Rola partnerstwa w rozwoju lokalnym

W literaturze wskazuje się na liczne zalety koncepcji zorganizowanej współpracy międzysektorowej w zarządzaniu zasobami lokalnymi i rozwoju lokalnym, a jednocze-śnie na zagrożenia, jakie może przynieść wypaczenie idei partnerstwa [np. Freshwater 1993a,b, Hutchinson 1994, Peck i Tickell 1994, Nunn i Rosentraub 1997, Osborn 1998, Westholm 1999, Shuckshmith 2000, Yarwood 2002, Duriasz-Bułhak i Milewski 2003, Considine 2003, Rokicki 2004, Furmankiewicz 2006, Furmankiewicz i Foryś 2006, Kamiński 2006a]. Lowndes i Sullivan [2004] wymieniają 3 wiodące grupy zagadnień, dla których tworzy się partnerstwa związane z efektywnością, integracją i odpowie-dzialnością (ang. efficiency, integration, accountability).

Do korzyści związanych ze wzrostem efektywności, rozpatrywanych szczególnie w naukach ekonomicznych, należą zjawiska wynikające w większości z ogólnych zalet działania w grupie [por. Kozarowicz i Panasiewicz 1998, Furmankiewicz 2002b]:

• efekt synergii – gdy grupa osiąga lepsze wyniki niż najefektywniejsza jednostka indywidualnie;

• efekt skali – gdy wzrost wielkości grupy powoduje wzrost rezultatów jej działań większy, niż wynosiłaby suma efektów indywidualnych;

• efekt masy krytycznej (ang. critical mass) – gdy grupa uzyskuje pewien minimalny poziom określonych zasobów, np. umiejętności, wiedzy, środków finansowych etc., niezbędnych do rozpoczęcia danych działań (np. zebranie wysokiego minimalnego wkładu własnego do realizacji dużego projektu z programu Unii Europejskiej);

• redukcja kosztów transakcyjnych przedsięwzięć, szczególnie związanych dublują-cymi się czynnościami;

• sprzyjanie tworzeniu ekonomicznej „wartości dodanej” w danym subregionie;

• zwiększenie konkurencyjności regionu dzięki strategicznym działaniom grupy.

Cechy partnerstwa związane z „integracją” pozwalają na łączenie rozdrobnionego otoczenia organizacyjnego (ang. fragmented organisational landscape), a więc dotyczą wspierania współpracy rozmaitych usługodawców, co generalnie zwiększa efektywność zaspokajania potrzeb lokalnych społeczności. Poza tym korzyści mogą obejmować:

• tworzenie nowych powiązań pomiędzy lokalnymi instytucjami, które zwiększają wymianę informacji i koordynację działań;

• ułatwianie tworzenia skoordynowanych strategii działania dla określonych obszarów objętych działaniem partnerstwa, co sprzyja realizacji celów długoterminowych;

• budowanie porozumienia i wzajemnego zaufania;

• redukowanie konfliktów pomiędzy lokalnymi podmiotami;

• umacnianie identyfikacji lokalnej (tożsamości regionalnej) mieszkańców z regionem;

• łączenie różnych zasobów do osiągania wspólnych celów.

Korzyści związane z „odpowiedzialnością” dotyczą natomiast zwiększania zaanga-żowania różnych podmiotów w dostarczanie usług publicznych. Poprzez współpracę w partnerstwie zaczynają one realizować nie tylko własne cele, ale ich działania włą-czane są w cele strategiczne partnerstwa, przez co przyjmują one część odpowiedzialno-ści za realizację wspólnie ustalonych planów długoterminowych. Partnerstwa mają teo-retycznie sprzyjać równoważeniu wpływów różnych grup interesu, np. poprzez wdraża-nie demokratycznych procesów podejmowania decyzji (dotyczących strategicznych działań na terytorium partnerstwa) z udziałem przedstawicieli lokalnych organizacji. Ma to służyć szerszej dystrybucji korzyści z podejmowanych działań. Oprócz tego wskazu-je się na rolę partnerstw w:

• zwiększaniu partycypacji społecznej w zarządzaniu zasobami lokalnymi;

• pobudzaniu aktywności i przedsiębiorczości lokalnych społeczności;

• włączaniu udziału sektora prywatnego w działania społeczne;

• uwrażliwianiu władz i podmiotów publicznych na potrzeby społeczne;

• wspieraniu innowacyjności działań poprzez podejmowanie ryzyka realizacji lokal-nych pomysłów i projektów o nietypowym charakterze.

Serafin i in. [2005] podają silne i słabe strony sektorów publicznego, prywatnego i pozarządowego (tab. 6), wskazując, że współpraca osłabia negatywne zjawiska występu-jące w grupach sektorowych. Organizacje pozarządowe mają zatem wnosić do wspólnych działań przede wszystkim wrażliwość społeczną i zaangażowanie indywidualne, sektor prywatny wzorce dobrego zarządzania, natomiast sektor publiczny stabilne (budżetowe) środki finansowe i dostęp do informacji. Partnerstwa terytorialne mogą mieć pozytywny wpływ na niwelowanie niekorzystnych wskaźników (szczególnie o charakterze społecz-nym) na obszarach problemowych w rolnictwie Polski [por. Bański 1999, Bański i Stola 2002].

W literaturze wskazuje się także na pewne zagrożenia pojawiające się przy tworze-niu partnerstw jako organizacji podmiotów o zbieżnych celach [por. Kamiński 2006a].

Po pierwsze, może zostać utworzona zamknięta grupa ograniczająca inicjatywę i interes innych podmiotów, szczególnie jeżeli część jednostek uzyskuje dominację w podejmo-waniu decyzji, a struktury organizacji są zamykane dla nowych członków. Considine [2003] wskazuje na przykład w kontekście zagadnień partnerstwa publiczno-prywatnego, że jakkolwiek gęstość powiązań pomiędzy grupami firm i agencjami rządowymi wspie-ra rozwój ekonomiczny, to jednak może być także elementem ogwspie-raniczającym udział innych podmiotów – outsiderów (outsiders). Jednostki współpracujące w ramach for-malnej organizacji mogą być ograniczane poprzez sztywne wyznaczenie ich roli w gru-pie, zaś przepływ informacji może być zawężony do pojedynczych, najczęściej używanych,

tradycyjnych ścieżek. W rezultacie czynniki, które sprzyjają utworzeniu silnej grupy (w tym partnerstwa terytorialnego), mogą także prowadzić do wykluczenia, marginali-zacji i tworzenia restrykcji wobec innych podmiotów i osób, a także zmniejszyć inno-wacyjność grupy. Na tego typu zagrożenia wskazują także Coleman [1988] i Shuck- shmith [2000].

Tabela 6 Table 6 Mocne i słabe strony uczestników partnerstwa międzysektorowego

według Serafina i in. [2005]

Strengths and weaknesses of cross-sectoral partnership participants, according to Serafin et al. [2005]

• Decyzyjność administracyjna i finansowa

Administrative and financial decision-making

• Dostęp do źródeł informacji Access to sources of information

• Tworzenie i egzekwowanie prawa Law enacting and enforcement

• Upolitycznienie

• Wrażliwość społeczno-środowiskowa Socio-environmental sensitivity

• Brak stabilizacji finansowej Lack of financial stability

• Brak profesjonalnego wizerunku

Lack of professional image

• Brak wiarygodności Lack of credibility

• Niesprawne zarządzanie Mismanagement

Sektor prywatny Private sector

• Posiada środki finansowe Available financial resources

• Profesjonalizm w działaniu i organizacji

Professionalism in operation and organization

• Tworzenie miejsc pracy Job creation

• Innowacyjność Innovative character

• Niski stopień wrażliwości społeczno-środowiskowej, Low level of socio- -environmental sensitivity

• Nastawienie na zysk Orientation to profit

• Egoizm Selfishness

Ograniczanie wpływu części organizacji lokalnych może być związane z istnieniem określonych grup interesu, m.in. w ramach grup sektorowych (np. lobby władz lokalnych, lobby określonej organizacji pozarządowej etc.). Liderzy grupy (zarówno instytucjonalni, jak i konkretne osoby) mogą wykorzystywać określone powiązania do osiągnięcia wła-snych korzyści (niezależnie czy chodzi o korzyści prywatne, czy własnej instytucji),

ignorując jednocześnie inne małe podmioty i traktując je jedynie jako narzędzie do wy-kazywania we wnioskach „licznych” partnerów, w celu zwiększenia prawdopodobień-stwa pozyskania grantów, a w rzeczywistości ograniczając ich wpływ na podejmowanie decyzji i unikając dzielenia się korzyściami z projektów. Rzeczywisty udział przedsta-wicieli społeczności lokalnych w tego typu strukturach może być problematyczny, ze względu na skłonności do dominacji jednostek (lub podgrup) najbardziej aktywnych, które mogą wręcz tworzyć rodzaj elity wykluczającej pomysły i interes innych podmio-tów [Shuckshmith 2000]. W skrajnych przypadkach mogą być tworzone grupy, które nie pasują w pełni do definicji partnerstwa, gdyż ich celem jest przede wszystkim pozy-skanie środków finansowych na działania liderów, bez rzeczywistego zaangażowania większości lokalnych podmiotów [Osborn 1998, Wasielewski 2005]. Machaj [2000]

twierdzi, że we władzach lokalnych często dochodzi do odsuwania na dalszy plan od-powiedzialności przed mieszkańcami, wobec zamysłów i strategii rozwoju przyjętych przez organy samorządowe. Zjawisko to może mieć znaczenie w osłabianiu osiągania jednego z podstawowych celów partnerstw terytorialnych – zwiększania partycypacji społecznej. Ideą tworzenia tych organizacji jest wszak zwiększanie zaangażowania mieszkańców w działania na rzecz gospodarowania zamieszkiwanym terytorium. Tym-czasem władze samorządowe mogą Tym-czasem wykorzystywać partnerstwa do pozyskiwa-nia środków na zadapozyskiwa-nia własne (związane raczej z potrzebami elit rządzących), odsuwa-jąc w rzeczywistości na dalszy plan potrzeby mieszkańców i zagadnienia partycypacji społecznej w planowaniu lokalnym [Freshwater i in. 1993b, Halamska 2005a, Furman-kiewicz i Foryś 2006, Adamski 2008]. Czasem wskazuje się na „municypalizację” part-nerstw, gdy główny wpływ na decyzje i działania grupy uzyskują władze lokalne. Nie następuje więc w rzeczywistości przesunięcie władzy do społeczeństwa obywatelskiego [Halamska 2005b]. Oczywiście należy zdawać sobie także sprawę, że zbyt silny wpływ niektórych grup społecznych (np. bezrobotni, związki zawodowe, ludność o niskim wykształceniu i niskich dochodach etc.) może prowadzić do dominacji projektów czysto socjalnych, które nie generują ekonomicznych efektów rozwojowych [Gorzelak 2001].

W odniesieniu do teoretycznych korzyści ze współpracy Stöhr [1993] wskazuje, że nadmierny wzrost liczby podmiotów w grupie może prowadzić do nieefektywnej aloka-cji zasobów lub zwiększać sztywność lokalnych struktur, natomiast Osborn [1998]

twierdzi, że wbrew teorii czasem prowadzi to do zmniejszenia koordynacji i powoduje trudności w sprawnym podejmowaniu strategicznych decyzji.

Kolejnym zagrożeniem w funkcjonowaniu partnerstw jest ich skłonność do realiza-cji celów krótkoterminowych [Peck i Tickell 1994, Shuckshmith 2000], nie zawsze zgodnych ze strategiami lokalnymi, co wynika m.in. z małych zasobów własnych i ko-nieczności dopasowania się do celów wyznaczanych przez fundusze grantowe. Do tej grupy problemów można zaliczyć zagadnienia związane z procedurami określanymi przez centralne instytucje w funduszach grantowych teoretycznie wspierających współ-pracę międzysektorową. Typowe dla różnych programów ograniczenia formalne i wą-sko zdefiniowane grupy odbiorców mogą prowadzić do wyłączania z procesu współ-działania i uzyskiwania korzyści jednostek w rzeczywistości silnie powiązanych z tymi zakwalifikowanymi do danego programu. Przykłady takiego działania programów typu LEADER w Polsce i Wielkiej Brytanii opisują Furmankiewicz i Slee [2007]. Na podobne zagrożenia wskazują także Freshwater [1993b] oraz Grochowski i Regulska [2000].

Ograniczenia i wymogi formalne zapisane w programach mogą wpływać negatywnie na innowacyjność, np. poprzez wymuszanie działań standardowo przyjętych w procedu-rach programu wspierającego. Dodatkowo, wysoki poziom skomplikowania takich pro-cedur może ograniczać spontaniczny, oddolny charakter udziału społeczności lokalnej.

Wynika to z konieczności opierania działań na pracy ekspertów, a nie na aktywności mieszkańców, którzy na typowych obszarach wiejskich rzadziej mają kwalifikacje do prowadzenia spraw administracyjno-prawnych [por. Adamski 2008].

Pomimo zagrożeń – doświadczenia krajów wdrażających terytorialną współpracę międzysektorową wskazują na uzyskiwanie przez lokalne koalicje wielu pozytywnych efektów w działaniach na rzecz rozwoju lokalnego. Dlatego grupy takie są aktywnie wspierane przez władze rządowe wielu krajów, a także w ramach programów i inicja-tyw Komisji Europejskiej [por. Freshwater 1993a, Moseley 2003, Halamska 2005a, b, Larner i Butler 2005].