Zasady europejskich programów typu LEADER

Podstawowa filozofia podejścia typu LEADER opiera się na promowaniu partner-stwa publiczno-prywatnego w planowaniu i realizowaniu działań na poziomie lokal-nym. Jak już wspomniano we wstępie do niniejszej pracy, stymulowanie współpracy lokalnej na rzecz rozwoju określonych obszarów jest wynikiem odchodzenia od hierar-chicznego, odgórnego i redystrybucyjnego systemu władzy do systemu opartego na stymulowaniu procesów endogennych i struktur kooperacyjnych, w których rośnie rola partycypacji społecznej w podejmowaniu decyzji oraz zasobów lokalnych w generowa-niu rozwoju społeczno-gospodarczego [por. Moseley 2003, Scott 2004, Kamiński i Kwa-tera 2005, Furmankiewicz 2006]. Trendy takie były obserwowane w demokratycznych krajach wysoko rozwiniętych, w tym w polityce wewnętrznej Wspólnoty Europejskiej [por. OECD 1990, 2001, 2004].

W ramach Inicjatywy Wspólnotowej LEADER i programów ją naśladujących (np.

polski Program Pilotażowy LEADER+, który nie był formalnie częścią tej inicjatywy, ale formalnie niezależnym programem) tworzone były tzw. lokalne grupy działania (LGD), będące lokalnymi, międzysektorowymi koalicjami na rzecz rozwoju określone-go terytorium (obszarów wiejskich), które przyokreślone-gotowują własne strategie rozwoju, są beneficjentami pomocy i instytucjami odpowiedzialnymi za wydatkowanie przyznanych dotacji na lokalne projekty [Halamska 2005a]. W literaturze podaje się zazwyczaj 7 głównych zasad tej koncepcji rozwoju (dokładnie od 6 do 8), które są nieco odmien-nie formułowane i wyjaśniane przez różnych autorów [por. Depoele 2003, Kieft i Ma-nintveld 2004, Halamska 2005a, Kamiński i Kwatera 2005, Porębski 2005, Kamiński 2006b, Budzich-Szukała 2008a, b]. Autorzy raportu oceniającego efekty Inicjatywy LEADER II wyróżniają osiem zasad programu, pogrupowanych w trzy główne grupy [Tödtling-Schönhofer i in. 2003]:

1) Grupa cech (zasad) lokalnych, które dotyczą grupy i strategii lokalnej: (podejście terytorialne, oddolne, partnerskie (grupy lokalnej), innowacyjne, wielosektorowo zintegrowane).

2) Grupa cech ponadlokalnych, która dotyczy interakcji pomiędzy grupami lokalnymi i ich strategiami (tworzenie sieci i współpraca międzynarodowa).

3) Cecha horyzontalna, dotycząca zasad administracyjnych, ustalanych przez instytucje wdrażające inicjatywę, w ramach których grupy lokalne podejmowały swoje działa-nia (zdecentralizowane zarządzanie i finansowanie).

Szczegółowo zasady te można wyjaśnić następująco [Tödtling-Schönhofer i in. 2003, Kamiński i Kwatera 2005, European Commission 2006]:

• Zasada podejścia terytorialnego w budowaniu lokalnych strategii rozwoju. Ozna-cza ona, że obszar objęty inicjatywą typu LEADER powinien być jednorodną jed-nostką, w której skład wchodzą tereny wiejskie, charakteryzującą się wewnętrzną spójnością (np. społeczną, historyczną, kulturową, przyrodniczą etc.). Dla tak wyznaczonego obszaru przygotowana zostaje strategia rozwoju identyfikująca i uwzględniająca jego specyficzne uwarunkowania. Ważne jest ustalenie wspólnej, terytorialnej wizji rozwoju takiego obszaru wśród różnych uczestników procesu go-spodarowania.

Zwykle terytorium partnerstwa jest wyznaczane na podstawie granic administra-cyjnych samorządów lokalnych lub innych najmniejszych jednostek administracyj-nych, przykładowo w Polsce mogą być to gminy, w Wielkiej Brytanii – także ob-wody parish councils [por. Furmankiewicz i Slee 2007].

• Zasada podejścia oddolnego. Uznaje ona, że to społeczność lokalna jest odpowie-dzialna za analizę potrzeb i zasobów własnych, określenie kierunków rozwoju, wy-bór projektów i sposób wydatkowania środków (np. w ramach terytorialnych fundu-szy grantowych). Zasada ta promuje podejście partycypacyjne (oparte na uczestnic-twie środowisk lokalnych) w procesach planowania strategicznego i realizacji tych planów. Według van Depoele [2003] zasada ta opiera się na czterech poziomach partycypacji społecznej:

a) wymiana informacji podczas wspólnych spotkań mieszkańców, b) konsultacje z aktywnymi grupami społecznymi,

c) wspólne podejmowanie decyzji obejmujące strategie i działania, d) realizacja projektów przez lokalne grupy działania.

• Zasada partnerstwa publiczno-prywatnego: tworzenie lokalnych grup działa-nia. Uznaje ona, że planowanie i realizacja działań lokalnych na rzecz rozwoju spo-łeczno-ekonomicznego powinny opierać się na współpracy sektorów publicznego (samorządy i inne instytucje publiczne), prywatnego (np. organizacje przedsiębior-ców) i pozarządowego (np. stowarzyszenia i fundacje działające non profit) (ryc. 5).

Tworzone organizacje powinny reprezentować większość lokalnych grup interesu.

W procedurach programów zazwyczaj wskazuje się na konieczność udziału w ciele decyzyjnym LGD co najmniej 50% partnerów społecznych i gospodarczych (a więc teoretycznie wyklucza się dominację władz publicznych).

• Zasada wspierania innowacyjności. Zasada ta odnosi się głównie do promowania lokalnych pomysłów i projektów, które mogą mieć nietypowy i nowatorski charak-ter. W praktyce zasadę tę można interpretować także z poziomu lokalnego, uznając za innowacyjne wszelkie projekty, które na obszarze danego partnerstwa jeszcze nie były znane, nawet jeśli zaadaptowano je na podstawie wzorów z innych obszarów, gdzie już je realizowano. Innowacyjność sprzyjać ma tworzeniu „wartości dodanej”

i wzmacnianiu konkurencyjności danego terytorium.

• Zasada działań wielosektorowo zintegrowanych. Mówi ona, iż rozwój wymaga zintegrowania wielu elementów: procesów społecznych, aspektów ochrony środowi-ska, wartości kulturowych i procesów ekonomicznych, co często w praktyce wiązane jest także z ideą tzw. rozwoju zrównoważonego. Działania i projekty zawarte w stra-tegii i planach rozwoju, realizowane przez różne podmioty lokalne, powinny być powiązane i koordynowane jako spójna całość podlegająca wspólnie określonym celom.

• Zasada tworzenia sieci. Wskazuje ona na istotną rolę współpracy i komunikacji pomiędzy LGD w wymianie doświadczeń i przepływie informacji, co ma sprzyjać dyfuzji innowacji i wzmacnianiu roli LGD w reprezentowaniu interesów społeczno-ści wiejskich. Kontakty między lokalnymi grupami mają zapobiegać ich izolacji.

Głównymi sieciami w Unii Europejskiej mają być sieci krajowe i łącząca je Euro-pejska Sieć dla Rozwoju Obszarów Wiejskich (European Network for Rural Deve-lopment).

Ryc. 5. Potencjalni uczestnicy partnerstwa międzysektorowego Fig. 5. Potential participants of cross-sector partnership Źródło: Duriasz-Bułhak i Milewski [2003]

Source: Duriasz-Bułhak and Milewski [2003]

• Zasada współpracy międzynarodowej. Oznacza poparcie dla przygotowywania i realizowania wspólnych projektów przez LGD położone co najmniej w dwóch różnych krajach członkowskich.

• Zasada zdecentralizowanego zarządzania i finansowania. W przeciwieństwie do scentralizowanych Programów Operacyjnych państwa członkowskie w Inicjatywie Wspólnotowej LEADER mogły wykorzystać model interwencji zwany „grantem globalnym” (global grant), który charakteryzuje się transferem budżetu dla instytu-cji reprezentującej partnerstwo, w celu realizainstytu-cji lokalnego planu działania. LGD samodzielnie ma wybierać i finansować projekty lokalnych organizacji realizujące cele strategii według wspólnie wypracowanych zasad, które jednak powinny być

zgodne z regułami ogólnymi określonymi przez administrację centralną lub regio-nalną (ryc. 6). Instytucje centralne i regionalne nie powinny jednak ingerować w merytoryczne (strategiczne) ustalenia LGD.

Rząd

Ryc. 6. Sektorowe podejście tradycyjne (A) i zdecentralizowane oddolne (B), wdrażane w pro-gramach typu LEADER. Źródło: na podstawie Kamiński i Kwatera 2005, s. 10

Fig. 6. A traditional sectoral approach (A) and a decentralised (bottom-up) approach (B) imple-mented in LEADER type programmes. Source: based on Kamiński and Kwatera 2005, p. 10

Zdaniem autorów wystarczające byłoby podawanie 5 zasad: partnerstwa między- sektorowego, podejścia zintegrowanego, oddolnego (obejmującą zarówno lokalne, zde-centralizowane zarządzanie środkami finansowymi, jak i lokalne podejmowanie decyzji), innowacyjnego i zasadę współpracy pomiędzy LGD (w tym tworzenie „sieci”, które są po prostu organizacjami mającymi na celu wymianę informacji oraz wspieranie współ-pracy różnych LGD). Teoretycznie, wymienione zasady stanowią trzon koncepcji roz-woju obszarów wiejskich w programach typu LEADER. W praktyce jednak są one wprowadzane na różnym poziomie, czasem niezgodnie z wyidealizowaną koncepcją teoretyczną, o czym była już mowa przy omawianiu zagrożeń pojawiających się przy tworzeniu partnerstw. Halamska [2005b] mówi wręcz o „utopijnym” charakterze modelu rozwoju wsi propagowanym w inicjatywach typu LEADER.

3. PARTNERSTWA TERYTORIALNE NA OBSZARACH