Istota swobody przepływu pracowników

2.1.1. Zasada swobody przepływu pracowników w systemie prawnym UE

Zasady swobody przepływu pracowników, jako jednego z komponentów szerszej reguły swobody przepływu osób, zostały określone w art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).22 Zgodnie z ust. 1 swoboda przepływu pracowników jest zapewniona wewnątrz UE. Swoboda polega na niestosowaniu dyskryminacji wobec pracowników państw członkowskich Unii ze względu na ich przynależność państwową w zakresie:

 zatrudnienia,  wynagrodzenia,

 innych warunków pracy [ TFUE, art. 45, ust.2].

Zakazem objęta jest zarówno dyskryminacja bezpośrednia, przejawiająca się przyznaniem

22 Przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego, zasadę swobody przepływu pracowników regulował art. 39 TWE ( wersja po wprowadzeniu Traktatu Amsterdamskiego) . W pierwotnej (z Maastricht) wersji TEWG i TWE był to art. 48.

53 określonych uprawnień wyłącznie obywatelom danego państwa, jak również pośrednia23, polegająca na określeniu warunków, których nie są w stanie spełnić cudzoziemcy i uzależnienie przyznania określonych uprawnień od ich sprostania [Duszczyk 2004].

Zgodnie z art. 45, ust. 3 TFUE, z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa oraz zdrowia publicznego, swoboda przepływu obejmuje prawo do ubiegania się o pracę, przemieszczania się oraz pobytu w państwie członkowskim UE w celu podjęcia zatrudnienia oraz pozostawania na jego terytorium po ustaniu stosunku pracy. Artykuł 45. TFUE wywołuje bezpośredni skutek zarówno w stosunkach wertykalnych, jak i horyzontalnych. Zasady wynikające z tego przepisu odnoszą się zatem zarówno do stosunków między państwem członkowskim a jednostką, jak i do stosunków pomiędzy podmiotami prywatnymi [Hajn 2010]. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako bezpośrednio wynikające z omawianej regulacji, uznaje się prawo pracownika do opuszczenia swojego państwa, wjazdu do innego kraju członkowskiego oraz podjęcia tam aktywności zarobkowej. Hajn [2010] zauważa, że po uwzględnieniu szerszego, wynikającego z prawa wtórnego kontekstu normatywnego, omawianą swobodę można określić jako prawo obywatela UE do pracy i pobytu, jak również korzystania z uprawnień związanych z pobytem i pracą ( np. korzyści socjalnych czy doskonalenia zawodowego) w dowolnym kraju członkowskim Unii na takich samych prawach, jak przysługujące obywatelom tego państwa. Prawo do przemieszczania się, pobytu oraz korzystania z uprawnień z tym związanych mają także członkowie rodziny migrującego pracownika, co znacznie rozszerza zakres omawianej swobody.

W orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości konsekwentnie podkreślane jest, że swobodny dostęp do zatrudnienia w innych państwach członkowskich jest fundamentalnym prawem każdego pracownika wspólnotowego i wraz z pozostałymi swobodami jednolitego rynku europejskiego stanowi jedną z podstaw systemu prawnego UE. W ujęciu Karty praw podstawowych UE (art.45) prawo swobodnego przemieszczania się i przebywania obywateli Unii na terytorium państw członkowskich należy do praw podstawowych obywatela UE. Zgodnie z art. 15 ust.2 niniejszego aktu każdy obywatel Unii ma prawo do poszukiwania zatrudnienia, wykonywania pracy, korzystania z prawa przedsiębiorczości oraz świadczenia usług w każdym państwie członkowskim.

Trybunał Sprawiedliwości w orzecznictwie dokonuje szerokiej wykładni przepisów

23 Pojęcia dyskryminacji pośredniej i bezpośredniej zostały szerzej omówione w punkcie 2.3.3.1. niniejszej pracy

54 regulujących swobodny przepływ, uznając np., że art. 45 TFUE obejmuje także osoby bezrobotne, mimo iż literalnie przepis stanowi tylko o osobach pozostających w stosunku pracy.

2.1.2. Cel swobody przepływu pracowników

Zgodnie z preambułą do rozporządzenia 492/2011 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii [Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011], mobilność siły roboczej wewnątrz UE jest jednym ze środków, które mają zapewnić pracownikowi poprawę warunków życia i pracy oraz ułatwić awans społeczny. Dostęp do rynków pracy innych państw umożliwia obywatelom Unii realizację indywidualnych celów oraz ochronę indywidualnych interesów poprzez wybór najbardziej dogodnego miejsca pracy i pobytu w obrębie UE, jak i świadczenia jej na warunkach równych z obywatelami państwa przyjmującego.

Funkcjonowanie swobody przepływu pracowników odgrywa także ważną rolę w procesie zaspokajania potrzeb gospodarczych państw członkowskich. Jako element jednolitego rynku europejskiego, istotnie wpływa na zachowanie równowagi na rynkach pracy w sytuacjach występowania niedoboru lub nadmiaru pracowników. Istotny jest także aspekt polityczny omawianej swobody – podkreśla się jej znaczenie w realizacji koncepcji obywatelstwa europejskiego [Hajn 2010].

2.1.3. Zasięg terytorialny swobody przepływu pracowników

Zasięg terytorialny swobody przepływu pracowników został wyznaczony w art. 45 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym swoboda ta jest zapewniona wewnątrz Unii. Omawiana swoboda obejmuje zatem migracje obywateli UE między państwami członkowskimi. Zakres geograficzny funkcjonowania swobody przepływu pracowników został także potwierdzony w art. 21 TFUE, w którym zostało wskazane, że prawo swobodnego przemieszczania się odnosi się do terytorium państw członkowskich.

Swoboda przepływu pracowników nie obejmuje obszarów spoza UE, a w konsekwencji także obywateli państw trzecich. Uregulowania kwestii migracji osób, nieposiadających obywatelstwa UE zawierają przepisy prawa wtórnego, które wraz z umowami międzynarodowymi Unii składają się na wspólnotowe prawo imigracyjne. Istotnym jest zatem odróżnienie swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii od swobody przemieszczania się osób realizowanej w ramach polityki imigracyjnej UE. Przepisy TFUE dotyczące swobody przepływu pracowników, pomimo, iż odnoszą się tylko do obywateli UE, mogą być stosowane także wobec obywateli państw trzecich, na podstawie

55 umów międzynarodowych [Hajn 2010]. Prawo obywateli państw spoza UE do pobytu na obszarze Unii zostało potwierdzone także w art. 45 ust.2 Karty Praw Podstawowych UE , według którego swoboda przemieszczania się i pobytu może zostać przyznana, zgodnie z Traktatami, obywatelom państw trzecich przebywającym legalnie na terytorium państwa członkowskiego.

Jedną z najważniejszych umów międzynarodowych rozszerzających swobodę przepływu pracowników poza granicę Unii jest Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym z 2 maja 1992 roku, ustanawiające pełną swobodę przepływu pomiędzy pracownikami państw członkowskich UE a państw EFTA – Islandią , Lichtensteinem i Norwegią. Zbliżony zakres swobody przepływu pracowników obejmuje także Szwajcarię.24 Zakres terytorialny swobody przepływu pracowników rozszerza się zatem o państwa spoza struktur unijnych, obejmując łącznie 32 kraje ( 28 państw członkowskich UE, 3 kraje EOG oraz Szwajcarię). Największe zmiany uwarunkowań administracyjno-instytucjonalnych dotyczących swobody przepływu pracowników nastąpiły wraz z rozszerzeniem UE o państwa Europy Środkowej i Wschodniej w 2004 roku, kiedy to liczba krajów objętych swobodą znacząco wzrosła.

Swoboda przepływu pracowników poza granice określone w art. 45 TFUE została także rozszerzona- choć w znacznie mniejszym stopniu- poprzez umowy stowarzyszeniowe, w tym układy europejskie zawierane z państwami kandydującymi do członkostwa w UE. Na podstawie tych umów gwarantowana jest zasada zakazu dyskryminacji legalnie zatrudnionych pracowników, nie wprowadza się jednak swobody przemieszczania się i pobytu na obszarze Unii.

Zasięg stosowania swobody przepływu pracowników może być także ograniczony. Najczęściej ograniczenia wynikają z treści traktatów akcesyjnych, określających zasady przystąpienia nowych krajów do UE. Dotychczas okresy przejściowe, wprowadzane na mocy traktatów motywowane były obawą przed masową migracją osób z nowych państw członkowskich do krajów UE-15. Celem zawierania uregulowań przejściowych jest zatem głównie zapobieganie zakłóceniom na rynku pracy.25

24 W wyniku referendum dotyczącego imigracji, które miało miejsce w dniu 9 lutego 2014 r., swobodny przepływ osób na terenie Szwajcarii zostanie jednak ograniczony.

25 Zagadnienie ograniczeń w swobodzie przepływu pracowników, w tym okresów przejściowych, zostało szczegółowo omówione w podrozdziale 2.4. niniejszej dysertacji

56