2014
Ju¿ z ustaleñ encyklopedycznych wynika, i¿ Dostojny Jubilat zaintereso-wania badawcze koncentruje m.in. wokó³ doktryn podzia³u w³adzy1. Konsta-tuj¹c to, autorzy chcieliby niejako legitymizowaæ swoj¹ obecnoæ w Ksiêdze Jubileuszowej P.T. Profesora za spraw¹ tego oto skromnego przyczynku.
Tytu³owy podzia³ zorientowany jest zasad¹ równowagi instytucjonalnej.
Nie jest to, jak wiadomo, kategoria traktatowa, choæ stanowi fundament, atrybut Unii Europejskiej i zasadê systemow¹ prawa UE wywiedzion¹ z tekstu i kontekstu traktatów za³o¿ycielskich. Trybuna³ Sprawiedliwoci (TS) zdefiniowa³ interesuj¹c¹ nas tu zasadê, któr¹ odkry³ ju¿ w 1958 r.2, dopiero 32 lata póniej3. Jego zdaniem traktaty stworzy³y równowagê insty-tucjonaln¹, ustanawiaj¹c system podzia³u kompetencji pomiêdzy ró¿ne orga-ny i powierzaj¹c ka¿demu z nich okrelon¹ rolê i zadania do wykonania wewn¹trz tej instytucjonalnej struktury. Zachowanie tej równowagi nakazuje respektowanie kompetencji innych organów, a ewentualne naruszenia tej regu³y s¹ sankcjonowane. Trybuna³ niezbyt czêsto wypowiada³ siê na ten temat4.
1 Licznych cytowañ doczeka³y siê tu takie publikacje, jak: Nowa interpretacja podzia³u w³adz w Konstytucji RP z 1997 r., [w:] Szeæ lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dowiad-czenia i inspiracje 19972003, Warszawa 2003, s. 285298; W³adza czwarta kontroluj¹ca,
Pañstwo i Prawo 1992, z. 7, s. 8794.
2 Wyrok TS z 13 czerwca 1958 r. w sprawie 9/56 Meroni v. High Authority, ECR 1958, s. 11.
3 Wyrok TS z 22 maja 1990 r. w sprawie C 70/88 European Parliament v. Council (Czarnobyl), ECR 1990, s. I2041.
4 Por. np.: wyrok z 17 grudnia 1970 r. w sprawie 25/70 Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel v. Köster, ECR 1970, s. 1161; wyrok z 29 padziernika 1980 r.
w sprawie 138/79 SA Roquette Frères v. Council, ECR 1980, s. 3333; wyrok z 23 kwietnia 1986 r.
w sprawie 294/83 Parti ècologiste Les Verts v. European Parliament, ECR 1986, s. 1339;
wyrok z 30 marca 1995 r. w sprawie C 65/93 European Parliament v. Council, ECR 1995, s. I643;
opinia 1/09 z dnia 8 marca 2011, ECR 2011, s. I01137.
Opinio doctoris nie jest zgodna co do statusu normatywnego tytu³owej zasady5. Zró¿nicowanie pogl¹dów jest tu daleko id¹ce: od pojmowania równo-wagi instytucjonalnej jako hipostazy poprzez traktowanie tej zasady jako modus vivendi, wzglêdnie praktyki postêpowania, do przypisywania interesu-j¹cej nas kategorii konstytucyjnej rangi. Kwintesencj¹ równowagi instytu-cjonalnej jest jej swoisty ontyczny dualizm: z jednej strony zasada ta opisuje, co sugeruje wrêcz jej nazwa, system instytucjonalny organizacji miêdzynaro-dowej, z drugiej natomiast ustanawia nakaz zachowania równowagi, co wy-czerpuje przecie¿ znamiona dyrektywy. Wydaje siê, i¿ ta hybrydowa natura relewantnej zasady nie zosta³a odpowiednio dostrze¿ona w literaturze przed-miotu.
Zasada równowagi instytucjonalnej nie identyfikuje równej pozycji orga-nów, lecz zrównowa¿ony system instytucjonalny organizacji. Dzia³ania ultra vires naruszaj¹ tytu³ow¹ zasadê, natomiast uzurpacja uprawnieñ pozatrak-tatowych zasadê kompetencji powierzonych.
Jaka jest u¿ytecznoæ pewnych filozoficznych koncepcji obecnych w dok-trynie prawa pañstwowego w konstruowaniu unijnego mechanizmu checks and balances?
Podzia³ w³adz to zasada zasad nowo¿ytnego konstytucjonalizmu, a art. 16 Deklaracji Praw Cz³owieka i Obywatela stanowi¹cy, i¿: spo³eczeñstwo, w którym nie ma nale¿ytej gwarancji praw ani okrelonego z góry podzia³u w³adzy, nie ma ustroju konstytucyjnego, to jedna z najbardziej znanych fraz prawniczych. Najogólniej mówi¹c, zasadê podzia³u w³adzy uto¿samia siê ju¿
z sytuacj¹, w której jednemu sporód kilku naczelnych organów w pañstwie przypisuje siê odpowiedzialnoæ za stanowienie ustaw, a innemu za ich wyko-nanie6. Ró¿nice miêdzy autorami w istocie sprowadzaj¹ siê do sposobu trak-towania postulatu równowagi w³adz. Wyranie jednak przewa¿a stanowisko upatruj¹ce we wzglêdnym zrównowa¿eniu parlamentu i rz¹du najwy¿sz¹ cechê zasady podzia³u w³adzy. Za opart¹ na tej zasadzie uwa¿a siê wiêc ka¿d¹ strukturê, w której ¿aden z organów pañstwa zaliczanych do sprawu-j¹cych funkcje ustawodawcze, wykonawcze i s¹dowe nie znajduje siê w pozy-cji zwierzchniej do pozosta³ych7.
Zasadê podzia³u w³adz, jak wiadomo, mo¿na pojmowaæ zarówno funkcjo-nalnie, jak i organicznie. Wed³ug tego ostatniego rozumienia poszczególne funkcje pañstwa nie tylko abstrakcyjnie ró¿ni¹ siê miêdzy sob¹
wykony-5 Szerzej na temat samej zasady por. m.in. P. Craig, Institutions, Power and Institutional Balance, Oxford Legal Studies Research Paper 2011, nr 48; J.-P. Jacqué, The Principle of Institutional Balance, Common Market Law Review 2004, vol. 41, nr 6; H. Goeters, Das institutionelle Gleichgewicht seine Funktion und Ausgestaltung im Europäischen Gemeinscha-ftsrecht, Berlin 2008.
6 Por. A. Pu³³o, Podzia³ w³adzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i wspó³czesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, Przegl¹d Sejmowy 1993, nr 3, s. 12.
7 Ibidem.
wane s¹ tak¿e przez ró¿ne organy8. Funkcjonalna koncepcja bazuje nato-miast na abstrakcyjnej definicji w³adzy, niezale¿nie od organów, które j¹ sprawuj¹9.
Idea podzia³u w³adzy zawdziêcza swoje powstanie republikañskiej i re-wolucyjnej myli angielskiej XVII wieku10. Bardzo wiele z dorobku teorii angielskiej, w tym z dzie³a Lockea przejmowa³ Monteskiusz, którego nazwi-sko od bardzo dawna symbolizuje doktrynê podzia³u w³adzy, mimo ¿e nie jest on jej twórc¹, chocia¿ przysporzy³ jej najwiêkszej s³awy11. Z pewnoci¹ uwagi Monteskiusza by³y amalgamatem kilku idei znanych wczeniej, by³y atrak-cyjn¹ syntez¹12. Przytoczmy tu zatem kilka myli tego filozofa, które nie straci³y na doktrynalnej atrakcyjnoci. Kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele w³adza prawodawcza zespolona jest z wykonaw-cz¹, nie ma wolnoci, poniewa¿ mo¿na siê lêkaæ, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowi³ tyrañskich praw, które bêdzie tyrañsko wykony-wa³. Nie ma równie¿ wolnoci, jeli w³adza s¹dowa nie jest oddzielona od prawodawczej. Gdyby by³a po³¹czona z w³adz¹, w³adza nad ¿yciem i
wolno-ci¹ obywateli by³aby dowoln¹, sêdzia bowiem by³by prawodawc¹. Gdyby by³a po³¹czona z wykonawcz¹, sêdzia móg³by mieæ si³ê ciemiê¿yciela. Wszyst-ko by³oby stracone, gdyby jeden i ten sam cz³owiek lub jedno i to¿samo cia³o mo¿nych albo szlachty, albo ludu sprawowa³o owe trzy w³adze: tworzenie praw, wykonywanie publicznych postanowieñ oraz s¹dzenie zbrodni lub spo-rów miêdzy jednostkami13. Aby nie mo¿na by³o nadu¿ywaæ w³adzy, po¿¹da-nym jest taki stan rzeczy, w którym w³adza powstrzymywa³aby w³adzê14.
Je¿eli w³adza wykonawcza nie ma prawa powci¹gaæ zakusów cia³a prawo-dawczego, bêdzie ono despotyczne: skoro bowiem bêdzie ono mog³o nadaæ sobie wszelk¹ w³adzê, unicestwi wszystkie inne w³adze. Ale nie trzeba, aby w³adza prawodawcza mia³a, na odwrót, prawo wstrzymywania w³adzy wyko-nawczej, skoro bowiem wykonywanie z natury ma swoje granice, nie ma potrzeby go ograniczaæ15.
Koen Lenaerts konstatuje, ¿e od czasów Monteskiusza zasada podzia³u w³adz (trias politica) stanowi³a podstawow¹ gwarancjê demokratycznego sprawowania ka¿dego rodzaju w³adzy publicznej i znalaz³a zastosowanie w systemie separacji w³adz ustanowionym w konstytucji amerykañskiej, a wed³ug S¹du Najwy¿szego tego pañstwa de facto oznacza mechanizm
ha-8 Por. H. Hofmann, op. cit., s. 70.
9 Ibidem, s. 71.
10 Por. A. Pu³³o, op. cit., s. 14.
11 Ibidem, s. 17.
12 Ibidem.
13 Ch. Montesquieu, O duchu praw, t³um. T. Boy-¯eleñski, Warszawa 1957, t. 1, s. 232.
14 Ibidem.
15 Ibidem.
mulców i równowagi (checks and balances) chroni¹cy jednostkê przed ka¿d¹ koncentracj¹ w³adzy sprawowanej przez jedynego jej piastuna16.
Koncepcja równowagi i wzajemnego hamowania w³adz zosta³a rozwiniê-ta przez Aleksandra Hamiltona, wed³ug którego ka¿da z w³adz powinna mieæ niewielki wp³yw na powo³ywanie drugiej, za cz³onkowie ka¿dego rodzaju w³adzy powinni byæ od siebie niezale¿ni17. Przewaga w³adzy ustawodawczej wymaga za, aby by³a ona podzielona (dwuizbowoæ), a s³aboæ w³adzy wyko-nawczej wymaga, aby by³a ona wzmocniona i mia³a prawo ingerowania w kompetencje w³adzy ustawodawczej i zapobiegania w ten sposób z³ym ustawom18. W konstytucji Stanów Zjednoczonych ideê równowa¿enia w³adz przyjêto jako zasadê posi³kow¹ wobec podzia³u w³adzy19.
Du¿¹ wagê nale¿y przywi¹zywaæ do myli Andrzeja Pu³³y, i¿: mo¿na mówiæ o dwóch sposobach rozumienia podzia³u w³adzy, ale t¹ postaci¹ ideal-n¹, znan¹ zreszt¹ praktyce, a w teorii ¿yw¹ przez blisko dwiecie lat, jest wersja separacji bezwzglêdnej (absolutnej, czystej). Z kolei postaci¹ pragma-tyczn¹ jest wersja dopuszczaj¹ca pewne naruszenie stanu separacji funkcjo-nalnej, ale w bardzo okrelonym celu i w wyranych granicach zakrelonych w sposób podobny jak u Monteskiusza czy w konstytucji amerykañskiej20.
Poniewa¿ UE nie jest ani emanacj¹ systemu podzia³u w³adz, ani co bardziej oczywiste systemem parlamentarnym, wielu autorów dochodzi do wniosku, ¿e to struktura sui generis21. Giandomenico Majone proponuje wyjæ poza powy¿sz¹ dychotomiê i dostrzec tak¿e inne sposoby sprawowania w³adzy publicznej, które okazaæ siê mog¹ przydatne w definiowaniu ustroju
wspólnotowego22. Antecedencji instytucjonalnych Wspólnoty autor ten poszu-kuje natomiast w ustroju redniowiecznej monarchii absolutnej, przy czym okrela go mianem systemu rz¹dów mieszanych (mixed government), charak-teryzuj¹cych siê obecnoci¹ w legislatywie w³adcy i stanów reprezentuj¹cych ich podstawowe interesy23. Filozofia takiego mieszanego ustroju zak³ada wspó³dzia³anie rz¹dz¹cych, zapewnione bardziej przez wzajemne porozumie-nie ni¿ suwerennego w³adcê24. Najwa¿niejsza cecha ustroju mieszanego to zapewnienie stabilnoci w systemie rz¹dów, gwarantuj¹cej utrzymanie rów-nowagi spo³ecznej i politycznej25.
16 K. Lenaerts, Some Reflections on the Separation of Powers in the European Community,
Common Market Law Review 1991, vol. 28, s. 11.
17 Por. C. Rossiter (ed.), The Federalist Papers, New York 1961, s. 241.
18 Ibidem.
19 Tak A. Pu³³o, op. cit., s. 22.
20 Ibidem.
21 Por. m.in. G. Majone, Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity, European Law Journal 2002, nr 3, s. 324.
22 Ibidem.
23 Ibidem, s. 320.
24 Ibidem, s. 328.
25 Tak A. Pu³³o, op. cit., s. 16.
Poza zakresem tych elementarnych dociekañ nie powinna pozostawaæ zasada jednoci w³adzy jako kategoria kreuj¹ca model ustrojowy, która prze-cie¿ tylko w skrajnej postaci znajduje wyraz w systemie rz¹dów autorytar-nych oznaczaj¹cych kumulacjê w³adzy w jednym jej podmiocie. Zmoderowa-na wersja jednoci w³adzy polega Zmoderowa-na supremacji parlamentu w systemie organów pañstwowych. Nadrzêdnoæ organu przedstawicielskiego nie prowa-dzi do koniecznoci poprowa-dzia³u kompetencji, lecz jedynie do przyjêcia odmien-nych jego zasad. Zasada równowagi i wzajemnego hamowania zast¹piona zosta³a innymi regu³ami wspó³dzia³ania organów pañstwowych. Mechanizm kompromisu, wkomponowany niejako w teoriê podzia³u w³adz, obcy jest mo-nistycznej koncepcji aparatu pañstwowego orientowanej raczej myl¹ Jana Jakuba Rousseau o koncentracji w³adzy w jednym organie podporz¹dkowa-nym suwerenowi. Charakterystyczna dla tej koncepcji jest hierarchiczna struktura organizacyjna pañstwa, na czele której znajduje siê organ najwy¿-szy, a wszystkie inne s¹ mu podporz¹dkowane. Wed³ug Rousseau w³adza ustawodawcza parlamentu mia³a spe³niaæ dwie nierozdzielne funkcje: wyda-waæ ustawy i zabezpieczaæ ich wykonanie, to jest urzeczywistniaæ inspekcjê nad w³adz¹ wykonawcz¹, bez tego zgin¹³by wszelki zwi¹zek miêdzy obu w³a-dzami, wszelkie podporz¹dkowanie, druga nie by³aby zale¿na od pierwszej26. Zasadê jednoci w³adzy pañstwowej nale¿y odró¿niæ od zasady
jednolito-ci aparatu pañstwowego jako kategorii optymalizuj¹cej jego kompleksowe dzia³anie, niezale¿nie od za³o¿eñ doktrynalnych. Jednolitoæ jest wiêc zasad¹ o charakterze techniczno-organizacyjnym, a nie ide¹ kreuj¹c¹ system orga-nów pañstwowych27.
Pozostaje ustaliæ, czy powy¿sze postulaty doktrynalne w jaki sposób odzwierciedlono w dziele traktatowym i jaka jest ich przydatnoæ w mecha-nice ustrojowej UE, skoro recepcja tych postulatów w systemach pañstwo-wych nie by³a prost¹ adaptacj¹. Niemiecki Federalny Trybuna³ Konstytucyj-ny (FTK) ju¿ w pocz¹tkach swojej dzia³alnoci orzeczniczej zauwa¿y³, ¿e zasada podzia³u w³adz: nigdzie nie zosta³a urzeczywistniona w czystej po-staci28, wprost przeciwnie w wielu miejscach ustawy zasadniczej zosta³a naruszona29, a sam Trybuna³ zastanawia³ siê nawet, czy na gruncie niemiec-kiej konstytucji zasada ta zachowuje swoj¹ wa¿noæ30 i czy mo¿e zostaæ pogwa³cona, je¿eli nast¹pi ingerencja jednej w³adzy w tzw. istotê (Kernbere-ich) drugiej, poniewa¿ kwesti¹ otwart¹ jest, zdaniem FTK, co stanowi ow¹ istotê31.
26 J. J. Rousseau, Umowa spo³eczna, t³um. M. Paw³owska, Warszawa 1966, s. 52.
27 Por. mutatis mutandis art. 13 TUE.
28 BVerfGE 3, s. 225 /247/; BVerfGE 7, s. 183 /188/; BVerfGE 34, s. 259.
29 BVerfGE 18, s. 52 /59/.
30 BVerfGE 3, s. 225 /247/.
31 BVerfGE 9, s. 268 /280/; BVerfGE 30, s. 1 /27/.
Zrozumienie podzia³u w³adz jako zasady wspó³czesnej konstytucji wyma-ga uwolnienia siê od tradycyjnego jego wyobra¿enia, w którym podzia³ ten to nic innego ni¿ narzêdzie powci¹gania pierwotnie istniej¹cej jednolitej w³a-dzy i jej ograniczenia na korzyæ jednostki poprzez rozdzielenie oraz system wzajemnych hamulców i kontroli32. Próby nowego objaniania powy¿szej za-sady eksponuj¹ jej charakter historyczny, od którego odchodz¹ wspó³czesne standardy konstytucyjne i obecnie w innych relacjach nale¿y poszukiwaæ dystrybucyjnych konsekwencji, gdy¿ podzia³ w³adz wydaje siê tu pierwotny wobec podzia³u w³adztwa i dotyczy struktury pañstwa, bikameralnej legisla-tywy, organizacji administracji publicznej33. Mimo s³usznoci pogl¹du, ¿e nie istnieje ju¿ równowaga w³adz, jego lansowanie grozi rozmyciem konturów ich podzia³u jako zasady konstytucyjnej34.
W polskim prawie konstytucyjnym podrêcznikow¹ rekonstrukcjê rodzi-mych rozwi¹zañ w tej materii odnajdujemy w wypowiedzi m.in. L. Garlickie-go35. Art. 10 Konstytucji RP wskazuje podstawy przedmiotowego rozgrani-czenia w³adz (ust. 1), potem wskazuje podmioty organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie w³adzy ustawodawczej, w³adzy wyko-nawczej i w³adzy s¹downiczej (ust. 2). Zasada wspomagana jest przez dwie koncepcje szczegó³owe: koncepcjê domniemañ kompetencyjnych i koncepcje istoty poszczególnych w³adz36. Ta pierwsza opiera siê na ocenie charakteru poszczególnych kompetencji w³adczych pañstwa. Kompetencje daj¹ce siê w miarê jednoznacznie okreliæ z uwagi na ich treæ mo¿na na zasadzie domniemañ kompetencyjnych podporz¹dkowaæ poszczególnym w³adzom
je-li na przyk³ad dana kompetencja polega na stanowieniu prawa, to z samej swojej istoty powinna ona przypadaæ organom w³adzy ustawodawczej37.
Je-¿eli wiêc przepisy konstytucji czy ustawy zwyk³ej nie precyzuj¹ jasno, kto ma ustanowiæ dan¹ regulacjê prawn¹, domniemanie kompetencji zawsze prze-mawiaæ bêdzie za przyznaniem tej kompetencji parlamentowi38. Koncepcja istoty poszczególnych w³adz zak³ada, ¿e istnieje jak gdyby j¹dro kompetencyj-ne w³adzy ustawodawczej, wykonawczej, s¹downiczej, w które inkompetencyj-ne w³adze nie mog¹ wkraczaæ, gdy¿ oznacza³oby to przekrelenie zasady podzia³u w³adz39.
32 Tak K. Hesse, Grundzûge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Auflage, Heidelberg 1999, s. 186.
33 Ibidem. W polskim pimiennictwie konstytucyjnoprawnym por. M. Ma³ajny, Trzy teorie podzielonej w³adzy, Warszawa 2001.
34 Por. K. Hesse, op. cit., s. 187.
35 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk³adu, wyd. 13, Warszawa 2009, s. 67 i n. Por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 432 i n.; W. Skrzyd³o (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2010, s. 144 i n.; H. Suchocka, Zasada podzia³u i zrówno-wa¿enia w³adz, [w:] W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, Warszawa 1998, s. 146 i n.; Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruñ 2009, s. 77 i n.
36 Por. L. Garlicki, op. cit., s. 6971.
37 Ibidem, s. 69.
38 Ibidem.
39 Ibidem, s. 74.
Przywo³ywany ju¿ tu K. Lenaerts podejmuje próbê poszukiwania trias politica we wspólnotowym procesie sprawowania w³adzy40. Jak wiadomo, organiczne pojmowanie ich podzia³u nie znajduje zastosowania w systemie instytucjonalnym organizacji. Oczywista jest tu konkluzja, ¿e nie wydaje siê mo¿liwe charakteryzowanie organów wspólnotowych jako jedynych dyspo-nentów wyró¿nionych w³adz, poniewa¿ analiza prerogatyw traktatowych in-stytucji nie prowadzi do wyznaczenia klarownych linii demarkacyjnych miê-dzy segmentem w³amiê-dzy prawodawczej i wykonawczej41. Funkcjonalna
eksplikacja brzmi równie notoryjnie: w³adza prawodawcza polega na stano-wieniu norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym (lois matèrielles), w³a-dza wykonawcza na stosowaniu tych norm do okrelonych stanów faktycz-nych, w³adza s¹downicza na rozstrzyganiu sporów o prawo42. Autor ten nie w¹tpi, ¿e zasada podzia³u w³adz definiowana jest w tej funkcjonalnej per-spektywie jako strukturalna cecha charakteryzuj¹ca wspólnotowy porz¹dek prawny43. Trudnoci w jednoznacznym uto¿samianiu instytucji wspólnoto-wych z jedn¹ lub drug¹ w³adz¹ nie mog¹ eliminowaæ u¿ytecznoci koncepcji trias politica z debaty nad instytucjonaln¹ reform¹ Wspólnoty44.
Z kolei Amaryllis Verhoeven jest wrêcz przekonana, ¿e obraz zarz¹dza-nia UE odpowiada systemowi rz¹dów koncypowanych przez Monteskiusza45. Zdaniem tej autorki pojêcie trias politica implikuje nazwanie konstytucjona-lizmem stanu, w którym ró¿ne interesy identyfikowane w spo³eczeñstwie mog¹ egzystowaæ ze sob¹ w harmonijny sposób. Idea podzia³u w³adz powi¹-zana jest z wizj¹ demokracji jako zinstytucjonalizowanego dialogu miêdzy ró¿nymi interesami, który jest w stanie ods³oniæ dobro wspólne46.
40 K. Lenaerts, op. cit., s. 11.
41 Ibidem, s. 13. Por. tak¿e A. Haratsch, Der Grundsatz der Gewaltenteilung als rechtsord-nungsübergreifender Rechtssatz Ansätze einer einheitlichen Europäischen Rechtsordnung, [w:]
M. Demel (hrsg.), Funktionen und Kontrolle der Gewalten, Stuttgart 2001, s. 199. Organicznie wydaje siê pojmowaæ równowagê instytucjonaln¹ P. Pescatore, L´exécutif communautaire: justi-fication du quadripartisme institué par les traités de Paris et de Rome, Cahiers de Droit Européen 1978, nr 14, s. 387.
42 Por. K. Lenaerts, op. cit., s. 13; M. A. Pollack u¿ywa pojêcia wertykalny podzia³ w³adzy na okrelenie trychotomii funkcji: prawodawczej, wykonawczej, s¹downiczej, przy czym nie oznacza to, i¿ okrelona sfera aktywnoci zastrze¿ona jest dla odpowiedniej instytucji WE/
UE. Zob. H. Wallace, W. Wallace, M.A. Pollack, Policy Making in the European Union, Sixth Edition, Oxford, New York 2010, s. 30.
43 Por. K. Lenaerts, op. cit., s. 14. Odmiennie: R. Bieber [w:] H. von Groeben, J. Thiesing.
C.D. Ehlermann (hrsg.), Kommentar zum EU-/EG Vertrag, Baden-Baden 1997, s. 135.
44 Tak K. Lenaerts, op. cit., s. 14. Podobnie J. P. Jacqué, Cours..., s. 291.
45 A. Verhoeven, The European Union in Search of a Democratic and Constitutional The-ory, The Hague London New York 2002, s. 208. Nie podziela tego pogl¹du m.in.
L.-J. Constantinesco, Fédéralisme constitutionalisme ou fonctionnalisme? Réflexion sur la méthode de l´intégration européenne, [w:] Mélanges F. Dehousse, Paris 1979, s. 19 i n.; T. Opper-mann, Europarecht..., s. 104.
46 Por. A. Verhoeven, op. cit., s. 209.
Dla Monteskiusza postulat reprezentacji interesów adresowany by³ do cia³a prawodawczego z³o¿onego z arystokratycznej izby wy¿szej i ni¿szej izby ludowej, natomiast wed³ug Jamesa Madisona narodowa reprezentacja
dzia-³aj¹ca ponad sporami powinna byæ wolna od lokalnych nacisków i podj¹æ dzia³ania na rzecz dobra publicznego47. Ojcowie za³o¿yciele podkrelali po-trzebê szerokiej reprezentacji, w której interesy frakcyjne by³yby tak zró¿ni-cowane, ¿e nie mog³yby zdominowaæ instytucji48. Mechanizm checks and balances by³ bardziej rodzajem zabezpieczenia w przypadku, kiedy narodowe reprezentacje nie by³y w stanie oderwaæ siê od interesów grupowych inaczej ni¿ czystym zrównowa¿eniem systemu reprezentacji interesów, w którym ró¿ne instytucje reprezentowa³yby ró¿nych wyborców i zapewnia³yby delibe-racjê nad dobrem wspólnym49. W mniemaniu Madisona w spo³eczeñstwie wszechobecny jest podzia³ na tych, którzy maj¹ w³asnoæ (mniejszoæ) i na tych, którzy jej nie maj¹ (wiêkszoæ). Ide¹ przewodni¹ systemu checks and balances by³o powierzenie w równym stopniu w³adzy licznym i nielicznym
jako dwóm przeciwstawnym grupom. Izba Reprezentantów pochodz¹ca z wy-borów powszechnych wyra¿a³aby interes wiêkszoci, podczas gdy interesy mniejszoci by³yby artyku³owane przez w³adzê wykonawcz¹, Senat i judyka-turê, oparte na wyborach porednich50.
Co do przydatnoci w in¿ynierii unijnej powy¿szego systemu w takiej akurat konotacji w doktrynie spotkaæ mo¿na ró¿ne opinie. I tak na przyk³ad zdaniem Stijna Smismansa interpretacja checks and balances jako reprezen-tacji interesów nie stanowi praktycznego narzêdzia do zrozumienia równo-wagi instytucjonalnej w UE, bowiem jest to próba wykorzystania starych teorii (równie¿ trias politica) do legitymizacji nowej51. Natomiast A. Verho-even utrzymuje, ¿e zasada równowagi instytucjonalnej w systemie UE mo¿e byæ postrzegana jako radykalizacja amerykañskiej idei zrównowa¿onego sys-temu rz¹dów52. Autorka ta lansuje interesuj¹c¹ koncepcjê funkcjonalnej re-prezentacji interesów jako mechanizmu zarz¹dzania UE. W lad za opini¹ Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego definiuje funkcjonalny interes jako ka¿-dy przejaw zorganizowania obywatelskiego spo³eczeñstwa, w³¹czaj¹c w to
47 Por. C. R. Sunstein, Interest Groups in American Public Law, Stanford Law Review
19851986, vol. 38, s. 42.
48 Ibidem.
49 Ibidem. A. Verhoeven twierdzi (op. cit., s. 210), ¿e amerykañska idea zrównowa¿onego systemu rz¹dów eksponuje deliberacyjn¹ interpretacjê demokracji.
50 Por. R. Gargarella, Full Representation, Deliberation and Impartiality, [w:] J. Elster (ed.), Deliberative Democracy, Cambridge 1998, s. 260.
51 S. Smismans, Institutional Balance as Interest Representation. Some Reflection on Le-naerts and Verhoeven, [w:] Ch. Joerges, R. Dehousse (eds.), Good Governance in Europes Integrated Market, Oxford 2002, s. 9596. S³usznie wydaje siê zatem przypominaæ K. Hesse (op.
cit., s. 185), ¿e zasada podzia³u w³adzy nie jest naturalnoprawnym dogmatem o ponadczasowym wymiarze, lecz doktryn¹ ukszta³towan¹ w okrelonych historycznych i politycznych realiach.
52 A. Verhoeven, op. cit., s. 210.
partnerów spo³ecznych, grupy interesu, lobbing, grupy konsumenckie, wspól-noty religijne53. Jaka jest ratio takiej reprezentacji? Verhoeven podaje kilka argumentów: 1) poprzez w³¹czenie grup interesów w proces decyzyjny insty-tucje UE s¹ w stanie zapewniæ szerok¹ akceptacjê dla swoich rozstrzy-gniêæ54; 2) udzia³ funkcjonalnej reprezentacji interesów zwiêksza efektyw-noæ i racjonalefektyw-noæ procesu decyzyjnego; 3) reprezentacja interesów postrzegana jest jako instrument osi¹gania szczególnych celów integracji.
Autorka dochodzi do konkluzji, ¿e ustrój UE powinien byæ bardziej definio-wany w kategoriach wartoci i za³o¿eñ teleologicznych ni¿ w kategoriach zarz¹dzania ni¹55. Wspiera j¹ w tych spostrze¿eniach S. Smismans, który nie bez racji zauwa¿a, ¿e tradycyjna interpretacja równowagi instytucjonalnej objania³a legitymizacjê zarz¹dzania WE/UE w kontekcie rz¹dów prawa i idei terytorialnej reprezentacji56. Tymczasem europejska praktyka instytu-cjonalna odnotowuje wiele form funkcjonalnego uczestnictwa, to jest partycy-pacji w tworzeniu polityki europejskiej ró¿nych sformalizowanych i niesfor-malizowanych struktur przedstawicielskich. Ta funkcjonalna reprezentacja obejmuje równie¿ procedury konsultacyjne partnerów spo³ecznych57.
Christian Calliess i Matthias Ruffert dowodz¹ z kolei, ¿e u podstaw Unii nie le¿y tradycyjny je¿eli ju¿ to kulej¹cy (hinkendes) system checks and balances, który wprawdzie jest podobny do pierwotnej etatystycznej zasady podzia³u w³adz, jednak lepiej mo¿na go okreliæ zasad¹ podzia³u funkcji (Prinzip der Funktionenteilung)58. Funkcje te powierzone s¹ ustanowionym przez Traktat organom. Podobnie jak umowna jest liczba funkcji, dowolna mo¿e te¿ byæ liczba organów je sprawuj¹ca59. Rzeczowe powi¹zanie funkcji z organem oznacza zasadniczy zakaz wykonywania czy przekazywania funk-cji, która nie odpowiada istocie tego organu i charakterystycznej dla niego
Christian Calliess i Matthias Ruffert dowodz¹ z kolei, ¿e u podstaw Unii nie le¿y tradycyjny je¿eli ju¿ to kulej¹cy (hinkendes) system checks and balances, który wprawdzie jest podobny do pierwotnej etatystycznej zasady podzia³u w³adz, jednak lepiej mo¿na go okreliæ zasad¹ podzia³u funkcji (Prinzip der Funktionenteilung)58. Funkcje te powierzone s¹ ustanowionym przez Traktat organom. Podobnie jak umowna jest liczba funkcji, dowolna mo¿e te¿ byæ liczba organów je sprawuj¹ca59. Rzeczowe powi¹zanie funkcji z organem oznacza zasadniczy zakaz wykonywania czy przekazywania funk-cji, która nie odpowiada istocie tego organu i charakterystycznej dla niego