na nadawanie programów telewizyjnych a konstytucyjna wolnoœæ s³owa

(studium jednego przypadku)

2014

Koncesja na nadawanie programów telewizyjnych jest instytucj¹ po-wszechnie znan¹ na œwiecie, jak te¿ doœæ mocn¹ osadzon¹ w polskim porz¹d-ku prawnym¹. Poszukuj¹c jej Ÿróde³ normatywnych, nale¿y w pierwszej ko-lejnoœæ wskazaæ art. 54 Konstytucji, który z jednej strony zapewnia ka¿demu wolnoœæ wyra¿ania swoich pogl¹dów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, jak te¿ zakazuje cenzury prewencyjnej œrodków spo³ecznego prze-kazu i koncesjonowania prasy, z drugiej zaœ dopuszcza obowi¹zek uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej². Wprowadzenie obowi¹zku uzyskiwania koncesji na prowadzenie dzia³alnoœci radiowej i tele-wizyjnej w judykaturze i doktrynie nie jest uznawane za formê

dopuszczal-1 W Polsce koncesjê trzeba uzyskaæ tylko na pewne, œciœle okreœlone rodzaje dzia³alnoœci gospodarczej. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia³alnoœci gospodar-czej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z póŸn. zm.) koncesji wymaga: 1) poszukiwanie, rozpoznawanie z³ó¿ wêglowodorów oraz kopalin sta³ych objêtych w³asnoœci¹ górnicz¹, poszuki-wanie lub rozpoznaposzuki-wanie kompleksu podziemnego sk³adowania dwutlenku wêgla, wydobywa-nie kopalin ze z³ó¿, podziemne bezzbiornikowe magazynowawydobywa-nie substancji, podziemne sk³ado-wanie odpadów oraz podziemne sk³adosk³ado-wanie dwutlenku wêgla; 2) wytwarzanie i obrót materia³ami wybuchowymi, broni¹ i amunicj¹ oraz wyrobami i technologi¹ o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym; 3) wytwarzanie, przetwarzanie, magazynowanie, przesy³anie, dys-trybucja i obrót paliwami i energi¹; 4) przesy³anie dwutlenku wêgla w celu jego podziemnego sk³adowania; 5) ochrona osób i mienia; 6) rozpowszechnianie programów radiowych i telewi-zyjnych, z wy³¹czeniem programów rozpowszechnianych wy³¹cznie w systemie teleinformatycz-nym, które nie s¹ rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych; 7) przewo-zy lotnicze; 8) prowadzenie kasyna gry.

2 NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. (OSK 1733/04, LEX 179124) stwierdzi³, ¿e art. 54 ust. 2 Konstytucji zawiera w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez w³adzê publiczn¹ cenzury prewencyjnej, ale ju¿ nie represyjnej w stosunku do prasy, potwier-dzaj¹c wyra¿on¹ w art. 14 Konstytucji ustrojow¹ zasadê wolnoœci prasy i innych œrodków spo³ecznego przekazu.

nej cenzury represyjnej. System koncesyjny zak³ada dwa cele: reglamentacjê dobra rzadkiego (zw³aszcza przy nadawaniu naziemnym) i ochronê podmio-tów ju¿ istniej¹cych na rynku medialnym. Wprowadzenie obowi¹zku uzyski-wania koncesji motywowane by³o te¿ potrzeb¹ zapewnienia przez pañstwo ochrony dziedzin szczególnie wa¿nych dla obywateli.

Przedmiotem prezentowanych tu analiz jest spór konstytucyjny zwi¹za-ny z praktyk¹ koncesjonowania dzia³alnoœci medialnej. Spór, który zawis³ przed Trybuna³em Konstytucyjnym, zosta³ zainicjowany wnioskiem Rzeczni-ka Prawa Obywatelskich (dalej: RPO, wnioskodawca), który podniós³ nie-zgodnoœæ art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji³ z art. 22⁴ i art. 54 ust. 1 w zwi¹zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zaskar¿ony art. 36 ust. 1 u.r.t. stanowi: „W postêpowaniu o udzielenie koncesji ocenia siê w szczególnoœci:

1) stopieñ zgodnoœci zamierzonej dzia³alnoœci programowej z zadaniami okreœlonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzglêdnieniem stopnia realizacji tych zadañ przez innych nadawców dzia³aj¹cych na obszarze objêtym koncesj¹;

2) mo¿liwoœci dokonania przez wnioskodawcê koniecznych inwestycji i finansowania programu;

3) przewidywany udzia³ w programie audycji wytworzonych przez nadaw-cê lub na jego zamówienie albo we wspó³dzia³aniu z innymi nadawcami;

4) przewidywany udzia³ audycji, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 3, w programie telewizyjnym albo utworów, o których mowa w art. 15 ust. 2, w programie radiowym lub telewizyjnym;

5) dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotycz¹cych radiokomunika-cji i œrodków masowego przekazu”.

W opinii RPO⁵ art. 36 ust. 1 u.r.t. w czêœci zawieraj¹cej zwrot „w szcze-gólnoœci” jest niezgodny z art. 22 i art. 54 ust. 1 w zwi¹zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, które okreœlaj¹ konstytucyjne standardy ograniczania wolnoœci dzia³alnoœci gospodarczej i wolnoœci s³owa, narusza bowiem nakaz zachowa-nia formy ustawowej dla ingerencji prawodawcy w sferê konstytucyjnych praw i wolnoœci jednostki. Nie zawiera wszystkich materialnoprawnych prze-s³anek uzyskania koncesji, a u¿yty przez ustawodawcê zwrot „w

szczególno-œci” pozwala organowi koncesyjnemu na dowolnoœæ w kszta³towaniu przes³a-nek nabycia koncesji. Otwarty katalog przes³aprzes³a-nek co prawda zawiera upowa¿nienie blankietowe dla tego organu, a tym samym wyznacza rzeczy-wiste granice konstytucyjnych wolnoœci. Ponadto przepis art. 36 ust. 1 u.r.t.

3 Tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., nr 43, poz. 226 ze zm. – dalej: u.r.t.

4 Pomijamy problem zgodnoœci art. 36 ust. 1 u.r.t. z konstytucyjn¹ wolnoœci¹ prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

5 Zob. wniosek RPO z dnia 27 czerwca 2012 r. [online] <http://db.trybunal.gov.pl/sprawa/

sprawa_pobierz_plik62.asp?plik=F931284528/K_29_12_wns_2012_06_27_ADO.pdf&syg=K%2029/12>

dostêp: 9 kwietnia 2014.

stanowi podstawê prawotwórczej dzia³alnoœci Krajowej Rady Radiofonii i Te-lewizji (dalej: KRRiT).

W sprawie tej jako uczestnicy postêpowania stanowisko zajêli Sejm⁶ oraz Prokurator Generalny⁷. W przekonaniu Sejmu zaskar¿ony art. 36 ust. 1 u.r.t.

jest zgodny z art. 22 w zwi¹zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poniewa¿

„kryteria oceny merytorycznej wniosków maj¹ charakter otwarty, bowiem z istoty koncesji wynika uznaniowoœæ takiej decyzji. Uznaniowoœæ tê dodatko-wo wzmacnia uprawnienie organu koncesyjnego do oceny merytorycznej wniosków wed³ug kryteriów innych ni¿ wskazane w art. 36 ust. 1 u.r.t.

Wa¿ne jest natomiast, aby KRRiT dokonuj¹c tej oceny stosowa³a te same kryteria wobec wszystkich podmiotów ubiegaj¹cych siê o nadawanie progra-mów radiowych i telewizyjnych. Pogl¹d taki znajduje odzwierciedlenie tak¿e w orzecznictwie Naczelnego S¹du Administracyjnego. Zdaniem NSA organ koncesyjny ma obowi¹zek wyczerpuj¹cego przedstawienia motywów decyzji obejmuj¹cych kryteria, którymi kierowa³ siê oceniaj¹c fakty stanowi¹ce pod-stawê rozstrzygniêcia. W opinii S¹du ma to szczególn¹ wagê w sprawach, w których wystêpuje kilka podmiotów – stron konkuruj¹cych o okreœlone dobro bêd¹ce przedmiotem reglamentacji administracyjnej. Decyzja organu sprowadza siê wówczas do wskazania (wyboru) jednego z podmiotów – tego, który w porównaniu z pozosta³ymi najpe³niej spe³nia kryteria przyznania okreœlonego dobra. S¹dowa ocena prawid³owoœci tego wyboru bêdzie wiêc ocen¹ prawid³owoœci procesu porównania i wyprowadzenia z niego wniosków przez organ rozstrzygaj¹cy sprawê (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., II SA 1794/2002). W tym kontekœcie, u¿yty w art. 36 ust. 1 zwrot «w szczegól-noœci» nale¿y interpretowaæ w ten sposób, ¿e organ koncesyjny zobligowany jest w pierwszym rzêdzie do oceny okolicznoœci wymienionych w art. 36 ust.

1 pkt 1–5 u.r.t., ale powinien tak¿e braæ pod uwagê wszelkie inne

okoliczno-œci, które mog¹ byæ istotne dla oceny zasadnoœci wniosku o przyznanie konce-sji (zob. wyrok NSA z dnia16 marca 2010 r., II GSK 336/09)”⁸.

W opinii Sejmu zaskar¿ony przepis jest zgodny tak¿e z art. 54 ust. 1 w zwi¹zku z art. 31 ust. 1 Konstytucji, gdy¿ „podstawowym za³o¿eniem

6 Zob. stanowisko Marsza³ka Sejmu z dnia 4 stycznia 2014 r. [online] <http://db.trybu-nal.gov.pl/sprawa/sprawa_pobierz_plik62.asp?plik=F1875148158/K_29_12_sjm_2013_01_04_

ADO.pdf&syg=K%2029/12> dostêp: 9 kwietnia 2014.

7 W opinii Prokuratora Generalnego „teza RPO o otwartym katalogu przes³anek material-noprawnych udzielenia koncesji jest nietrafna. Zosta³a ona oparta na b³êdnym odczytaniu zakwestionowanej regulacji. Przede wszystkim zaznaczyæ trzeba, ¿e w tej regulacji jest mowa jedynie o sposobie prowadzenia postêpowania dowodowego podczas dokonywania oceny meryto-rycznej wniosku o udzielenie koncesji, a nie o materialnoprawnych warunkach stanowi¹cych podstawê nabycia publicznoprawnego uprawnienia do wykonywania koncesjonowanej

dzia³alno-œci w dziedzinie rozpowszechniania programów radiowych lub telewizyjnych”. Zob. stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 19 marca 2013 r., s. 22, [online] <http://db.trybunal.gov.pl/sprawa/

sprawa_pobierz_plik62.asp?plik=F-818248616/K_29_12_pg_2013_03_19_ADO.pdf&syg=K%2029/12>

dostêp: 9 kwietnia 2014.

8 Stanowisko Marsza³ka Sejmu z dnia 4 stycznia 2014 r., s. 17–20.

analizowanej procedury koncesyjnej, w sytuacji ograniczeñ technicznych, po-winno byæ wy³onienie takiego nadawcy, który w najwy¿szym stopniu zapewni swobodne formu³owanie i rozpowszechnianie pogl¹dów oraz informacji za pomoc¹ emitowanych programów. Osi¹gniêcie tego celu jest mo¿liwe na pod-stawie istniej¹cej regulacji okreœlaj¹cej zadania KRRiT. Krajowa Rada Ra-diofonii i Telewizji przede wszystkim realizuje wartoœci, o których mowa w art. 14 i art. 213 Konstytucji. Znajduj¹ one swoje odzwierciedlenie tak¿e w treœci art. 6 u.r.t. W myœl tego przepisu »Krajowa Rada stoi na stra¿y wolnoœci s³owa w radiu i telewizji, samodzielnoœci dostawców us³ug medial-nych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji«. W opinii Sejmu przywo³ywane przepisy ograniczaj¹ swobodê KRRiT i wyznaczaj¹ kierunek podejmowanych rozstrzygniêæ, w tym tak¿e decyzji koncesyjnych. Nakaz »stania na stra¿y« wolnoœci s³owa i samo-dzielnoœci nadawców, a tak¿e nakaz zapewnienia otwartego i pluralistyczne-go charakteru radiofonii i telewizji stanowi wiêc pierwszorzêdn¹ i najwa¿-niejsz¹ dyrektywê merytorycznej oceny wniosków o przyznanie koncesji.

Z tak ogólnej normy wynikaj¹ inne szczegó³owe kryteria oceny wniosków koncesyjnych. Zosta³y one sformu³owane w art. 36 ust. 1 u.r.t. i maj¹ na celu zobiektywizowanie procedury wy³aniania najlepszego nadawcy. Przepis ten w sposób otwarty ujmuje dyrektywy kwalifikowania wniosków stacji. Otwar-toœæ nie oznacza, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, ¿e KRRiT mo¿e kszta³to-waæ dyrektywy kwalifikacji wniosków w sposób arbitralny i dowolny”⁹.

Trybuna³ Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., stwierdzi³, ¿e

„art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji [...]

w czêœci zawieraj¹cej zwrot »w szczególnoœci«, rozumiany w ten sposób, ¿e

Ÿród³em uzupe³niaj¹cych wobec wymienionych w tym przepisie przes³anek

– od których spe³nienia zale¿y mo¿liwoœæ uzyskania koncesji na rozpowszech-nianie programu telewizyjnego drog¹ rozsiewcz¹ naziemn¹ w sposób cyfrowy

– mo¿e byæ wy³¹cznie przepis ustawy, jest zgodny z art. 22 i z art. 54 ust. 1 w zwi¹zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji”¹⁰. Tezy powy¿szego wyroku mo¿na uj¹æ nastêpuj¹co:

Po pierwsze, wolnoœæ s³owa gwarantowana art. 54 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego, a wiêc ustawodawca ma prawo stanowiæ wyj¹tki.

Warunkiem ich konstytucyjnoœci jest zgodnoœæ z zasad¹ proporcjonalnoœci wy-ra¿on¹ w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ingeruj¹c w sferê konstytucyjnych praw i wolnoœci, ustawodawca jest zobowi¹zany m.in. do zachowania formy ustawy¹¹.

9 Ibidem.

10 Wyrok TK z dnia 18 lutego 2014, K 29/12, OTK ZU 2014, nr 2/A, poz. 11.

11 Jak wynika z orzeczenia S¹du Najwy¿szego (Izby Cywilnej) z dnia 25 lutego 2010 r.

(I CSK 220/09, Legalis 356539), wolnoœæ wypowiedzi to jedna z podstaw funkcjonowania spo³e-czeñstwa demokratycznego, co potwierdza przepis zawarty w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci. Jednak wolnoœæ ta nie ma charakteru absolutnego. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. (I CSK 649/09,

Z tym w³aœnie wymogiem wi¹¿¹ siê zarzuty stawiane we wniosku RPO.

Konstytucja dopuszcza expressis verbis ograniczenie wolnoœci s³owa w formie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych (art. 54 ust. 2 Konstytucji). W œwietle obowi¹zuj¹cego ustawodawstwa organem koncesyj-nym jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Jest to organ konstytucyjny, któremu powierzono obowi¹zek gwaranta w³aœciwego korzystania z wolnoœci s³owa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (art. 213 Konstytucji). Rozwiniêciem tak okreœlonej funkcji ustrojowej KRRiT jest art. 6 ust. 1 u.r.t., w myœl którego: „Krajowa Rada stoi na stra¿y wolnoœci s³owa w radiu i telewizji, samodzielnoœci dostawców us³ug medialnych i inte-resów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji”¹².

Po drugie, Konstytucja przewidzia³a formu³ê koncesji jako sposób inge-rencji pañstwa w wolnoœæ s³owa w mediach telewizyjnych (radiowych). Zda-niem Trybuna³u Konstytucyjnego „koncesja to publicznoprawne uprawnienie podmiotowe zwi¹zane z dostêpem do reglamentowanego rynku, na którym koncesjonariusz, prowadz¹c dzia³alnoœæ gospodarcz¹, korzysta z rzadkiego do-bra, jakim s¹ ograniczone zasoby czêstotliwoœci”¹³. W zwi¹zku tym TK pod-kreœli³, i¿ konstrukcja koncesji na nadawanie programów radiowych i telewi-zyjnych opiera siê na uznaniu administracyjnym. A to oznacza, ¿e podmiot ubiegaj¹cy siê o koncesjê nie dysponuje ¿adnym uprawnieniem publiczno-prawnym, a jedynie korzysta z mo¿liwoœci jej uzyskania. W tym kontekœcie

„organ w³adzy publicznej mo¿e zatem podj¹æ decyzjê o okreœlonej treœci, ale nie musi; jest uprawniony, po dok³adnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego (wniosku koncesyjnego), do wyboru jednej z dwóch dopuszczal-nych mo¿liwoœci prawdopuszczal-nych”¹⁴.

Po trzecie, Trybuna³ przyj¹³, ¿e art. 36 ust. 1 u.r.t. okreœla pozytywne przes³anki, których spe³nienie stanowi warunek sine qua non uzyskania kon-cesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, a wyra¿e-nie „w szczególnoœci” otwiera katalog tych przes³anek. I chocia¿ w ten sposób wskazuje siê na niezamkniêty zbiór warunków materialnoprawnych uzyska-nia koncesji, nie powinno byæ to interpretowane w sposób pozwalaj¹cy na

LEX 798237) SN uzna³, ¿e art. 54 Konstytucji zapewnia co prawda wolnoœæ wyra¿ania swoich pogl¹dów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, ale nie rozumianej jako wolnoœæ do rozpowszechniania informacji nieprawdziwych, naruszaj¹cych dobre imiê innych osób.

12 Problemy z faktycznym okreœleniem kompetencji Rady mog¹ wynikaæ z braku precyzyj-nie okreœlonych relacji prawa do informacji oraz interesu spo³ecznego i samodzielnoœci dostaw-ców us³ug medialnych i interesów odbiordostaw-ców oraz otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. Wiêcej: W. Dziomdziora, Komentarz do art. 6 ustawy do radiofonii i telewizji, [w:] Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, pod red. S. Pi¹tka, Warszawa 2014, s. 82–84.

13 Wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., K 29/12, OTK ZU 2014, nr 2/A, poz. 11, s. 22.

14 Ibidem, s. 23.

przywo³ywanie pozaustawowych kryteriów oceny wniosków koncesyjnych.

Luz decyzyjny, w jaki wyposa¿ona jest KRRiT, nie oznacza w opinii TK pe³nej swobody w przyznawaniu koncesji. „Stosuj¹c zaskar¿one uregulowanie, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie mo¿e naruszaæ praw podmiotowych wnioskodawców wynikaj¹cych z innych przepisów, w tym w szczególnoœci z przepisów rangi konstytucyjnej. Krêpuj¹ j¹ zarówno przepisy o charakterze materialnoprawnym, jak i przepisy procesowe. Oceniaj¹c z³o¿ony wniosek koncesyjny w kontekœcie mo¿liwoœci uzyskania koncesji, Krajowa Rada Ra-diofonii i Telewizji dzia³a nie tylko na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz innych przepisów zawartych w tej ustawie. Pod-stawê prawn¹ dzia³ania tego organu stanowi¹ tu tak¿e inne przepisy, a w szczególnoœci uregulowania zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.

– Kodeks postêpowania administracyjnego”¹⁵. Innymi s³owy, KRRiT dzia³aj¹c w ramach uznania administracyjnego, nie mo¿e postêpowaæ dowolnie. Arbi-tralnoœæ tê ograniczaj¹ m.in. zasady równoœci wobec prawa i jawnoœci postê-powania. Ponadto KRRiT jest zobowi¹zana do zbadania i oceny stanu fak-tycznego sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego¹⁶. Na Krajow¹ Radê na³o¿ono te¿ obowi¹zek rozpoznania wszystkich wniosków w jednym postêpowaniu. Co istotne, decyzja koncesyjna musi pozostawaæ w zgodzie z interesem spo³ecznym i s³usznym interesem obywateli. Taki stan rzeczy gwarantuje wybór najlepszego wniosku. Jako ultima ratio nale¿y wskazaæ art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika obowi¹zek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nabiera on szczególnego znaczenia, gdy „organ administra-cji – tak jak w badanej sprawie - przyznaje uprawnienie jednemu tylko lub niektórym spoœród podmiotów ubiegaj¹cych siê o nie, zw³aszcza je¿eli kieruje siê przy ich wyborze w³asn¹ ocen¹ opart¹ na ogólnie ujêtych kryteriach”¹⁷.

Po czwarte, Trybuna³ zbada³ praktykê stosowania zaskar¿onego przepi-su. Ustali³, ¿e nie jest on stosowany przez KRRiT w sposób sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi. Uzna³, ¿e Krajowa Rada jako organ pañstwa postêpuje zgodnie z konstytucyjn¹ zasad¹ legalizmu (art. 7 Konstytucji), a to oznacza, ¿e dzia³a na podstawie prawa i zgodnie z prawem. W takim stanie rzeczy „brak regulacji upowa¿niaj¹cej Krajow¹ Radê Radiofonii i Telewizji do podjêcia okreœlonego dzia³ania nale¿y uznaæ za równoznaczny z jego zaka-zem”. Trybuna³ zaznaczy³ te¿, ¿e „odmienne ustalenia w tym zakresie obligo-wa³yby do kontroli konstytucyjnoœci kontrolowanego przepisu w brzmieniu nadanym mu w praktyce”.

Konkluduj¹c, TK stwierdzi³, ¿e zaskar¿ony art. 36 ust. 1 u.r.t., w czêœci zawieraj¹cej wyra¿enie „w szczególnoœci”, nie pozostawia Krajowej Radzie

15 Ibidem, s. 25.

16 Por. wyrok NSA z 9 paŸdziernika 2001 r., II SA 1075/01, LEX 51033.

17 Ibidem, s. 26.

Radiofonii i Telewizji jako organowi administracyjnemu nadmiernego zakre-su swobody i uznaniowoœci i nie koliduje z konstytucyjn¹ zasad¹ legalizmu (art. 7 Konstytucji). Rozstrzygniêcie to wpisuje siê w zasadê „z³otego œrodka”.

Trybuna³ nada³ zakwestionowanemu przepisowi taki zakres normowania, który pozwoli³ na utrzymanie domniemania jego konstytucyjnoœci¹⁸. Bez w¹t-pienia uznanie konstytucyjnoœci art. 36 ust. 1 u.r.t., co do istoty, zas³uguje na aprobatê, poniewa¿ ogranicza aktywnoœæ TK, nie generuje luki w prawie bêd¹cej skutkiem orzeczenia negatywnego, jak te¿ zachowuje w mocy ustawê jako wyraz decyzji politycznej organu przedstawicielskiego.

Trybuna³ odczyta³ treœæ regulacji zawartej w art. 36 ust. 1 u.r.t.

bezpo-œrednio przez pryzmat normy prawnej wyra¿onej w art. 31 ust. 3 Konstytu-cji, a konkretnie przez nakaz zachowania formy ustawowej dla ingerencji w sferê konstytucyjnych praw i wolnoœci. Zasada dokonywania wyk³adni przez pryzmat norm konstytucyjnych nie budzi ¿adnych w¹tpliwoœci. Naszym jed-nak zdaniem prokonstytucyjna wyk³adnia zastosowana w badanej sprawie nie zdjê³a z art. 36 ust. 1 u.r.t. odium niekonstytucyjnoœci. W okolicznoœciach sprawy zawis³ej przed TK pojawia siê zasadnicze pytanie: Czy w kwestiach dotycz¹cych wolnoœci s³owa – fundamentalnych dla pañstwa i cz³owieka

– poszukiwanie konstytucyjnego kompromisu (utrzymanie wbrew logice do-mniemania konstytucyjnoœci) jest w pe³ni zasadne? Czy z punktu widzenia zasady wolnoœci prasy i innych œrodków masowego przekazu, do których bez w¹tpienia zalicza siê telewizja, Trybuna³ nie powinien wypracowaæ szczegól-nej doktryny orzeczniczej, okreœlaj¹cej nieprzekraczalne standardy ingerencji pañstwa w wolnoœæ s³owa?

Z lakonicznego stwierdzenia Trybuna³u zawartego w wyroku o sygnatu-rze K 4/06 wynika, ¿e art. 54 ust. 1 Konstytucji pozostaje w zwi¹zku z art. 14 Konstytucji, co w praktyce oznacza, ¿e gwarancja wolnoœci s³owa wi¹¿e siê z zasad¹ wolnoœci prasy. Obowi¹zkiem zaœ doktryny jest, zdaniem TK,

wyja-œnienie istniej¹cych pomiêdzy nimi zale¿noœci. W literaturze przedmiotu czê-sto postrzega siê wolnoœæ prasy jako synonim wolnoœci s³owa¹⁹. Wolnoœæ s³owa jest jednak zakresowo szersza, dotyczy bowiem nie tylko treœci przeka-zu, ale równie¿ sposobu wyra¿enia tego przekazu. W praktyce wolnoœæ wypo-wiedzi (s³owa) stanowi gwarancjê realizacji tak¿e innych wolnoœci, np.

wolno-œci uzewnêtrzniania przekonañ, wolnowolno-œci gromadzenia siê czy prawa udzia³u w referendum.

Niezbêdnym elementem wolnoœci wypowiedzi jest prawo do pozyskiwa-nia i utrwalapozyskiwa-nia informacji, ale obok tego istotne znaczenie ma prawo do ich powielania i rozpowszechniania, czym zajmuj¹ siê media (w tym telewizja).

18 Zob. m.in. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 52; 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29; 20 stycznia 2010 r., Kp 6/09, OTK ZU 2010, nr 1/A, poz. 3; 14 czerwca 2011 r., Kp 1/11, OTK ZU 2011, nr 5/A, poz. 41.

19 W. Sokolewicz, Prasa i konstytucja, Warszawa 2011, s. 66 i n.

Rozwój œrodków masowego przekazu os³abi³ pozycjê prasy drukowanej na rzecz mediów elektronicznych (prasa online, radio i telewizja). S¹ to œrodki o du¿o szerszym zasiêgu, gwarantuj¹ce szybki i ³atwy w odbiorze dostêp do wiadomoœci. I choæ ka¿da z form dzia³ania mediów wp³ywa na odbiorców, to jednak si³a ich oddzia³ywania jest ró¿na²⁰.

Art. 54 ust. 2 Konstytucji dopuszcza mo¿liwoœæ ustawowego wprowadze-nia obowi¹zku uprzedniego uzyskawprowadze-nia koncesji na prowadzenie stacji radio-wej lub telewizyjnej²¹. Nie oznacza to jednak obowi¹zku wprowadzenia wy-mogu uzyskania koncesji na dzia³alnoœæ medialn¹. Ustawodawca mo¿e – np.

chroni¹c wa¿ny interes spo³eczny, jakim jest wolnoœæ informacji – regulowaæ tê dzia³alnoœæ poprzez system zezwoleñ lub potraktowaæ prowadzenie stacji telewizyjnej jak zwyk³¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ (któr¹ mo¿na legalnie pro-wadziæ z momentem wpisu do ewidencji). Aktualnie obowi¹zuj¹ca ustawa o radiofonii i telewizji w art. 36 wprowadza obowi¹zek koncesjonowania i okreœla przyk³adowe warunki, jakie musi spe³niæ podmiot ubiegaj¹cy siê o koncesjê. Jak wynika z przywo³anego wczeœniej wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., wyliczenie w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1–5 u.r.t.

przes³anek, które powinny zostaæ w szczególnoœci poddane ocenie w trakcie postêpowania, nie ma charakteru enumeratywnego. Oznacza to, ¿e w czasie postêpowania nie mo¿e zostaæ pominiêta ¿adna z przes³anek wymienionych w przepisie. Jednak nie tylko te przes³anki mog¹ staæ siê przedmiotem oceny. 

Analizowany wyrok TK nale¿y naszym zdaniem rozpatrywaæ z dwóch punktów widzenia. Pierwszy odnosi siê do KRRiT i wi¹¿e siê z zasad¹ legali-zmu, drugi natomiast dotyczy gwarancji praw i wolnoœci podmiotu ubiegaj¹-cego siê o koncesjê. Trybuna³ Konstytucyjny, uzasadniaj¹c swoje rozstrzy-gniêcie, skoncentrowa³ siê w pierwszej kolejnoœci na problemie legalizmu, arbitralnoœci i uznaniowoœci KRRiT, zaœ sama zasada legalizmu sta³a siê

20 Ewa Nowiñska uwa¿a, ¿e „wprawdzie ró¿na jest si³a oddzia³ywania poszczególnych rodzajów mediów, jednak¿e ka¿de z nich kszta³tuje we w³aœciwy dla siebie sposób poziom wiedzy, ocen i odczuæ swoich widzów, s³uchaczy czy czytelników. W zwi¹zku z tym pytanie podstawowe jest nastêpuj¹ce: jak¹ rolê pe³ni¹ media, a przede wszystkim, czy rozumiej¹ odpo-wiedzialnoœæ na nich ci¹¿¹c¹? Obserwuj¹c praktykê, ³atwo jest odpowiedzieæ na ostatnie pyta-nie: nawet jeœli zdaj¹ sobie z niej sprawê, to niewiele z tego wynika dla ich dzia³añ”.

E. Nowiñska, Media jako czwarta w³adza? Co na to prawo?, [w:] Media. W³adza. Prawo, pod red. M. Magoskiej, Kraków 2005, s. 10.

21 Potwierdzenie tezy, ¿e wolnoœæ s³owa (wypowiedzi) nie ma charakteru absolutnego, znajdziemy chocia¿by w wyroku SN Izby Karnej z dnia 22 czerwca 2004 r. (V KK 70/04, Legalis 65338). S¹d Najwy¿szy orzek³, ¿e rozpowszechnianie nieprawdy nigdy nie realizuje idei

wolno-œci wypowiedzi i nie s³u¿y ¿adnej innej wartowolno-œci, a wiêc i obronie spo³ecznie uzasadnionego interesu, bo czynienie z³a nie przysparza dobra. Nie oczekuje jej równie¿ odbiorca informacji, skoro nie urzeczywistnia ona jego prawa do informacji rzetelnej, lecz lekcewa¿y go, dezinformu-je i traktudezinformu-je przedmiotowo. Nieprawda sprzeniewierza siê idei wolnoœci wypowiedzi, deprecjo-nuj¹c sam¹ jej istotê. Inne rozumienie swobody wyra¿ania pogl¹dów (w tym prawa do krytyki) wyra¿a³oby aprobatê dla sta³ego obni¿ania kulturowych standardów oraz redukcji poziomu przyzwoitoœci, wra¿liwoœci i odpowiedzialnoœci.

myœl¹ przewodni¹ uzasadnienia wyroku o sygn. akt K 29/12. Trzeba siê zgodziæ z TK, ¿e s¹ to zagadnienia pozostaj¹ce w zwi¹zku z problemem

myœl¹ przewodni¹ uzasadnienia wyroku o sygn. akt K 29/12. Trzeba siê zgodziæ z TK, ¿e s¹ to zagadnienia pozostaj¹ce w zwi¹zku z problemem