Zróżnicowanie ochrony praw majątkowych bezumownych użytkowni-ków nieruchomości rolnych będących w złej wierze jest przydatne dla
ORZECZNIC TW O
założonego celu, jakim jest ograniczenie skali tzw. dzikich dzierżaw na gruntach należących do Skarbu Państwa oraz wyrównania strat poniesio-nych przez Skarb Państwa wskutek takiego procederu. Sam cel jest w peł-ni konstytucyjw peł-nie legitymowany – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
18 października 2016 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Sądu Okręgowego w Elblągu I Wydział Cywilny dotyczące go-spodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a dokładnie zasady naliczania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieru-chomości (sygn. P 123/15).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 39b ustawy z 19 październi-ka 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Spaździerni-karbu Pań-stwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowa-nie w pozostałym zakresie. Orzeczepostępowa-nie zapadło jednomyślpostępowa-nie.
Sprawa rozpoznawana przez Trybunał Konstytucyjny została zaini-cjowana pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Elblągu. Zaskarżony art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przyznaje Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa uprawnienie do żądania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnej w wysokości 5-krotności wywoławczej wysoko-ści czynszu, który byłby należny od tej nieruchomowysoko-ści, gdyby była przed-miotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Sąd pytający miał wątpliwość, czy jest to zgodne z prawem do równego traktowania oraz z prawem do równej ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, a także z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, przepis niezasadnie uprzywilejowuje Skarb Państwa w obrocie względem innych właścicieli.
Ze względu na okoliczności sprawy zawisłej przed pytającym sądem, Trybunał uznał za zasadne odniesienie się do konstytucyjności kwestio-nowanego przepisu w zakresie odnoszącym się wyłącznie do osób użyt-kujących nieruchomości Skarbu Państwa w złej wierze.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił jednak wątpliwości pytające-go sądu. Uznał, że zakwestionowany przepis ma zastosowanie do pod-miotów, które wykorzystują gospodarczo własność publiczną bez tytułu
ORZECZNIC TW O
prawnego, a także – jak było w sprawie leżącej u podstaw pytania praw-nego – gdy są w złej wierze, gdyż odmawiają wydania nieruchomości na żądanie właściciela. Chodzi zatem w tej sytuacji o podmioty, które mają świadomość, że nie przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości, a mimo to nie zwracają jej właścicielowi. TK odrzucił koncepcję, zgod-nie z którą osoby naruszające prawo mogą w sposób racjonalny oczeki-wać afirmowania przez państwo stanu naruszenia prawa.
Konstytucja zniosła uprzywilejowanie własności publicznej w ob-rocie gospodarczym, które było cechą charakterystyczną Konstytucji PRL. Nie wyklucza to jednak odmiennego określenia zasad ochrony własności publicznej. Własność publiczna ma bowiem inny charakter i przeznaczenie, w porównaniu do własności prywatnej. Nie służy jedy-nie indywidualnym interesom właściciela. Jest elementem dobra wspól-nego, w rozumieniu art. 1 Konstytucji. Ma zatem służyć wszystkim, a przynoszone przez nią pożytki muszą być wykorzystane na cele pu-bliczne. Podstawą prawną uzasadniającą odmienne unormowania za-rządzania majątkiem Skarbu Państwa względem majątku prywatnego lub komunalnego jest art. 218 Konstytucji i art. 216 ust. 2 Konstytucji.
Jak podkreślił sprawozdawca, sędzia TK Marek Zubik, w ocenie Try-bunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność – w granicach wynikających z istnie-jących odmienności – innego uregulowania przez ustawodawcę zasad zarządzania majątkiem Skarbu Państwa. Dotyczy to również określenia odmiennych zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi w po-równaniu do rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozosta-łych uczestników obrotu gospodarczego. Zaskarżony przepis, jak tłuma-czył przedstawiając ustne motywy orzeczenia, służy przede wszystkim zapobieganiu przywłaszczania majątku publicznego i czerpania z tego tytułu korzyści kosztem całego społeczeństwa przez osoby indywidual-ne. Korzystanie z cudzej rzeczy bez tytułu prawnego w złej wierze jest nie tylko sprzeczne z obowiązującym prawem. Należy kwalifikować je także jako zachowanie naruszające zasady moralności publicznej. War-tość ta – w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji – jest przesłanką uzasadnia-jącą ograniczanie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Jak powiedział sędzia TK Marek Zubik, z dokumentacji dostępnej Trybunałowi Konstytucyjnemu wynikało, że problem bezumownego
ORZECZNIC TW O
korzystania z nieruchomości rolnych należących do Skarbu Państwa miał w Polsce charakter systemowy. Dotyczył w szczególności nierucho-mości stanowiących własność państwową, które są bezprawnie zajmo-wane w celu uzyskania dopłat bezpośrednich w ramach Wspólnej Poli-tyki Rolnej Unii Europejskiej. Po wprowadzeniu zakwestionowanego przepisu nastąpił istotny spadek bezumownego wykorzystywania grun-tów rolnych. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowa-dzone przez prawodawcę zróżnicowanie jest przydatne dla założonego celu, jakim jest ograniczenie skali tzw. dzikich dzierżaw na gruntach na-leżących do Skarbu Państwa oraz wyrównania strat poniesionych przez Skarb Państwa wskutek takiego procederu. Sam cel jest w pełni konsty-tucyjnie legitymowany.
W ocenie Trybunału zróżnicowanie ochrony praw majątkowych bez-umownych użytkowników nieruchomości rolnych będących w złej wie-rze nie jest nadmierne. Pwie-rzede wszystkim pwie-rzepis – w kontrolowanym w niniejszej sprawie zakresie – ma zastosowanie do posiadaczy w złej wierze, a więc osób, które wiedzą o braku tytułu prawnego do nierucho-mości Skarbu Państwa i świadomie naruszają uprawnienia właściciela.
Przewidziane w zaskarżonym przepisie wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy. Obejmuje nie tylko wynagrodzenie za korzystanie z nieru-chomości, ale również równowartość utraconych przez Skarb Państwa pożytków naturalnych i cywilnych, które uzyskałby z danej nierucho-mości, gdyby nie bezprawne zachowanie posiadacza w złej wierze. Wy-nagrodzenie należne na podstawie art. 39a ustawy może wprawdzie przewyższać kwotę, jaka byłaby należna na podstawie przepisów ogól-nych Kodeksu cywilnego, jednak nie sposób twierdzić, aby była to kwota oczywiście niewspółmierna do uszczerbku doznanego przez Skarb Pań-stwa. W praktyce korzyści związane z bezumownym użytkowaniem nie-ruchomości rolnych – zwłaszcza wynikające z możliwości pozyskiwania dopłat bezpośrednich – znacznie przewyższają ewentualne zobowiąza-nia wobec Agencji. Dlatego Trybunał nie podzielił zarzutu nadmiernego ograniczenia przez zakwestionowany przepis wolności majątkowej bez-umownego użytkownika.
Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. – W ocenie Trybunału zasada ochrony zaufania do państwa
ORZECZNIC TW O
i stanowionego przez nie prawa, której częścią jest nakaz odpowiednie-go spoczynku ustawy, ma zastosowanie generalnie do tych osób, które działają w ramach obowiązującego prawa. Osoba popełniająca delikt nie może zasadnie oczekiwać zapewnienia jej czasu na dostosowanie się w stosunkach cywilnoprawnych do nowej sytuacji prawnej, zwłaszcza jeżeli określony czyn był ujemnie oceniany przez porządek prawny tak-że przed wejściem w życie danej regulacji – podkreślił sędzia sprawoz-dawca. Według Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca – przewidu-jąc ponad miesięczną vacatio legis – zachował konstytucyjny standard dotyczący regulacji tego rodzaju stosunków. Był to okres wystarczający na dokonanie czynności faktycznych i złożenie stosownych oświadczeń woli, pozwalając bezumownym użytkownikom uniknięcie negatyw-nych dla nich skutków zaskarżonego przepisu.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawcą był sędzia TK Marek Zubik.