Kryteria wyboru projektów i wartość konkursów

Na kryteria oceny projektów składają się kryteria formalne, kryteria dostępu weryfikowane na etapie oceny formalnej, kryteria dostępu weryfikowane na etapie oceny merytorycznej oraz ogólne kryteria merytoryczne i kryteria strategiczne. W niniejszej analizie uwzględniono te kategorie kryteriów, które były zróżnicowane w poszczególnych konkursach i wpływały na kształt projektów, a więc kryteria dostępu, ogólne kryteria merytoryczne i kryteria strategiczne.

Kryteria dostępu są podstawowym narzędziem kształtowania programów rozwojowych przez instytucje organizujące konkurs. Są to kryteria punktowane na zasadzie 0-1, których spełnienie jest niezbędnym warunkiem udziału w konkursie, a niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku.

Kryteria strategiczne to dodatkowe kryteria, których spełnienie zapewnia wnioskowi o dofinansowanie premii punktowej zwiększającej szanse na dofinansowanie, przy czym wniosek może otrzymać tylko daną liczbę lub 0 punktów, bez możliwości oceny pośredniej. Kryteria strategiczne są narzędziem ukierunkowującym profil programów rozwojowych ale ich spełnienie nie jest niezbędne.

Ogólne kryteria merytoryczne odnoszą się do wszystkich projektów konkursowych w PO KL. Treść kategorii kryteriów i mieszczących się w tych kategoriach kryteriów szczegółowych, a także łączna punktacja kategorii są jednakowe we wszystkich konkursach. Natomiast na poziomie regionalnym określane są wagi poszczególnych kryteriów szczegółowych wchodzących w skład kategorii, przy zachowaniu niezmiennej sumy punktów dla kategorii. Kryteria te wyznaczają obszary oceny wniosków, a poprzez wagi mogą służyć do zwrócenia szczególnej uwagi projektodawców na wybrane aspekty wniosku o dofinansowanie.

Analizą objęto dokumentację 44 konkursów na programy rozwojowe przeprowadzonych w ramach Poddziałania 9.1.2 w latach 2011-2013. Liczbę konkursów zrealizowanych w poszczególnych województwach i latach przedstawiono w poniższej Tabela 6:

74

Tabela 6 Liczba konkursów w poszczególnych województwach i latach

Województwo Rok Ogółem

2011 2012 2013 Dolnośląskie 1 1 2 4 Kujawsko-Pomorskie 1 1 Lubelskie 1 1 1 3 Lubuskie 1 1 1 3 Łódzkie 1 1 2 Małopolskie 1 1 Mazowieckie 1 1 2 4 Opolskie 1 1 1 3 Podkarpackie 2 4 1 7 Podlaskie 1 1 2 Pomorskie 1 1 2 Śląskie 1 1 1 3 Świętokrzyskie 1 1 1 3 Warmińsko-Mazurskie 1 1 1 3 Wielkopolskie 1 1 2 Zachodniopomorskie 1 1 Suma końcowa 13 14 15 44

Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentacji konkursowej. 3.4.1. Ogólne kryteria merytoryczne

W przypadku kryteriów ogólnych przeanalizowano podstawowy wariant kryteriów tj. dotyczących projektów o wartości do 2 mln zł, nierealizowanych w partnerstwie i niemających charakteru promocyjnego. Pominięto zatem specyficzne kryteria brane pod uwagę tylko w ww. przypadkach, co pokazuje Tabela 7.

75 Tabela 7 Punktacja ogólnych kryteriów merytorycznych w dokumentacji konkursowej

Kategorie

(„pytania”) ^{Skrócony opis kryterium Minimum Mediana Maximum}

Uzasadnienie potrzeby realizacji i cele projektu (max. 25 pkt.)

Opis problemu 8 10 13

Opis celów w kontekście problemu 3 8 10

Wskaźniki, wartości docelowe, adekwatność wskaźników i podane źródło pomiaru

4 7 10

Grupy docelowe (max. 15 pkt.)

Opis grupy docelowej 2 3,5 5

Uzasadnienie wyboru grupy docelowej 2 4 5

Sposób rekrutacji 2 4 8

Opis potrzeb, barier, oczekiwań uczestników i źródła informacji o zainteresowaniu projektem

2 4 6

Zadania (max 20 pkt.)

Trafność doboru zadań, racjonalność harmonogramu 8 14,5 17 Opis produktów 2 5 10 Oddziaływanie projektu (max 10 pkt.)

Opis sposobu w jaki osiągnięcie celu przyczyni się do osiągnięcia efektów Priorytetu

5 7 8

Wartość dodana projektu 2 3 5

Potencjał i doświadczenie projektodawcy, sposób zarządzania projektem (max. 15 pkt.) Doświadczenie projektodawcy 2 3 4

Sposób zarządzania projektem 2 5 6

Zaplecze techniczne i kadra 2 4 7

Opis monitoringu i oceny 2 4 6

Wydatki projektu (max. 15 pkt.)

Niezbędność wydatków 0 0 0

Racjonalność i efektywność wydatków 0 0 0

Kwalifikowalność 4 4,5 6

Zasadność poziomu kosztów zarządzania 3 4 6

Prawidłowość sporządzenia budżetu 1 2 3

Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentacji konkursowej.

We wszystkich konkursach największą wagę przypisano kategoriom dotyczącym uzasadnienia i celów projektu oraz planowanych zadań, a najmniejszą część punktów wniosek mógł zdobyć za (przewidywane) oddziaływanie projektu rozumiane jako wkład w osiągnięcie celów Priorytetu i wartość dodana projektu.

Wagi przyjęte dla ogólnych kryteriów merytorycznych znacznie różnią się pomiędzy województwami. Rzadko natomiast występują różnice pomiędzy kolejnymi konkursami organizowanymi w tym samym regionie. W większości województw kontynuowano tę samą koncepcję kryteriów ogólnych przez 3 analizowane lata. A zatem, w zakresie ogólnej oceny merytorycznej, szanse jednakowego wniosku byłyby różne w różnych regionach i w większości województw ukształtowane przez podejście przyjęte na początku wdrażania.

76

Analiza poszczególnych kryteriów wykazuje, że instytucje organizujące konkursy:

 przywiązują szczególną wagę do diagnozy problemu i opisu celów w projektach;

 w zakresie opisu grup docelowych podobną wagę przywiązują do wszystkich kryteriów, w tym opisu grup docelowych i sposobu rekrutacji uczestników;

 w zakresie opisu zadań koncentrują swoja uwagę na przebiegu projektu, szczególnie wysoko punktując opis planowanych zadań i harmonogram ich realizacji. Jest tak kosztem niższej wagi opisu produktów, niemniej jednak nie musi to być ze szkoda dla projektów, ponieważ w ramach innej kategorii kryteriów ocenia się wskaźniki i ich wartości docelowe;

 w ocenie oddziaływania projektu wyższą wagę przypisują wkładowi projektu w osiąganie celów Priorytetu niż wartości dodanej projektu

 w obszarze zakresie oceny potencjału projektodawcy i sposobu zarządzania projektem przywiązują podobną wagę do poszczególnych kryteriów, z niewielkim akcentem na opis sposobu zarządzania projektem;

 w zakresie oceny wydatków projektów koncentrują się na ocenie niezbędności, racjonalności i efektywności wydatków, a w mniejszym zakresie na wymaganiach o charakterze bardziej formalnym i technicznym.

A zatem na podstawie analizy ogólnych kryteriów oceny merytorycznej można stwierdzić, że z perspektywy instytucji organizujących konkursy projekty powinny być przede wszystkim przemyślane, w tym zawierać staranną diagnozę i cele adekwatne do problemów. Ponadto instytucje organizujące konkursy poszukują w szczególności informacji o tym, co, kiedy i w jaki sposób zostanie zrealizowane w projektach (w tym w zakresie pozyskania uczestników), jak również zwracają uwagę na dyscyplinę finansową – zasadność wydatków i na sprawność projektodawcy. Projekt powinien więc być adekwatny, przejrzysty oraz zrealizowany sprawnie i efektywnie.

3.4.2. Kryteria dostępu o charakterze formalnym

Do najbardziej powszechnych wymagań należało adresowanie wsparcia do osób mieszkających lub uczących się w danym województwie (32 konkursy, przy czym tylko w 3 województwach nie zastosowano tego kryterium w ani jednym konkursie). Stosowano także szereg innych kryteriów, omówionych niżej, które decydowały o wyborze odbiorców wsparcia. Drugim najczęstszym kryterium był wymóg prowadzenia biura projektu w województwie (36 konkursów).

W 20 konkursach wymagano, by organ prowadzący szkoły lub placówki był wnioskodawcą lub partnerem w projekcie, takie wymaganie wprowadziło 8 województw, ponadto w 1 konkursie projektodawcą mógł być tylko OP. Takie wymaganie wydaje się zasadne, jeżeli programy rozwojowe mają się przyczyniać do wprowadzania zmian w sposobie funkcjonowania szkół, a nie stanowić jedynie projektów realizowanych obok głównego nurtu pracy szkoły.

W 24 konkursach (ponad połowa) określono maksymalną liczbę wniosków, które może złożyć jeden projektodawca, w tym w 20 konkursach były to 2 wnioski.

77 Takie wymaganie może zachęcać do opracowywania dwóch rodzajów projektów: zainicjowanych przez szkołę i opracowanych dla danej szkoły oraz projektów obejmujących wiele szkół znajdujących się w zasięgu danego projektodawcy (np. wszystkie lub wiele szkół prowadzonych przez OP, a w przypadku organizacji pozarządowych – szkoły z danego województwa).

W 13 konkursach postawiono obydwa rodzaje wymagań: organ prowadzący musiał być projektodawcą lub partnerem projektu i mógł złożyć określoną, niewielką liczbę wniosków o dofinansowanie. Zasadę tą przyjęto w województwach dolnośląskim (wszystkie 4 konkursy), kujawsko-pomorskim (jedyny konkurs), lubuskim (wszystkie 3), małopolskim (jedyny konkurs), mazowieckim (3 z 4) i pomorskim (1 z 2).

Takie rozwiązanie powoduje, że jeżeli OP chce wesprzeć wiele szkół, to musi wsparcie dla kilku z nich zaplanować w ramach jednego projektu. Formalnie nie wyklucza to zróżnicowania wsparcia pomiędzy szkołami, niemniej jednak we wniosku o dofinansowanie niezbędne jest przedstawienie spójnej diagnozy i zaplanowanie spójnych celów dla wszystkich szkół objętych wsparciem. Ograniczanie liczby projektów może skłaniać do zaplanowania takiego wsparcia, które odpowie na wspólne potrzeby kilku szkół raczej niż na specyficzne potrzeby każdej z nich, oraz skłaniać do ujednolicania działań. Nie musi tak być, ale ze względu na to, że w każdej szkole jest realizowany odrębny program rozwojowy, ale planowany i oceniany jest jeden projekt (który może łączyć wiele PR), przyjęcie zindywidualizowanego podejścia komplikowałoby proces przygotowania projektu.

Kolejną grupą kryteriów, która może wpływać na to, czy projektodawca złoży jeden wniosek obejmujący wiele szkół, czy odrębne wnioski dla poszczególnych szkół są wymagania dotyczące minimalnej i maksymalnej wartości projektu. W większości konkursów określono minimalną wartość projektu, a kwotą zwykle było 50 000 zł. Jest to kwota na tyle umiarkowana, że nie stwarza konieczności wsparcia wielu placówek w jednym projekcie. Wyjątkowe na tym tle wymagania określono w 2011 r. w województwie wielkopolskim (minimum 100 000 zł.) i zachodniopomorskim (minimum 500 000 zł.) Szczególnie w tym ostatnim przypadku można oczekiwać, że tak wysoka minimalna wartość wsparcia skłaniała do uwzględnienia wielu szkół w jednym projekcie.

Rzadko natomiast wskazano maksymalną wartość projektu, a wartości te wynosiły od 250 000 zł do 2 500 000 zł. ogółem, lub podano maksymalną wartość w przeliczeniu na jedną szkołę lub placówkę (od 70 000 do 300 000 zł). Są to kwoty bardzo zróżnicowane, co może się przekładać zakres wsparcia, jednak zazwyczaj na tyle wysokie, że nie wykluczają wsparcia kilku szkół.

Tylko w dwóch konkursach, realizowanych w województwie mazowieckim, wprost wymagano, by projekt obejmował minimum dwie, a w drugim przypadku trzy szkoły, przy czym maksymalna wysokość dofinansowania wynosiła 500 000 zł., co stwarzało możliwości wsparcia kilku szkół. Natomiast w województwie pomorskim w 2011 r. kryterium wsparcia minimum dwóch szkół zaliczono do kryteriów strategicznych.

Dodatkowo w niektórych konkursach wprowadzono ograniczenia wartości projektów składanych przez podmioty o przypuszczalnie niższym potencjale (np. wartość maksymalna dla podmiotów działających krócej niż rok, którzy dotychczas nie otrzymali dofinansowania z funduszy strukturalnych lub wymóg, by podmiot z sektora prywatnego wykazał obrót w wysokości minimum 50% wnioskowanego dofinansowania.

78

Maksymalny okres realizacji projektu w miesiącach określono w 18 konkursach. To wymaganie w kolejnych latach było stosowano rzadziej, a zastępowało je wskazanie terminu zakończenia projektu. W 2012 r. rozpoczęto stosowanie wymogu, by projekt skończył się do wskazanego miesiąca (najczęściej czerwca) 2015 r., a w kolejnym roku wymagano tego już w większości konkursów. Na podstawie maksymalnej liczby miesięcy i dat zakończenia projektów można stwierdzić, że w 2011 r. podobnie często wymagano, by projekt trwał maksymalnie rok, 2 lub 3 lata lub nie określano jego długości, w 2012 r. pojawiła się warunki sprzyjające dłuższym projektom (w 6 z 15 konkursów projekt mógł trwać do 3 lat, a w kolejnych 5 konkursach nie postawiono wymagań), natomiast w 2013 r. przeważało wymaganie skracające okres realizacji projektu do maksymalnie 2 lat. A zatem początkowo wzrastała skłonność do dopuszczania projektów, które miały większe szanse długotrwałego, potencjalnie kompleksowego oddziaływania, a pod koniec wdrażania Programu wymagania zmieniono w związku z koniecznością zakończenia realizacji. Warto też zauważyć, że tylko w 4 konkursach wymagano, by projekty trwały co najwyżej rok, a zatem instytucje organizujące konkurs zazwyczaj preferowały dłuższe, potencjalnie bardziej złożone przedsięwzięcia.

3.4.3. Merytoryczne kryteria dostępu i kryteria strategiczne

Często stosowano kryteria sprzyjające poszerzaniu zasięgu wsparcia, poprzez wspieranie tylko szkół (lub projektodawców) dotychczas niewspartych w ramach Poddziałania 9.1.2 lub premiowanie takich szkół (lub projektodawców). Wymagania dotyczyły niewykorzystania dotychczas jakiegokolwiek wsparcia z tego poddziałania albo niewykorzystania wsparcia w trybie konkursowym i/lub systemowym. Co najmniej jedno kryterium tego rodzaju zastosowano w 8 województwach (dolnośląskie, lubelskie, lubuskie, małopolskie, mazowieckie, opolskie, podkarpackie, podlaskie, śląskie, świętokrzyskie, warmińsko-mazurskie) co potencjalnie mogło prowadzić do wsparcia większego odsetka szkół w tych województwach, ale w praktyce poziom realizacji wskaźników produktu był bardzo zróżnicowany pomiędzy tymi województwami. Niektóre województwa konsekwentnie stosowały lub nie stosowały takich kryteriów, a inne wprowadzały je tylko w niektórych konkursach. Kryteria tego rodzaju były stosowane w 24 konkursach, a więc w ponad połowie konkursów wsparcie wdrażano tak, by objęło one szeroką zbiorowość placówek. Kryterium dopuszczające do wsparcia jedynie szkoły/placówki, w których dotychczas nie realizowano projektów w trybie konkursowym, zastosowano w 11 konkursach.

W 13 konkursach zastosowano kryteria kierujące wsparcie tam, gdzie dotychczas w ogóle nie realizowano Poddziałania 9.1.2 (niezależnie od tego, czy byłby to tryb konkursowy czy systemowy), przy czym w jednym konkursie było to kryterium dostępu, w 9 konkursach premiowano takie szkoły poprzez kryteria strategiczne, a w 3 przypadkach w ten sposób premiowano organy prowadzące lub gminy, które dotychczas nie realizowały projektu.

W przypadku 5 konkursów wykluczono szkoły, które były dotychczas objęte wsparciem z Poddziałania 9.1.2 w trybie systemowym. W jednym z tych 5 konkursów oraz w 3 innych wyłączono też ze wsparcia uczniów klas I-III. Takie kryteria nie prowadzą do niefinansowania kilkukrotnie programów rozwojowych w tych samych szkołach (bo nie tego dotyczy wsparcie systemowe), lecz wydają się stanowić sposób zapewniania demarkacji i szeroko rozumianego unikania wielokrotnego finansowania jakichkolwiek wydatków, które mogłyby służyć odbiorcom z danej szkoły. Takie kryteria stosowano tylko w kilku województwach (wykluczenie odbiorców wsparcia systemowego w mazowieckim i dolnośląskim, a klas I-III w małopolskim, mazowieckim i podlaskim). Wybiórcze stosowanie tego rodzaju kryteriów świadczy to o tym, że wynikają one ze sposobu interpretacji kwestii demarkacji i wielokrotnego finansowania.

79 Inną metodą rozszerzania dostępu do wsparcia na większą liczbę szkół był, zastosowany w 4 konkursach wymóg wsparcia minimum 2 lub 3 szkół, podobnie w 2 innych konkursach założono, że szkoła może być uwzględniona tylko w jednym z wniosków złożonych w konkursie.

Poddziałanie 9.1.2 miało być skierowane w szczególności do szkół na obszarach wiejskich. Na