Kształtowanie się formuły planu pomocowego dla Europy: aktywność Kongresu

Ocena możliwości finansowania pomocy dla krajów europejskich była przedmiotem badań kilku komisji powołanych przez Trumana już w czerwcu 1947 r. Komisja ds. Pomocy Zagranicznej (President`s Committee on Foreign Aid), której przewodniczył sekretarz handlu Averell Harriman zajęła się analizą zasad udzielania pomocy i technicznymi szczegółami jej alokacji. W komisji Harrimana zasiadało 19 przedstawicieli różnych zawodów i urzędów: rektorzy uczelni, byli senatorowie i reprezentanci biznesu (np. szef Procter&Gamble).

132

Zakładano, że 3,1 mld USD będzie pochodziło z Banku Światowego i innych kredytów. S. E. Harris, Cost of the Marshall Plan to the United States, „The Journal of Finance” 1948, vol. 3, no. 1, s. 1.

Była to grupa wybitnych postaci, reprezentująca szerokie spektrum sympatii politycznych.

Komisja Zasobów Krajowych i Pomocy Zagranicznej (Committee on Na-tional Resources and Foreign Aid), na czele której stanął Julius Krug zajęła się z kolei kwestią zdolności gospodarki Stanów Zjednoczonych do udzielenia po-mocy. Truman zlecił również przygotowanie specjalnego raportu Radzie Dorad-ców Ekonomicznych (Council of Economic Advisors). Rada, na której czele stał Edwin Nourse, miała ocenić wpływ handlu transatlantyckiego na krajowe wskaźniki, produkcji, konsumpcji i cen133

.

Raporty komisji i rady zgodnie stwierdzały, że stan gospodarek państw Europy wymaga pomocy ze strony Stanów Zjednoczonych. Raport komisji Kru-ga z 9 października 1947 r. wskazywał, że Waszyngton będzie w stanie podołać programowi udzielenia pomocy bez istotnego uszczerbku dla poziomu życia Amerykanów i pogorszenia bezpieczeństwa narodowego. Wnioski te były opra-cowane na podstawie prognoz zapotrzebowania na towary w Europie. W grupie tej wskazano: pszenicę, nawozy azotowe, węgiel, stal, maszyny przemysłowe, maszyny rolnicze, traktory i paliwa¹³⁴. Raport Nourse’a z 1 listopada 1947 r. podkreślał, że brak programu pomocowego doprowadzi do załamania się ame-rykańskiego eksportu. Wskazywano na długofalowe konsekwencje zaniechania pomocy amerykańskiej dla Europy: miało to grozić zachwianiem stabilności w skali światowej. W długim okresie – zaznaczano – gospodarcza odbudowa Starego Kontynentu przyniesie pozytywne rezultaty dla USA poprzez stworze-nie możliwości nabywania większej ilości dóbr w ramach korzystnej wymiany handlowej¹³⁵.

Najistotniejszym i najbardziej kompleksowym jeśli chodzi o badaną mate-rię był raport komisji Harrimana, pt. „Europejska obudowa i pomoc amerykań-ska” (European Recovery and American Aid)136

, przekazany prezydentowi 7 listopada 1947 r. Stwierdzano w nim, iż pomoc Europie leży w żywotnym interesie Stanów Zjednoczonych i jest konieczna ze względów humanitarnych, gospodarczych, strategicznych i politycznych. Wskazywano, że silna pozycja międzynarodowa opierała się m.in. na tym, że Europa składała się z silnych pań-stw przywiązanych do tradycji demokratycznej. Wrześniowy raport CEEC

133

Dodatkowo, w Kongresie funkcjonowała tzw. Komisja Hertera, składającą się z członków Izby Reprezentantów i Senatu, którzy latem 1947 r. odwiedzili niektóre kraje zainteresowane pomo-cą.

134

National Resources and Foreign Aid. Report of J. A. Krug, Secretary of the Interior, Department of the Interior 1947, s. 1–13.

135

The Impact of Foreign Aid upon the Domestic Economy: a Report to the President by the

Council of Economic Advisors, Washington 1947, s. 74.

136

European Recovery and American Aid. A Report by the President`s Committee on Foreign Aid, Washington 1947, s. 4.

nowił potwierdzenie tych zasad i wyrażał wolę ich utrzymania. „Samo pragnie-nie to jednak za mało” – stwierdzano w dokumencie, gdyż system demokratycz-ny musi gwarantować, że ciężka praca i nadzieja prowadzą do poprawy warun-ków życia137. W przeciwnym razie państwa ryzykowały odwrót sympatii obywa-teli od wartości demokratycznych, w czym tkwiła siła taktyki komunizmu, który triumfował tam, gdzie zwyciężają chaos i bieda138. Dlatego mieszkańcom krajów Europy Zachodniej należało przywrócić wiarę w wyznawane wartości i w to, że ich państwa będą znów mogły wywierać wpływ na bieg wypadków na świecie.

Członkowie komisji spierali się co do formy proponowanej pomocy: czy miała ona być gestem charytatywnym, czy też mieć charakter pomocy zwrotnej. Zwyciężyło drugie rozwiązanie. W konkluzjach raportu znalazło się stwierdze-nie, że „pomoc amerykańska będzie wymagała pewnych poświęceń przez to państwo”139. Komisja oszacowała również skalę akcji pomocowej, która miała być „iskrą odpalającą europejski silnik”140. Rekomendowany szacunek opierał się na wyliczeniach deficytu bilansów płatniczych krajów europejskich i wynosił od 12,5 do 17,2 mld USD w ciągu czterech lat w formie pożyczek i grantów amerykańskich. Dodatkowe 5,8 mld USD miał zapewnić Bank Światowy i inne instytucje. W samym 1948 r. na pomoc dla Europy miano przeznaczyć 5,75 mld USD. Autorzy raportu podkreślali, znacznie bardziej niż stwierdzał to dokument z 22 września 1947 r., potrzebę redukcji ograniczeń w handlu między krajami europejskimi.

W orędziu przed Kongresem z 19 grudnia 1947 r. Truman zaapelował o udzielenie poparcia dla Europejskiego Programu Odbudowy (European Re-covery Program, ERP), zaznaczając że „podstawą trwałego pokoju jest wzrost produkcji oraz przepływ dóbr pomiędzy krajami ku ich wzajemnej korzyści”¹⁴¹. Program miał również przysłużyć się gospodarce amerykańskiej gdyż: „Ostatnie dwie dekady były dla nas gorzką lekcją o tym, że żadna gospodarka – nawet amerykańska – nie może się rozwijać w świecie biedy i niedostatku”142

. Stawka, o którą toczyła się gra była wysoka również dlatego, że gospodarcza niedola Europejczyków była przedmiotem rozgrywki, tych którzy chcieli ją wykorzystać jako pretekst do ustanowienia rządów totalitarnych. Zwrócenie się mieszkańców Starego Kontynentu ku „filozofii rozpaczy” skutkowałoby zachwianiem stabil-ności w świecie.

Special Message to the Congress on the Marshall Plan, dostępne na: www.presidency.ucsb.

edu/ws/?pid=12805 142

Truman podkreślił, że pomoc byłaby kontynuacją dotychczasowej aktyw-ności USA, które od pokonania państw Osi, przekazały krajom potrzebującym ok. 15 mld USD w formie grantów i pożyczek¹⁴³. Uwypuklił jednak warunko-wość nowej oferty pomocowej. Po pierwsze, program zakładał pomoc ograni-czoną w czasie. Pomoc amerykańska w okresie pierwszych piętnastu miesięcy (od 1 kwietnia 1948 r. do 30 czerwca 1949 r.) miała wynieść 6,8 mld USD. W ciągu kolejnych trzech lat miało to być następne 10,2 mld, przy czym kwoty miały maleć rok do roku wraz z poprawą sytuacji gospodarek europejskich. Truman wnioskował o zarezerwowanie łącznie 17 mld USD, przy czym kwota ta mogła ulec zmianie w efekcie zmian cen, warunków pogodowych i innych nieprzewidywalnych okoliczności. Przydziały środków miały być rozdyspono-wywane na bazie budżetów rocznych. Oferowane środki miały zostać przezna-czone na zakup towarów, których państwa europejskie nie były w stanie wytwo-rzyć i potrzebowały w celu ożywienia gospodarek. Służyć to miało zakończeniu procesu odbudowy gospodarczej Europy do 1952 r.

Po drugie, prezydent zwracał uwagę na kwestię adekwatności wysokości kwoty pomocy: musiała być wystarczająco znacząca, by pomoc była skuteczna i nie okazała się jedynie półśrodkiem, a z drugiej stronie musiała podlegać kon-troli, tak aby środki nie były wydawane „ponad stan” na zbędne cele. Realizacji tych zamierzeń służyć miały dwustronne umowy podpisywane przez Stany Zjednoczone z beneficjentami programu. Miały one zawierać zobowiązania poszczególnych krajów do: a) zwiększania krajowej produkcji przemysłowej i rolnej, tak aby w możliwie krótkim terminie nie potrzebować pomocy ze-wnętrznej; b) stabilizacji waluty narodowej, tak aby była wiarygodnym środ-kiem płatniczym; c) współpracy z innymi krajami, również poprzez ograniczanie barier w handlu. Równowartość towarów otrzymanych w formie grantów z USA miała być deponowana na specjalnych rachunkach w walucie krajowej i wyko-rzystywana tylko w sposób wcześniej uzgodniony z Waszyngtonem. Dodatko-wo, każdy kraj miał corocznie przedkładać Stanom Zjednoczonym, jak i krajo-wej opinii publicznej, raporty z wykorzystania środków pomocowych wraz z zarysem dokonywanych postępów na drodze do pełnej odbudowy gospodar-czej. W przypadku zastrzeżeń co do efektywności wykorzystania pomocy, USA rezerwowały sobie prawo do jej wstrzymania.

Trzecia ważna kwestia dotyczyła formy ofiarowanej pomocy. Truman proponował, by były to zarówno pożyczki, jak i granty. Sprowadzenie Planu jedynie do formy dużego programu zwrotnych pożyczek powodowałoby –

143

W oczekiwaniu na właściwy Plan Marshalla, 17 grudnia 1947 r. Kongres uchwalił Tymczaso-wy Program Pomocy, opiewający na 522 mln USD. Beneficjentami programu były Francja, Włochy i Austria – kraje najbardziej dotknięte problemem braku żywności.

najmniej w początkowej fazie – nałożenie na państwa zbędnych obciążeń, co prowadziłoby do wydłużenia procesu odbudowy gospodarczej. Z drugiej strony, program w formie bezzwrotnych grantów powodowałby przeniesienie nadmier-nego kosztu na amerykańskich podatników. Biorąc pod uwagę, że celem pro-gramu było doprowadzenie do stanu, w którym import krajów europejskich bę-dzie opłacany środkami uzyskanymi z zapłaty za eksportowane towary, amery-kański prezydent wnioskował o następujące kryteria udzielania środków pomo-cy: kraje będące w stanie finansować import gotówką powinny otrzymywać pożyczki, podczas gdy pozostałym – do czasu osiągnięcia samowystarczalności – powinny być przyznawane granty.

Czwarty aspekt ERP podniesiony w przemówieniu dotyczył wpływu planu na amerykańską gospodarkę. Truman zwracał uwagę, że jakkolwiek wywóz większości towarów z USA na Stary Kontynent nie będzie odczuwalny przez Amerykanów, to eksport niektórych dóbr, zwłaszcza tych, które w USA cieszyły się dużym popytem, wymagać będzie poniesienia pewnych wyrzeczeń. Truman wyraził przekonanie, że jego rodacy zrozumieją doniosłość akcji pomocowej i szczególne warunki, w których przyszło ją przedsiębrać. Prezydent odniósł się po raz kolejny do kwestii kosztów programu, wskazując że będą one stanowiły jedynie 5% kosztów poniesionych przez USA podczas II wojny światowej i jednocześnie mniej niż 3% dochodu narodowego w ciągu trwania programu. Wywóz amerykański w ciągu pierwszych dwunastu miesięcy od uruchomienia programu miał nie być większy niż w poprzedzającym roku. Chcąc rozwiać obawy co do „wywiezienia całych USA do Europy” Truman wskazał, że pomoc w zaopatrzeniu Europy miała pochodzić również z innych krajów zachodniej hemisfery. Plan został przedstawiony jako „inwestycja w pokój i bezpieczeń-stwo na świecie, służąca realizacji idei nadziei i zaufania w przyszłości”144. Jeśli miał on przysłużyć się osiągnięciu tych celów, to poniesione koszty były istotnie niewielkie. Prezydent argumentował również, że wraz z poprawą sytuacji w Europie koszty programu będą maleć, tzn. będzie on miał charakter degre-sywny. Pojawi się natomiast perspektywa korzyści, związana z możliwościami pozyskiwania towarów ze Starego Kontynentu. Na potwierdzenie tych słów Truman przywoływał wnioski z raportów komisji powołanych do oceny uwa-runkowań i skutków programu pomocowego.

Truman odniósł się również do zagadnienia udziału Niemiec Zachodnich w programie, podkreślając że oferowana im pomoc musi uwzględniać specy-ficzne uwarunkowania historyczne Niemiec w 1947 r. Prezydent wspomniał o doniosłości potencjalnego wkładu gospodarczego tego kraju, zwłaszcza w kontekście wzrastającego poziomu wydobycia węgla w Ruhrze. Przypomniał także, iż Stany Zjednoczone jako państwo okupujące mają obowiązek

nienia minimalnych warunków zapewniających ochronę przed rozwojem chorób i destabilizacją. Zapowiedział przyjęcie specjalnego unormowania pomocy dla Niemiec Zachodnich na okres do 30 czerwca 1949 r. Truman wyraził ponadto wiarę w podtrzymanie relacji handlowych z państwami Europy Wschodniej, ufając że w ciągu najbliższych kilku lat będą one stanowiły ważne źródło zaopa-trzenia krajów półkuli zachodniej w żywność i paliwa. Poruszył również sprawę udziału ONZ i jej agend w Planie. Amerykański prezydent zadeklarował pełne poparcie dla organizacji i zapowiedział wykorzystanie niektórych jej organów przy realizacji ERP. Jednocześnie odrzucił możliwość wykorzystania ONZ jako centralnej instytucji zarządzającej akcją pomocową, wskazując że pięć państw –sygnatariuszy raportu z września, pozostawało poza strukturami ONZ145

. Zamiast tego Truman sygnalizował konieczność powołania nowej agencji – ECA (Administracja Współpracy Gospodarczej, Economic Cooperation Ad-ministration), której szefa wyznaczałby on sam. Administrator, zatwierdzany przez Senat, ponosiłby odpowiedzialność polityczną przed prezydentem. Zada-niem ECA byłoby formułowanie zasad i nadzór nad praktycznym wymiarem ERP (organizacja zamówień, płatności, fracht towarów), co implikowało współ-pracę z innymi agencjami i niektórymi departamentami. Oprócz tego, prezydent zaproponował utworzenie urzędu Przedstawiciela USA przy ERP, który w ran-dze ambasadora reprezentowałby Waszyngton przy organizacji stworzonej w przyszłości przez beneficjentów programu. Osoba ta również byłaby wyzna-czana przez prezydenta za zgodą Senatu.

Przemówienie Trumana nie zawierało elementów „wojującego antykomu-nizmu”, chociaż pojawiły się w nim fragmenty, podnoszące kwestię obstrukcji wymierzonej przeciwko Planowi. Prezydent koncentrował się na sprawach go-spodarczych, wielokrotnie podkreślając ich przełożenie na procesy natury poli-tycznej i kwestie etyczne: „Pomożemy Europie wtedy, gdy dostarczymy coś więcej niż dobra i kapitał. Musimy wspomóc moralnie narody w ich walce o nową nadzieję i wzmocnić ich wolę w przezwyciężaniu trudności”146

.