Ustawa o Pomocy Zagranicznej i powstanie OEEC

Zamiast tego Truman sygnalizował konieczność powołania nowej agencji – ECA (Administracja Współpracy Gospodarczej, Economic Cooperation Ad-ministration), której szefa wyznaczałby on sam. Administrator, zatwierdzany przez Senat, ponosiłby odpowiedzialność polityczną przed prezydentem. Zada-niem ECA byłoby formułowanie zasad i nadzór nad praktycznym wymiarem ERP (organizacja zamówień, płatności, fracht towarów), co implikowało współ-pracę z innymi agencjami i niektórymi departamentami. Oprócz tego, prezydent zaproponował utworzenie urzędu Przedstawiciela USA przy ERP, który w ran-dze ambasadora reprezentowałby Waszyngton przy organizacji stworzonej w przyszłości przez beneficjentów programu. Osoba ta również byłaby wyzna-czana przez prezydenta za zgodą Senatu.

Przemówienie Trumana nie zawierało elementów „wojującego antykomu-nizmu”, chociaż pojawiły się w nim fragmenty, podnoszące kwestię obstrukcji wymierzonej przeciwko Planowi. Prezydent koncentrował się na sprawach go-spodarczych, wielokrotnie podkreślając ich przełożenie na procesy natury poli-tycznej i kwestie etyczne: „Pomożemy Europie wtedy, gdy dostarczymy coś więcej niż dobra i kapitał. Musimy wspomóc moralnie narody w ich walce o nową nadzieję i wzmocnić ich wolę w przezwyciężaniu trudności”146

.

3.7. Ustawa o Pomocy Zagranicznej i powstanie OEEC

Biorąc pod uwagę innowacyjność formy Planu, jak i skalę oferowanej pomocy, formalna procedura jego akceptacji przez odpowiednie instytucje ame-rykańskie przebiegła bardzo szybko. Przyczyniły się do tego wydarzenia w Europie. Oprócz sygnalizowanych już prowokacji komunistów we Francji

145

Były to: Austria, Irlandia, Włochy, Portugalia i Szwajcaria. 146

i Włoszech, szczególną rolę odegrał udany zamachu stanu w Czechosłowacji¹⁴⁷ z lutego 1948 r., a zwłaszcza narastające przekonanie, że podobny scenariusz może się powtórzyć również w krajach Europy Zachodniej148

. W rezultacie, projekt ustawy o pomocy zagranicznej został uchwalony przez Senat już 13 marca 1948 r. Osiemnaście dni później podobny rezultat przyniosło głosowa-nie w Izbie Reprezentantów149. Ustawa weszła w życie wraz ze złożeniem pod nią podpisu przez Trumana, co nastąpiło 3 kwietnia 1948 r.

Ustawa o Pomocy Zagranicznej (Foreign Assistance Act of 1948) składała się z czterech rozdziałów (tytułów), z których najbardziej obszerny Ustawa o Współpracy Gospodarczej (Economic Cooperation Act of 1948), stanowił podstawę prawną Planu Marshalla150. W części, odnoszącej się do uzasadnienia przyjęcia unormowania podkreślano wpływ czynników gospodarczych na sytua-cję wewnętrzną krajów europejskich, jak i stosunki międzynarodowe jako takie. Ustawa wskazywała, że „nieudzielenie pomocy znacząco pogorszy kondycję gospodarczą Stanów Zjednoczonych”151. Zapisy aktu prawnego powielały ocze-kiwania Trumana co do jego kształtu, co zostało uwypuklone w przemówieniu z 19 grudnia 1947 r. Na okres czterech lat powołana została Administracja Współpracy Gospodarczej (ECA), której zadaniem były kontrola, ocena i ewen-tualna akceptacja potrzeb zgłaszanych przez każde z państw uczestniczących w Programie oraz zapewnienie realizacji poszczególnych programów

147 W wolnych wyborach do Zgromadzenia Konstytucyjnego w maju 1946 r. zwyciężyli komuni-ści (38%), którzy sformowali koalicyjny rząd pod przewodnictwem Klementa Gottwalda. 20 lutego 1948 r. dwunastu niekomunistycznych ministrów (spośród 26 członków rządu) poda-ło się do dymisji, licząc na upadek gabinetu i utworzenie nowej, pozbawionej komunistów Ra-dy Ministrów. Komuniści i socjaldemokracji zorganizowali masowe demonstracje w obronie rzekomego prawicowego zamachu stanu. 25 lutego prezydent Edward Benes zaakceptował nowy gabinet zdominowany przez komunistów. Komunistyczna Partia Czechosłowacji przeję-ła pełnię wprzeję-ładzy w ciągu kilku miesięcy. W marcu 1948 r. w niewyjaśnionych do końca oko-licznościach zginął minister spraw zagranicznych Jan Masaryk. W czerwcu 1948 r. Benes zre-zygnował ze stanowiska w proteście przed podpisaniem stalinowskiej konstytucji. Najnowsza

historia świata…, s. 71–73.

148

ZSRR podjął próbę powtórzenia scenariusza czechosłowackiego w Finlandii. Ta jednak obroni-ła swoją suwerenność poprzez zawarcie ukobroni-ładu z 6 kwietnia 1948 r., nie zawierającego klauzu-li o obklauzu-ligatoryjnym odwołaniu się do Moskwy w przypadku zagrożenia. Por. O. Jussila, S. Hentila, J. Nevakivi, Historia polityczna Finlandii 1809–1999, Kraków 2001, s. 266–273. 149

Rozkład głosów przedstawiał się następująco. Senat: 69 do 17, z czego z głosów „za” 31 sta-nowiły głosy republikanów a 38 demokratów. Głosowanie w Izbie Reprezentantów dało wynik 329 do 74, z czego z głosów „za” 171 stanowiły głosy republikanów a 158 demokratów. Moż-na zatem stwierdzić, że funkcjonował konsensus partii w obu izbach (H. B. Price, op. cit., s. 70).

150

Pozostałe rozdziały dotyczyły asygnowania środków na rzecz funduszu dla dzieci, pomocy gospodarczej dla Grecji i Turcji oraz pomocy dla Chin.

151

wych ERP¹⁵². Na czele Administracji stanął Paul G. Hoffman, wyznaczony na to stanowisko przez prezydenta 6 kwietnia¹⁵³. Stworzono również urząd Specjalne-go Przedstawiciela USA Zagranicą (United States Special Representative Abro-ad), który miał reprezentować Waszyngton przy mającej dopiero powstać orga-nizacji, zrzeszającej uczestników Programu154. W tym celu powstało Nadzwy-czajne Biuro Przedstawicielskie (Office of the Special Representative) z siedzibą w Paryżu. Ponadto, w każdym z uczestniczących krajów utworzono misje za-graniczne w ramach ECA¹⁵⁵. Szefów misji wyznaczał administrator ECA.

Dokument przyjęty przez Kongres uprawniał administratora do udzielania pomocy krajom potrzebującym poprzez zaopatrzenie ich w dobra, które zostaną uznane za konieczne dla ich odbudowy. Towary te mogły pochodzić z dowolnego źródła (nie tylko z USA), w tym również z zapasów rządowych. Administrator mógł również rozszerzyć ofertę o pomoc w transporcie, przecho-wywaniu, naprawie przekazywanych towarów. Ustawa dopuszczała również udzielenie pomocy technicznej¹⁵⁶. Dawało to dużą swobodę wyboru formy po-mocy, z istotnym wyjątkiem, dotyczącym pomocy pieniężnej, która była zaka-zana. Ustawa dopuszczała, co do zasady, trzy formy rozliczenia pomocy: jako grant, zakup towarów za gotówkę oraz zakup kredytowany157

. Dopuszczano również wymianę barterową, w przypadku gdyby USA były dotknięte deficytem jakiegoś dobra, łatwo dostępnego na Starym Kontynencie. Decyzja o wyborze formy pomocy miała pozostać w gestii administratora, działającego w konsulta-cji z Radą ds. Międzynarodowych Problemów Pieniężnych i Finansowych (Na-tional Advisory Council on Interna(Na-tional Monetary and Financial Problems)¹⁵⁸. Ustawa zobowiązywała administratora do dbania o poziom krajowych zasobów surowcowych w USA, zalecając eksport ropy naftowej, pochodzącej w pierw-szej kolejności ze złóż nieamerykańskich. Jego troską miało być również

152

W grudniu 1951 r. ECA została zastąpiona przez Agencję Bezpieczeństwa Wzajemnego

(Mu-tual Security Agency).

153

Truman rozważał w pierwszej kolejności kandydaturę Achesona. Wysunięcie Hoffmana, zwią-zanego z kołami biznesowymi (zasiadał w komisji Harrimana), było gestem skierowanym ku republikańskiej większości (H. B. Price, op. cit., s. 71).

154

Został nim Averell Harriman. 155

Na temat struktury organizacyjnej ERP zob.: A. Hadley, Bureaucracy, the Marshall Plan and

the National Interest, Princeton 1972.

156

Por. opracowanie Banku Światowego odnośnie ustawy: E. Harrison Clark, The Foreign

Assis-tance Act of 1948, IBRD Research Department, 1948, s. 6–8.

157

W tym przypadku instytucją kredytującą miał być Export–Import Bank, utworzony w 1934 r. i działający po wojnie w oparciu o Export Import Bank Act of 1945.

158

Rada była ciałem doradczym powołanym przez Foreign Assistance Act, mającym wspomagać merytorycznie ECA w zakresie pożyczek międzynarodowych i innych operacji w ramach fi-nansów międzynarodowych. W jej skład wchodzili m.in. sekretarz skarbu, sekretarz stanu i sekretarz handlu.

uwzględnianie w dostawach maszyn i sprzętu oszczędnych w zużycie energii lub wręcz napędzanych alternatywnymi źródłami paliwa. Decyzją Kongresu w ciągu pierwszego roku wyasygnowano kwotę 5,3 mld USD.

Tak, jak Truman sugerował w przemówieniu z grudnia 1947 r., każde z państw–beneficjentów było zobligowane do podpisania dwustronnej umowy ze Stanami Zjednoczonymi, która nakładała na kraj szereg obowiązków, z których najważniejszy – będący rdzeniem programu pomocy – dotyczył utwo-rzenia specjalnych rachunków bankowych (counterpart accounts, counterpart funds). Wyrażona w walucie krajowej równowartość każdej transzy pomocy z USA, podlegała zdeponowaniu na krajowych rachunku i mogła być wydatko-wana dopiero po uprzednim zgodzie ECA. Środki te mogły zostać wykorzystane m.in. na stabilizację wewnętrznego rynku finansowego, stymulację produkcji przemysłowej i rolniczej oraz rozwój technologii. 5% środków podlegało prze-kazaniu na wydatki administracyjne ECA i instytucji współpracujących.

Równolegle z procesem ratyfikacyjnym w USA, po drugiej stronie oceanu toczyły się rozmowy na temat przekształcenia CEEC w stałą organizację mię-dzynarodową, co było spełnieniem zapowiedzi z raportu CEEC z września 1947 r. Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej (Organisation for European Economic Cooperation, OEEC) została utworzona 16 kwietnia 1948 r.¹⁵⁹ Wśród celów jej powstania wskazano „wypracowanie i realizację wspólnego programu odbudowy”, głównie poprzez zwiększenie eksportu do krajów spoza OEEC. Pierwszym krokiem ku osiągnięciu tego celu miały być samodzielne i wspólne działania na rzecz zwiększenia rodzimej produkcji i handlu pomiędzy członkami organizacji. W celu ułatwienia wymiany handlo-wej strony konwencji zadeklarowały wolę stworzenia wielostronnego systemu płatniczego oraz podjęcia działań dla redukcji barier w handlu, nie wykluczając utworzenia strefy wolnego handlu lub nawet unii celnej. Stany Zjednoczone wspomniane były dopiero w 12 punkcie konwencji (na łącznie 29 punktów), w którym jej strony zobowiązały się do przekazywania Waszyngtonowi reko-mendacji i informacji na temat pomocy w ramach ERP. Struktura organizacyjna OEEC obejmowała: Radę, złożoną z wszystkich członków, w której decyzje zapadały na zasadzie jednomyślności; Komitet Wykonawczy, w skład którego wchodziło siedmiu reprezentantów delegowanych corocznie przez Radę i przed nią odpowiedzialnych; urząd sekretarza generalnego wybieranego przez Radę. W miarę potrzeb miały być powoływane komitety techniczne.

159

Do 31 października 1949 r. trzy zachodnie strefy niemieckie były reprezentowane w OEEC przez przedstawicieli USA, Wielkiej Brytanii i Francji. Począwszy od tej daty Republika Fede-ralnej Niemiec stała się pełnoprawnym członkiem organizacji. Od 14 października 1949 r. członkiem OEEC zostało Wolne Terytorium Triestu, powiększając skład organizacji do osiem-nastu członków.

Cele organizacji były sformułowane na tyle ogólnie, że potencjalny zakres współpracy ekonomicznej krajów OEEC był właściwie nieograniczony160

. Egali-tarny charakter instytucji był rezultatem nacisku krajów Beneluksu, tak aby za-bezpieczyć interesy mniejszych państw. Pierwszym przewodniczącym Rady wybrano belgijskiego polityka Paula-Henri Spaaka. Stanowisko sekretarza Ge-neralnego objął Francuz Robert Marjolin. Najpoważniejszym wyzwaniem, przed którym stanęła organizacja było opracowanie kolejnych raportów, dotyczących odbudowy gospodarek Europy. OEEC zbierała plany krajowe i na ich podstawie formułowała wspólny program europejski wraz z podaniem kwoty oczekiwanej pomocy. Taki dokument trafiał do ECA, która analizowała raport, wprowadzając ewentualne poprawki. Pierwszy kwartalny raport został przedstawiony USA 5 czerwca 1948 r., rok po historycznym przemówieniu Marshalla.

160

M. Szatlach, Plan Marshalla. Amerykańska wizja integracji europejskiej, Bydgoszcz 2008, s. 98.

ROZDZIAŁ IV

PLAN MARSHALLA: REALIZACJA ORAZ EFEKTY GOSPODARCZE

I POLITYCZNE

4.1. Funkcjonowanie Europejskiego Planu Odbudowy: kwiecień