w uwarunkowaniach społeczno-przestrzennych miasta
We wcześniejszym podrozdziale zaprezentowano ramy teoretyczne rozwoju społecznego, wychodząc od koncepcji formułowanych przeważnie w odniesie-niu do skali makrospołecznej, takich jak teoria modernizacji. Odwołując się do Mariana Malikowskiego (2010), należy stwierdzić, że miasto w znacznie mniej-szym stopniu niż kraj jest systemem (a więc odizolowaną całością społeczno--przestrzenną). Można zatem powiedzieć, że teorie rozwoju społecznego w odnie-sieniu do skali kraju wydają się nie w pełni adekwatne do skali miast. Nie sposób jednak ich pominąć, po pierwsze, ze względu na istotne podobieństwa (miasto jest również pewnym systemem społeczno-przestrzennym, choć trudniejszym do wyodrębnienia), a po drugie, ze względu na wpływ czynników makroekonomicz-nych i makrospołeczmakroekonomicz-nych na miasto. Analiza systemowa wymaga wyjaśniania rozwoju każdego miasta zarówno czynnikami zewnętrznymi, jak i wewnętrzny-mi, jednak powojenny rozwój miast w Polsce wskazuje, że był on w większym stopniu warunkowany tymi pierwszymi niż drugimi. Czynniki warunkujące roz-wój miast w Polsce do 1989 r. wynikały z założeń byłego systemu ekonomiczno--społecznego oraz realizacji z góry narzuconej strategii socjalistycznej industria-lizacji (ibidem, s. 19–21). Odwołując się do Adama Jelonka (2005), wyróżnić można trzy etapy rozwoju urbanizacji po 1945 r. w Polsce: I etap – współcze-snej urbanizacji (1946–1966), w którym udział ludności miejskiej osiągnął 50%,
39 II etap – umiarkowanej urbanizacji (1967–1991), gdy wskaźnik ten wzrósł do 62%, i III etap – stabilizacji urbanizacji, kiedy przyrost rzeczywisty w miastach zmalał do wartości ujemnych, które prowadzą do IV etapu – dezurbanizacji.
Dokonujące się zmiany w zagospodarowaniu przestrzeni miejskiej oddziaływały również na strefy podmiejskich wsi, które podlegały dynamicznym procesom urbanizacyjnym (zob. Jakóbczyk-Gryszkiewicz, Marcińczak, Siejkowska 2010, Kajdanek 2012; szerzej zob. podrozdz. 3.3).
Wskazany proces suburbanizacji jest jedynie składową szerszego zjawiska, jakie stanowi polaryzacja społeczności miejskich, manifestującego się gentryfi-kacją, segregacją, separacją oraz regresem statusu społeczno-ekonomicznego ca-łych osiedli czy dzielnic miejskich. Proces suburbanizacji wywiera również pre-sję na lokalne ekosystemy miejskie, zaburzając ich równowagę (zob. Marcińczak 2009). Powyższe rezultaty rozwoju miejskiego wymagają zastosowania się do zasad zrównoważonego rozwoju. Zapytać jednak można, jakimi narzędziami dysponuje ogólnie pojmowana władza, aby przeciwdziałać degradacji lokalnych ekosystemów i przestrzeni miejskiej, bez jednoczesnego odstraszania przedsię-biorców i inwestorów, od których zależą rozwój i dobrobyt miasta.
W polskich aktach prawnych nie ma bezpośredniego wskazania podmiotu gos podarki przestrzennej. Wykładnia prawa pochodząca z Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późń. zm.) oraz Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 mar-ca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) wyznacza podmioty odpowiedzialne w zakresie gospodarki przestrzennej na poziomie kraju, woje-wództwa oraz gminy, w mniejszym zakresie zaś powiatu. Zgodnie z powyższymi zapisami podmiotem gospodarki przestrzennej w Polsce jest samorząd teryto-rialny. W szczególności chodzi tu o gminy, jako podstawowe jego jednostki, do których zadań należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych w następujących wymiarach: kształtowanie infrastruktury technicznej, kształto-wanie infrastruktury społecznej, zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicz-nego, kształtowanie ładu przestrzennego oraz racjonalne użytkowanie środowiska (ryc. 1.5; Janiszewska 2009, s. 18).
W polskiej gospodarce przestrzennej wyróżnić można cele szczegółowe jako odpowiedź na problemy i zadania, jakie ma stawiać gospodarka przestrzenna w ramach konkretnej jednostki przestrzennej, oraz problemy główne. Za podsta-wowe cele gospodarki planowania przestrzennego można uznać:
• rozwiązywanie konfliktów przestrzennych w dziedzinie korzystania z walorów środowiska, użytkowania ziemi, lokalizacji konkurencyjnych obiektów oraz rozwoju konkurencyjnych funkcji;
• kształtowanie lepszego niż aktualne środowiska życia, którego jakość będzie gwarancją zdrowego, cywilizowanego i kulturalnego życia;
• zrealizowanie szerszego programu społecznego, prowadzącego do powsta-nia materialnych i organizacyjnych warunków zagwarantowapowsta-nia każdemu
40
mieszańcowi terenu odpowiedniego standardu życia określonego przez stan i strukturę środowiska (przyrodniczego, społeczno-gospodarczego) w miejscu zamieszkania i najbliższym otoczeniu (ibidem, s. 20–21).
INFORMACJA ZAŁOŻENIA, ZASADY, PRIORYTETY, REGULACJE, GMINA
POWIAT
WOJEWÓDZTWO KRAJ
WOJEWÓDZKIE PROGRAMY OCHRONY ŚRODOWISKA, DECYZJE ŚRODOWISKOWE OOŚ
i NATURA 2000
POWIATOWE PROGRAMY OCHRONY ŚRODOWISKA
GMINNE PROGRAMY OCHRONY ŚRODOWISKA, DECYZJE ŚRODOWISKOWE, MIEJSCOWE PLANY I STUDIA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENI POLITYKA EKOLOGICZNA PAŃSTWA INSTRUMENTY I REGULACJE PLANOWANIA
I GOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO
Rycina 1.5. Programowanie ochrony środowiska w Polsce Źródło: opracowanie własne na podstawie Bernaciak, Spychała 2007.
Odwołując się do zasady „myśl globalnie – działaj lokalnie”, można powie-dzieć, że to właśnie gminy wydają się najlepszym miejscem wdrażania zasad i celów zrównoważonej gospodarki przestrzennej. Działania gmin dotyczące zrównoważonego rozwoju muszą uwzględniać wytyczne, m.in.:
• strategiczne podejście do wypełniania celów ekologicznych;
• innowacyjność osiąganą przez inwestowanie w naukę i technologię;
• poprawę komunikacji i porozumiewania się z obywatelami poprzez informację publiczną i konsultacje społeczne;
• poprawę wdrażania istniejących przepisów ochrony środowiska;
• integrację aspektów ochrony środowiska z innymi działami gospodarki;
• współpracę z partnerami społecznymi i przedsiębiorcami;
• docenianie partnerów efektywnej współpracy;
• subsydia publiczne dla lokalnych praktyk przyjaznych środowisku;
• ochronę przestrzeni przed jej defragmentacją poprzez miejscowe planowanie przestrzenne (zob. Komunikat Komisji… 2001; Giordano 2006).
Działania na szczeblu krajowym i wojewódzkim powinny zmierzać w stronę jak najpełniejszego zabezpieczenia możliwości realizacji zrównoważonego roz-woju na poziomie gminy. Władze starają się stosować do wskazanych powyżej zasad, wykorzystując zróżnicowane narzędzia o charakterze penalizacyjnym, pre-wencyjnym, normalizacyjnym i zachęcającym.
41 Pierwszym z nich są regulacje administracyjne, ustalane i wdrażane na pozio-mie krajowym. Powinny one rozszerzać i precyzować swoje przepisy prawne, uwzględniając odpowiedzialność za zanieczyszczenie, oraz wskazywać na gra-nice korzystania ze środowiska naturalnego. Najczęściej są to normy emisyjne, imisyjne, technologiczne, produktowe i dotyczące postępowania. Druga grupa regulacji, nazywanych ekonomicznymi, wprowadza system nagradzania i pro-mocji tych partnerów, którzy realizują zasadę BAT (Best Available Technology).
Inne przykłady instrumentów finansowych to opłaty za korzystanie ze środowiska (np. opłaty za wydobycie surowców mineralnych, usuwanie drzew, kontrolę lub autoryzację produktu, wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bądź leśnej itp.).
Kolejnym narzędziem finansowym wykorzystywanym przez samorządy gmin-ne są subwencje, czyli formy pomocy finansowej dla podmiotów, które planu-ją przystosować się do istnieplanu-jących norm i standardów. Najczęstsze subwencje to: dotacje, kredyty preferencyjne lub ulgi podatkowe. Ostatnim instrumentem polityki ekologicznej gminy są instrumenty społeczne, do których zalicza się umowy dobrowolne (tzw. umowy społeczne negocjowane ze społeczeństwem) oraz umowy negocjowane między administracją a przemysłem. Pozostałe środ-ki realizacji polityśrod-ki ekologicznej gminy to: informacja ekologiczna – specja-listyczna (monitoring, statystyka, badania) i powszechna (dostępna za pomocą środków masowego przekazu), planowanie przestrzenne, badania naukowe oraz powoływanie instytucji i organizacji zarządzania oraz ochrony środowiska (zob.
Giordano 2006, s. 24–28).
Wymienione instrumenty wymagają zastosowania określonych zasad, którymi powinien kierować się samorząd terytorialny w realizacji długookresowej stra-tegii zrównoważonego rozwoju. Poniżej przedstawione zostaną najważniejsze z nich:
• zasada praworządności – oznacza konieczność przebudowy systemu prawa w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie przepisów i uniemożliwić ich obchodzenie ze względu na „wyższą konieczność”, „interes społeczny” lub
„niemożność”;
• zasada subsydiarności – oznacza, że decyzje muszą być podejmowane u pod-staw problemu, a więc przez społeczność, której on dotyczy; zasada ta daje bezpośrednią odpowiedzialność za rozwiązanie konfliktów społeczności żyją-cej w danym miejscu;
• zasada likwidacji zanieczyszczeń u źródła – rozumiana jako unikanie bądź za-nieczyszczeń, zamykanie obiegów materiałów i surowców;
• zasada uspołecznienia – wyrażająca stworzenie instytucjonalnych i prawnych warunków do udziału obywateli, grup społecznych i organizacji pozarządo-wych w procesie ochrony środowiska; każdy obywatel ma prawo składać pe-tycje, wnioski i skargi do organów władzy publicznej, organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z za-kresu administracji publicznej;
42
• zasada ekonomizacji – polegająca na maksymalnym wykorzystaniu mechaniz-mów rynkowych;
• zasada regionalizacji – mówiąca o rozszerzeniu uprawnień dla samorządu te-rytorialnego wobec podmiotów gospodarczych, różnicowaniu mechanizmów ekopolityki w stosunku do obszarów ekologicznego zagrożenia, o dużych walorach przyrodniczych oraz pośrednich z przewagą obszarów rolniczych i umiarkowanie rozwiniętego przemysłu;
• zasada etapowania – dotycząca stopniowego rozwiązywania problemów ochro-ny środowiska i wybór priorytetów na każdym etapie;
• zasada przezorności i prewencji – zakładająca, że przeciwdziałanie negatyw-nym skutkom dla środowiska powinno odbywać się już na etapie planowania (w tym tworzenia dokumentów gminnych) i realizacji przedsięwzięć na pod-stawie posiadanej wiedzy, a także wdrożenia procedury ocen oddziaływania na środowisko i monitoringu;
• zasada równego dostępu do środowiska przyrodniczego – traktowana w ka-tegoriach sprawiedliwości międzypokoleniowej, międzyregionalnej i między-grupowej, rozumiana jako utrzymanie warunków do zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń, jak również potrzeb materialnych i cywilizacyjnych grup społecznych oraz jednostek ludzkich w ramach sprawiedliwego dostępu do ograniczonych zasobów i walorów środowiska;
• zasada najlepszej dostępnej technologii (BAT) – polegająca na wdrażaniu naj-bardziej efektywnych rozwiązań technicznych, które ograniczą szkodliwe od-działywanie na środowisko; gmina może wspierać i faworyzować lokalnych przedsiębiorców wdrażających i stosujących BAT;
• zasada skuteczności ekologicznej i efektywności ekonomicznej – oznaczają-ca potrzebę minimalizacji nakładów inwestycyjnych na jednostkę uzyskanego efektu; zasada ta jest bardzo istotna z uwagi na zwykle ograniczony budżet gminy, a wielkie lokalne potrzeby (ibidem, s. 22–23).
Być może najważniejszymi narzędziami gmin mającymi na celu zachowanie równowagi przyrodniczej na obszarach miejskich są: miejscowe plany zagospo-darowania przestrzennego oraz studia uwarunkowań i kierunków gospodarowa-nia przestrzennego. Zadaniem powyższych dokumentów jest:
• ustalenie programów racjonalnego wykorzystania przestrzeni;
• uwzględnianie obszarów występowania złóż surowców z punktu widzenia po-trzeb przyszłych pokoleń;
• zapewnienie rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki od-padami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;
• zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;
43
• uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, zie-mi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi;
• ustalenie proporcji pozwalających na zachowanie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia (zob. Rochmińska 2009, s. 25–26).
Poza miejscowym planem i studium istnieje jeszcze jeden instrument określa-jący zagospodarowanie przestrzeni w danej miejscowości. Jest nim decyzja o wa-runkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o ustaleniu lokaliza-cji inwestylokaliza-cji celu publicznego. Intencją ustawodawcy było, aby plan miejscowy grał rolę głównego narzędzia planistycznego. Decyzje zaś miały pełnić funkcję komplementarną w stosunku do tego planu. Decyzje o warunkach zabudowy naj-częściej sporządza się dla jednej działki, jednak brakuje regulacji co do jej wiel-kości, teoretycznie może więc ona dotyczyć również terenu całej miejscowości.
Co więcej, nie ma obowiązku zgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium, podczas gdy w przypadku planu miejscowego taki obo-wiązek istnieje. Korzystanie z tego instrumentu wiąże się jednak z potencjalnym zagrożeniem, na które wskazuje Alicja Kopeć (2009, s. 40–41):
W przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku ustawowe-go podania do prasy informacji o planowanej inwestycji czy zorganizowania debaty pub-licznej. Tym samym mieszkańcy (inni niż określeni jako strony postępowania) nie mają możliwości nie tylko złożenia uwag kwestionujących przyjęte rozwiązania projektowe, ale nawet nie mają możliwości pozyskania informacji o planowanych w ich miejscowościach inwestycjach. Wymienione czynniki powodują, że decyzje o warunkach zabudowy stają się wygodnym, bo niespołecznym i nie budzącym wielu konfliktów narzędziem planistycznym,
co tłumaczy brak miejscowych planów zagospodarowania w większości polskich miast i mniejszych miejscowości.
Z zaprezentowanego przeglądu głównych narzędzi pozostających w gestii sa-morządu terytorialnego mającego zapewnić zrównoważony rozwój lokalny wy-nika, że gminy mają do dyspozycji wiele formalnych i praktycznych narzędzi do stymulowania równowagi między biznesem i przemysłem a środowiskiem przyrodniczym. Na podstawie dokonanego przeglądu można odnieść wrażenie, że samorząd gminny, z racji przydzielonych mu zadań, stoi w obliczu dwóch paradoksów.
Pierwszy paradoks zrównoważonego rozwoju: z jednej strony rozwój miasta stanowi priorytet polityki miejskiej, prowadzić ma do wzrostu kapitału i stwo-rzenia nowych miejsc pracy. Z drugiej strony zrównoważony rozwój wymaga od samorządu gminnego stosowania narzędzi administracyjnych, finansowych i społecznych, które mają stać na straży środowiska przyrodniczego oraz komfor-tu egzystencji wszystkich gakomfor-tunków organizmów żywych.
Drugi paradoks zrównoważonego rozwoju: z jednej strony zrównoważony rozwój wymaga realizacji zasady uspołecznienia, przejawiającej się we włącza-niu społeczeństwa w procesy decyzyjne. Z drugiej strony procesy decyzyjne do-tyczące gospodarowania przestrzenią wymagają szerokiej wiedzy eksperckiej,
44
opartej na naukowych podstawach, a nie emocjach i sentymentach. Rodzi się zatem pytanie, jak paradoksy zrównoważonego rozwoju oddziałują na rzeczywi-stość społeczną. Kwestia ta znajdzie rozstrzygnięcie w następnym podrozdziale.
1.4. ooncePcjazRawnowa onegoRozwojtmiasta
zPeRsPeotywysPołecznej