Współczesna nauka wymaga tak znacznych nakładów finansowych, że nie może im sprostać nawet budżet na poziomie państwowym, nie wspominając budżetów przedsiębiorstw przemysłowych.
Wielka Brytania od wielu lat rozwijała szczególny model rozwoju usług publicznych, oparty na partnerstwie publiczno-prywatnym13. Partnerstwo
13 Partnerstwo publiczno-prywatne – długoterminowa współpraca między podmiotem publicz-nym i podmiotem prywatpublicz-nym, oparta na podziale zadań i ryzyka w celu realizacji usług dla społeczeństwa.
publiczno-prywatne (PPP) jest tradycyjnie kojarzone z takimi obszarami jak budowa infrastruktury transportowej, ewentualnie usługi komunalne. Tymczasem w Wielkiej Brytanii formuła ta została wykorzystana do zarządzania narodowym instytutem metrologicznym – NPL. Zarządzanie NPL powierzono prywatnemu konsorcjum (Serco Group), specjalizującemu się w zarządzaniu instytucjami publicznymi. Taka struktura biznesowa oznacza, że Laboratorium nadal pozo-staje własnością rządu Wielkiej Brytanii natomiast zarządzanie zopozo-staje po stronie partnera prywatnego (GOCO – Government-Owned Contractor-Operated).
W 1995 r. NPL został pierwszą jednostką naukową w Wielkiej Brytanii dzia-łającą w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, tzw. GOCO – Ministerstwo Handlu i Przemysłu zostało właścicielem NPL, natomiast firmie NPL Manage-ment LTD (własność Serco) powierzono jego zarządzanie. Do najważniejszych postanowień kontraktu należało:
• kontrakt został zawarty na 5 lat, po tym czasie miał być ogłoszony nowy przetarg (w rzeczywistości kontrakt przedłużył się o 2 lata z powodu opóźnień związanych z nowym przetargiem);
• NPL miało przygotować dla rządu programy badawcze;
• gwarancja, że Ministerstwo każdego roku przekaże co najmniej 30 mln GBP na rzecz badań wykonywanych przez NPL. Badania te miały koncentrować się na technologii materiałowej i metrologii. Miały one stanowić 80% oczeki-wanych przez Ministerstwo przychodów corocznych. Każde badanie musiało być poddane zamówieniom publicznym i negocjowane z Ministerstwem;
• NPL wycenia swoje badania według stawek ustalonych w kontrakcie (w czasie trwania kontraktu);
• rząd nadal jest właścicielem infrastruktury: budynki, ziemia itd., ale per-sonel został zatrudniony przez nowa firmę NPL Management LTD, której właścicielem na czas trwania kontraktu był partner prywatny (Serco). Taka struktura umożliwiła partnerowi publicznemu wgląd w prace NPL;
• zostało zawarte porozumienie między partnerami odnośnie do podziału zysku. Strony miały reinwestować zyski w programy badawcze NPL.
Od momentu powstania NPL liczba budynków, laboratoriów nie uległa zmianie. W latach 90. ubiegłego wiekustan tych budynków na tyle się pogorszył, że zagrażał jakości badań naukowych. Rząd podjął decyzję o rozbudowie NPL w ramach modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. O takim modelu przebu-dowy i zarządzania NPL przesądziła rezygnacja z innych opcji: przebudowa ze środków publicznych nie była możliwa ze względu na ograniczenia finansowe, natomiast pomysł prywatyzacji upadł ze względu na brak potencjalnych kupu-jących i groźby utraty niezależności NPL.
Zainteresowanie projektem było małe, zgłosiło się 2 oferentów, z których tylko firma Laser próbowała przygotować projekty rozwiązań technologicznych w budynkach. Małe zainteresowanie wynikało z bardzo skomplikowanych specyfikacji budynków będących przedmiotem projektu. Między wyborem firmy Laser w 1997 r. a podpisaniem kontraktu w 1998 r. koszty oferty Laser wzrosły o 25%. Podmiot publiczny zwiększył zakres zadań tej spółce. Konsul-tacje z firmą doradczą na temat wzrostu kosztów potwierdziły zasadność tego wzrostu, biorąc pod uwagę, że rozwiązania projektowe i ryzyko znajdowało się po stronie firmy Laser.
W lipcu 1998 r. Ministerstwo Handlu i Przemysłu (Ministerstwo) i Laser, spółka celowa należąca do Serco Group i John Laing, podpisali 25-letnią umowę w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie z umową spółka Laser miała wybudować na rzecz NPL nowe obiekty i zarządzać nimi. Projekt obejmował 16 połączonych ze sobą modułów z ponad 400 laboratoriami, które miały zastąpić wiele już istniejących budynków. Planowany koszt nowych budynków wynosił około 96 mln GBP i miał być sfinansowany głównie przez kredyty udzielone przez banki komercyjne (Abbey i Bank of America). Ministerstwo miało przekazywać na rzecz spółki Laser jednorazową płatność w wysokości 11,5 mln GBP (ceny z 1998 r.) rocznie po ukończeniu nowych budynków. Pod koniec obowiązywa-nia umowy przekazywanie tej płatności miało się zakończyć, a budynki miały przejść na własność Ministerstwa. Projekt miał znaczne opóźnienia w budowie obiektów. Występowały również trudności w uzyskaniu specyfikacji niektórych części budynków. W wyniku tych trudności została opóźniona realizacja korzy-ści związanych z nowymi budynkami, chociaż działania łagodzące ich skutki pozwoliły na zachowanie jakości badań naukowych prowadzonych w istnieją-cych obiektach. W grudniu 2004 r. Ministerstwo i spółka Laser porozumiały się w sprawie rozwiązania umowy. Ministerstwo zapłaciło spółce Laser 75 mln GBP za jej udziały w nowych budynkach, przejęło odpowiedzialność za ukończenie niektórych niewykonanych prac budowlanych, a obowiązek uiszczania jedno-razowej płatności przez Ministerstwo wygasł. Spółka Laser przekazała płatność w całości pożyczkodawcom i została zlikwidowana. Wysokość płatności z tytułu rozwiązania umowy została obliczona zgodnie z postanowieniami standardowej umowy partnerstwa obowiązującej w Wielkiej Brytanii. Sektor prywatny stracił łącznie 100 mln GBP. NPL był pierwszym przypadkiem rozwiązania umowy PPP o dużej wartości w Wielkiej Brytanii, gdzie nastąpiło poważne naruszenie warunków umowy przez partnera prywatnego14.
14 EPEC, Termination and Force Majeure Provisions in PPP Contracts, March 2013, s. 37.
Należy również wspomnieć, że straty finansowe spowodowane wykonaniem projektu tak skomplikowanego pod względem technologicznym spowodowały bankructwo firmy John Laing. Natomiast zaangażowane w projekt banki pożycz-kodawcy – Abbey i Bank of America – podjęły decyzję o zmianie modelu biznesu, aby nie obejmował więcej projektów partnerstwa publiczno-prywatnego.
Projekt NPL w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego był jednym z pierwszych tego typu kontraktów w Wielkiej Brytanii. Błędy, które wystąpiły przy realizacji projektu, przyczyniły się do sporządzenia następujących rekomen-dacji na przyszłość (najwięcej w zakresie zarządzania ryzykiem).
1) Wymagania techniczne projektu – aby obniżyć ryzyko braku realizacji zakła-danych rezultatów przez partnera prywatnego, proces zamówień publicznych przy projektach wymagających szczególnych rozwiązań technicznych powinien zobowiązywać oferentów do udowodnienia możliwości udźwignięcia wyma-gań projektu, np. poprzez zaprezentowanie prototypów konstrukcyjnych.
2) Zarządzanie ryzykiem – przed podpisaniem kontraktu partner publiczny powinien oszacować, na ile projekt może się nie powieść, i zastosować tą kal-kulacje do oceny redukcji ryzyka. Kontrakt powinien zapewniać korzyści dla wszystkich stron.
3) Zarządzanie ryzykiem – pracownicy posiadający szczegółową wiedzę na temat funkcjonowania NPL są niezbędni do wypełnienia kontraktu i powinni być zatrudnieni do końca trwania projektu.
4) Zarządzanie ryzykiem – koncepcja partnerstwa powinna pomóc publicznemu i prywatnemu sektorowi znaleźć rozwiązania problemów podczas całego, długiego okresu współpracy. Partner publiczny powinien być jednak przygo-towany na wyznaczenie pewnych granic (ustalenie praw) w przypadku, gdy partner prywatny nie realizuje zakładanych celów. Należy unikać sytuacji, w których ryzyko wraca do partnera publicznego.
5) Zarządzanie ryzykiem – banki są niechętne uczestnictwu w projektach, w których występują trudności, zwłaszcza wtedy, gdy majątek trwały jest technicznie skomplikowany. Podmiot publiczny powinien zapewnić banki, że podmiot prywatny wykona projektowane usługi.
6) Zarządzanie ryzykiem – podmiot publiczny powinien zapewnić, że płatności między wykonawcą a podwykonawcami są tak zaplanowane, że kwota uzyskana przez podwykonawcę powinna przewyższać koszt wykonania kontraktu.
7) Rozwiązanie kontraktu – rozwiązanie kontraktu z powodów zawinionych przez podmiot prywatny nie jest łatwe. Większość kwestii powinna być pod-dana dyskusji przed podpisaniem kontraktu, aby strony były przygotowane na takie sytuacje.
8) Rozwiązanie kontraktu – w przypadku, gdy podmiot publiczny rozważa rozwiązanie umowy w związku z niedotrzymaniem warunków kontraktu przez podmiot prywatny, czyli spółkę celową, powinien zwrócić uwagę na wartość rynkową długu podmiotu prywatnego, aby negocjować kwotę zerwania kontraktu15.
Rysunek 2. Status własnościowy NPL (po 1995 r.)
Partner publiczny Partner prywatny
wykorzystanie know-how rozpowszechnianie know-how uzyskanie dochodu
Infrastruktura (budynki i urządzenia) Instytucja (reputacja i własność intelektualna)
Zarządzanie (finanse, ludzie, urządzenia, marka)
Zlecane badania
znaczenie dla gospodarki GB Źródło: Zadania i rola NPL w gospodarce brytyjskiej, materiały z konferencji pt. „Metrologia motorem inno-wacji” z dnia 26.11.2013 r.
Serco Group ponownie wybrano jako zarządzającego National Physical Laboratory 1 kwietnia 2004 r. Kontrakt został zawarty do końca marca 2014 r., opiewał na 500 mln i miał nie być więcej przedłużony. Od 2012 r. trwają prace nad nowym modelem zarządzania NPL, który ma polegać na utworzeniu joint venture między Departamentem Handlu, Innowacji i Umiejętności a jedną lub kilkoma brytyjskimi uczelniami i organizacjami naukowymi. Celem tej współpracy mają być wspólne wartości, długoterminowe zaangażowanie w działalność NPL, dzie-lenie się ryzykiem i korzyściami. Te cele mogą być osiągnięte poprzez uzyskanie udziału we własności NPL przez wyżej wymienionych partnerów. Oczekiwania co do roli, jaką mają oni odegrać, są wysokie. Należą do nich m.in.: współudział w tworzeniu naukowego przewodnictwa NPL, które wspierałoby innowacyjność
15 National Audit Office, The Termination of the PFI Contract for the National Physical Labora-tory, House of Commons, TSO, 10 May 2006, s. 6.
i wzrost gospodarki brytyjskiej, zwiększenie udziału działalności komercyjnej, system wsparcia dla doktorantów.
Rysunek 3. Propozycja nowego modelu zarządzania NPL (po 2014 r.)
Partner akademicki 1 Partner akademicki 2 Krajowe Biuro Miar
Rada Joint Venture
Inni partnerzy
National Physical Laboratory badania strategiczne, badania kontraktowe,
czynności pomiarowe Obecny na miejscu
(Teddington) Odkrycia naukowe
Doktoranci
Obecny w regionach Odkrycia naukowe
Źródło: National Measurement Office, Establishing a new partnership for the National Physical Laboratory, kwiecień 2013, s. 6.
Pomimo zaawansowanych prac nad nowym modelem zarządzania w celu zapewnienia ciągłości badań podjęto jednak decyzję co do dalszego przedłużenia kontraktu z Serco Group do 1 kwietnia 2015 r.
W teoretycznych założeniach partnerstwo publiczno-prywatne ma umożli-wiać transfer know-how, umiejętności zarządczych i wiedzy technicznej z sektora prywatnego do domeny publicznej, gdzie powyższa wiedza i umiejętności mają służyć realizacji zadań publicznych i świadczeniu usług użyteczności publicznej16. Nie zawsze jednak te atuty bardziej komercyjnego podejścia do zarządzania w sektorze publicznym mogą w pełni się ujawnić. W skrajnych przypadkach mogą natomiast przerodzić się w patologie.
Sektor prywatny działa zwykle bardziej efektywnie niż publiczny, gdyż jest motywowany perspektywą zysku i zagrożeniem ze strony konkurencji. Kiedy te czynniki są osłabione bądź nieobecne, efektywność podmiotu prywatnego wcale nie musi być lepsza niż publicznego. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na zarządzaniu narodowym laboratorium rozwoju kluczowych i pionierskich technologii przemysłowych, jakim jest NPL, szczególne znaczenie wydaje się
16 M. Bejm, P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komen-tarz, C. H. Beck, Warszawa 2010, s. 15.
mieć zupełnie wyjątkowy i indywidualny charakter wyzwania, jakie zostało postawione przed partnerem prywatnym. Trudno oczekiwać konkurencyjnego rynku podmiotów wyspecjalizowanych w zarządzaniu tego typu przedsięwzię-ciami na poziomie podobnym czy zbliżonym do rynku podmiotów zarządza-jących autostradami, budynkami użyteczności publicznej czy nawet szpitalami.
Zarządzanie autostradą czy szpitalem jest, przy całej swej złożoności, przedsię-wzięciem powtarzalnym; zarządzanie narodowym instytutem metrologicznym jest zadaniem jedynym w swoim rodzaju. Na samym etapie wyboru partnera do zarządzania taką instytucją nie można zatem spodziewać się szerokiej konkurencji.
Co gorsza jednak, każdy partner prywatny, który zostanie już wybrany do reali-zacji takiego projektu, stanie się siłą rzeczy rynkowym monopolistą i jedynym wyborem na przyszłość. W związku z tym istnieje poważne niebezpieczeństwo, że rząd stanie się swoistym zakładnikiem wybranego przez siebie partnera; każdy inny będzie bowiem dużo słabszy i mniej doświadczony.
Unikalny charakter przedsięwzięcia mocno ogranicza też wartość atutów strony prywatnej w obszarze zarządzania, rozwiązań technologicznych itp.
Transfer wiedzy przebiega tu raczej od strony publicznej, która wnosi do projektu doświadczonych i kompetentnych pracowników naukowych i technicznych, do partnera prywatnego niż odwrotnie.
Wydaje się więc uzasadnioną konkluzja, że model partnerstwa publiczno-pry-watnego nie jest odpowiedni i nie może ujawnić swoich zalet w przedsięwzięciu tak szczególnym, unikalnym, ściśle i bezpośrednio wpisanym w realizację stra-tegicznych zadań państwa, jak zarządzanie narodowym instytutem metrologicz-nym. Wydaje się również, że w przypadku NPL świadomość tych uwarunkowań po stronie publicznej była obecna od bardzo wczesnego etapu, o czym świadczyły liczne modyfikacje umowy z partnerem prywatnym i próby naprawy systemu zarządzania. W Wielkiej Brytanii model partnerstwa publiczno-prywatnego był traktowany przez długi czas w sposób dogmatyczny jako pozbawiona alterna-tywy metoda zarządzania publiczną infrastrukturą i usługami. Problem w tym, że rola i zadania NPL nie do końca wpisują się w ten obszar działania państwa.