Ustawa o finansach publicznych posługuje się pojęciem jednostki sektora fi-nansów publicznych, dla określenia form organizacyjno-prawnych tworzących sektor finansów publicznych. Elementami łączącymi te formy są:
1. Publiczny charakter środków finansowych, jakimi dysponują, prowadząc gospodarkę finansową.
2. Publiczny charakter zadań, do wykonywania których zostały powołane.
28 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 114, poz. 493, z późn. zm.).
29 Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach filmowych (Dz.U. Nr 22, poz. 127, z późn. zm.).
30 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Elżbieta Kotowska 28
Poza tymi cechami wykazują jednak dużą różnorodność w zakresie kompe-tencji, organizacji i charakteru prawnego. W szczególności różnice dotyczą:
zakresu zadań i kompetencji,
posiadania lub nie osobowości prawnej,
związania zasadami gospodarki finansowej określonymi w przepisach uofp.
Wg zapisów art. 9 ustawy o finansach publicznych, poza powyżej opisany-mi, jednostkami organizacyjnymi tego sektora są organy władzy publicznej w tym organy administracji rządowej, organy kontroli, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego, co budzi pewne wątpliwości. Zaliczenie do tej samej grupy podmiotów organów administracji rządowej – minister i mini-sterstwo – działające w formie jednostki budżetowej, może być kontestowane ze względu na zakres kompetencji i układ organizacyjno prawny. W przypadku samorządu terytorialnego sytuacja jest jeszcze bardziej złożona. Do sektora fi-nansów publicznych należeć będzie wójt, burmistrz albo prezydent, urząd gmi-ny albo miasta oraz dodatkowo posiadająca osobowość prawną jednostka samo-rządu terytorialnego np. gmina, w imieniu i ramach której działać będzie np., wójt. W praktyce wymienione powyżej podmioty są ze sobą ściśle powiązane, wójt działa w imieniu gminy i kieruje urzędem, w ustawie zaś potraktowane te podmioty jako odrębne, co powoduje złudzenie niezależności, której w istocie nie ma.
Większość jednostek sektora finansów publicznych posiada osobowość prawną, niektóre zaś nie, co ilustruje tabela nr 1.
Tabela 1. Podział jednostek sektora finansów publicznych ze względu na pod-miotowość prawną
Jednostki nieposiadające
osobowości prawnej Jednostki posiadające osobowość prawną
Jednostki budżetowe
Samorządowe zakłady budżetowe
Fundusze celowe
Agencje wykonawcze
Instytucje gospodarki budżetowej
Uczelnie publiczne
Polska Akademia Nauk
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spo-łecznego
Narodowy Fundusz Zdrowia
Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
Instytucje kultury
Państwowe instytucje filmowe
Inne osoby prawne np. Narodowy Fun-dusz Ochrony Środowiska i Gospodar-ki Wodnej (NFOŚiGW)
Źródło: opracowanie własne.
Organizacja i funkcjonowanie sektora finansów publicznych 29 Jednostki nie posiadającymi osobowości prawnej, są wyodrębnionymi or-ganizacyjnie, ale majątek jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych to majątek Skarbu Państwa albo samorządu terytorialnego. Fun-dusze celowe funkcjonują tylko w postaci rachunków bankowych. Niezależność w zakresie podejmowania decyzji finansowych w tych jednostkach jest mocno ograniczona, a plany finansowe będące podstawą ich działania są weryfikowane przez uprawnione organy władzy publicznej.
Jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną to: państwowe i samorządowe osoby prawne tworzone są na podstawie odrębnych ustaw, a pod-stawą ich gospodarki finansowej są plany finansowe, w których należy wyod-rębnić:
przychody z prowadzonej działalności,
dotacje budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
koszty, w tym:
wynagrodzenia i składniki w nich naliczane,
płatności odsetkowe wynikające z zaciągniętych zobowiązań,
zakup towarów i usług,
środki na wydatki majątkowe,
środki przyznane innym podmiotom,
stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku,
stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.
Posiadanie osobowości prawnej przez podmioty sektora publicznego jest kontestowane na gruncie prawa. Mają one bowiem w istocie charakter hybrydo-wy, nie są traktowane w podobny sposób jak przedsiębiorstwa, świadczą bowiem usługi publiczne nie w celu osiągania zysku, mają dostęp do środków publicznych (dotacje) a ich gospodarka finansowa nie jest w pełni samodzielna31.
Wymienione w art. 9 uofp jednostki finansów publicznych nie są w jedna-kowy sposób powiązane z budżetem państwa lub budżetem jednostki samorzą-du terytorialnego. Jedne z nich charakteryzują się całkowitym uzależnieniem od niego, inne wykazują częściową samodzielność pod względem finansowym, a po-zostałe posiadają pełną samodzielność w zarządzaniu środkami pieniężnymi.
Jednostki budżetowe prowadzą tzw. działalność budżetową brutto. Odzna-czają się one całkowitym brakiem autonomii finansowej, co odzwierciedla peł-ne rozgraniczenie wydatków od dochodów. Wydatki pokrywapeł-ne są w pełpeł-nej wysokości przez budżet. Usługi są świadczone nieodpłatnie. Ewentualny do-chód musi zostać przekazany w całości do właściwego budżetu, podobnie jak niewykorzystane w ciągu roku rozliczeniowego środki finansowe, które zostały przekazane jednostce.
Działalność budżetowa netto jest bardziej elastyczna w porównaniu z me-todą brutto. Taka metoda powiązań przewidziana jest dla samorządowego
31 H. Izdebski, Przyszłość Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, Instytut Spraw Publicznych, http://www.isp.org.pl/files/12410202300040515001117012022.pdf
Elżbieta Kotowska 30
kładu budżetowego, który koszty swojej działalności powinien pokrywać z uzy-skiwanych przychodów a ewentualną nadwyżkę po odprowadzeniu podatku do-chodowego od osób prawnych przekazać do właściwego budżetu, chyba że or-gan stanowiący JST podjął inną uchwałę w tej kwestii.
Podmiotami samofinansującymi się są państwowe i samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych aktów prawnych, w stosunku do ustawy o finansach publicznych. Przykładem takich instytucji są NFOŚiGW i WFOŚiGW.
Jednostki sektora finansów publicznych w różnym stopniu zobowiązane są do stosowania jednolitych zasad gospodarki finansowej. Niektóre z nich stosują zasady gospodarki finansowej określone w uofp (art. 10 ust. 1), inne zaś, zwłaszcza te tworzone na bazie odrębnych ustaw, w różnym zakresie (art. 10 ust. 2)32.
Istotną zmianą w całym sektorze finansów publicznych jest konieczność two-rzenia budżetów zadaniowych. Art. 32 uofp stanowi, ze agencje wykonawcze, in-stytucje gospodarki budżetowej, dysponenci państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata.
Opisany w ustawie o finansach publicznych sektor tych finansów posiada aktu-alnie charakter zdecentralizowany, co jest wynikiem podziału zadań miedzy pań-stwo a samorząd terytorialny i inne jednostki organizacyjne. I chociaż zabrakło zapisów na ten temat w uofp, to można wydzielić sektory: rządowy, samorządo-wy, ubezpieczeń społecznych.
5. Podsumowanie
Sektor finansów publicznych to znaczna cześć gospodarki narodowej, na którą składają się wszystkie podmioty – osoby prawne i nieposiadające osobowości prawnej podległe organom władzy państwowej samorządowej a także organa władzy publicznej, sądy i trybunały, oraz państwowe fundusze celowe. Podsta-wy prawne funkcjonowania tego sektora Podsta-wynikają z wielu aktów prawnych.
Ustawa o finansach publicznych pełni rolę swoistej konstytucji finansów pu-blicznych, jednak jej status zwykłej ustawy pozwala innym aktom tej samej rangi zmieniać lub wyłączać jej przepisy. Gospodarka finansowa jednostek sek-tora finansów publicznych jest uregulowana prawnie i opiera się o zasadę jaw-ności i przejrzystości – wszystkie jednostki sporządzają sprawozdania z wyko-nanych procesów tj.: gromadzenia dochodów i przychodów publicznych, wydatko-wania środków publicznych, zaciągania zobowiązań i zarządzania środkami. Ocena funkcjonowania podmiotów sektora publicznego jest jednak trudna ze względu na zakres ich działania, skomplikowaną strukturę organizacyjną i brak wyraźnie sprecyzowanych mierników oceny. Jednostki sektora finansów publicznych
32 W. Lachiewicz (red.), Finanse publiczne, wyd. Beck, Warszawa 2010, s. 92.
Organizacja i funkcjonowanie sektora finansów publicznych 31 powiadają za zobowiązania przed organami założycielskimi oraz Ministrem Finansów na podstawie uofp oraz innych przepisów obowiązującego prawa w zależności od ich formy organizacyjno-prawnej. Aktualna organizacja sektora finansów publicznych dla przeciętnego obywatela jest mało czytelna a ich gos-podarka finansowa trudna do oceny. Trudno jest też na gruncie tego sektora stosować narzędzia wypracowane na gruncie teorii i praktyki zarządzania.
Literatura:
Akty prawne:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.
Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
2. Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach filmowych (Dz.U. Nr 22, poz. 127, z późn. zm.).
3. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 24, z późn. zm.).
4. Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.
Nr 91, poz. 408, z późn. zm.).
5. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r.
Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).
6. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 114, poz. 493, z późn. zm.).
7. Ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sadowym (Dz.U.
z 2001 r. Nr 17, poz. 209, z późn. zm.).
8. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz-nych (Dz.U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.).
9. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.
Nr 19, poz. 177, z późn. zm.).
10. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej fi-nansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135, z późn. zm.).
11. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. odpowiedzialności za naruszenie dys-cypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.).
12. Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U.
Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.).
13. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.
Nr 157, poz. 1240. z późn. zm.).
14. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finan-sach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.).
15. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U.
Nr 96, poz. 619, z późn. zm.).
32 Elżbieta Kotowska Literatura przedmiotu:
16. Daniluk M., Podstawy finansów, Oficyna Wydawnicza WSM, Warsza-wa 2005, s. 55.
17. Frąckiewicz-Wronka A. (red.), Zarządzanie publiczne – elementy teorii i praktyki, Katowice 2009, s. 22-23.
18. Izdebski H., Przyszłość Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, Instytut Spraw Publicznych,
http://www.isp.org.pl/files/12410202300040515001117012022.pdf.
19. Kleer J. (red.), Sektor publiczny w Polsce i na świecie, CeDeWu.PL, Warszawa 2005.
20. Lachiewicz W. (red.), Finanse publiczne, wyd. Beck, Warszawa 2010, s. 92.
21. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, Lexis Nexis, Warszawa 2007.
22. Misiąg W. (red.), Wzorowy urząd, czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, Warszawa 2005.
23. Nowak-Far A. (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, C.H. BECK, Warszawa 2011.
24. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005, s. 89-91.
25. Pawłowska A., Administracja publiczna. Zagadnienia wstępne, Lublin 1999.
26. Sudoł S., Nauki o zarządzaniu, Węzłowe problemy i kontrowersje, Wy-dawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń 2007, s. 42.
27. Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wyd. Wyż-szej Szkoły Bankowej, Poznań 2007, s. 43.
Abstract
In the article the organization and functioning of subjects of the public sector were evaluated in the light of its transparency and the possibility of implementing public management rules. Public finance sector includes different kinds of organizational units carrying out the tasks of the government and local governments. The principles of creating and functioning of these units are defined by different acts of law.
Legal ground of creating them and principles of the financial management are essential. The results of the activity of the financial public sector are difficult to evaluate.
Keywords: public management, acts of law, public finance, public sector, organizational units of the financial public sector, transparency.
ZARZĄDZANIE