Od katastru gruntowego do ewidencji gruntów i budynków

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. aż do wybuchu II Wojny Światowej prowadzone były prace mające na celu zintegrowanie istniejących na terytorium kraju systemów katastralnych w jeden kataster polski [Noga 2006]. Utworzenie zbioru informatycznego o gruntach i ich użytkownikach dla odrodzonego państwa było sprawą priorytetową. Ze względu na brak służb geodezyjnych i konieczność objęcia nowym pomiarem prawie 3/5 powierzchni kraju, ujednolicenie katastru gruntowego i zaprowadzenie go na całym obszarze uznano przedsięwzięciem bardzo kosztownym. Pomimo tego Ministerstwo Skarbu, z uwagi na straty państwa w wyniku nierównomiernego obciążenia podatkiem na terenach centralnych i wschodnich, podjęło próbę organizacji jednolitego katastru gruntowego w Polsce. W 1935 roku wydano ustawę o klasyfikacji gruntów [Ustawa 1935], a w 1938 zakończono pracę nad projektem ustawy o rejestrach gruntowych. W myśl tych ustaw zakładano wprowadzenie jednolitej i ścisłej geodezyjnej inwentaryzacji gruntów w Polsce, stworzenie dokumentacji geodezyjno-technicznej odpowiedniej dla różnych potrzeb gospodarki narodowej, uregulowanie i ujednolicenie wymiaru podatków gruntowych oraz stworzenie podstaw do połączenia instytucji katastru z hipoteką. Były to pierwsze próby w kierunku budowy zintegrowanego katastru łączącego informacje o gruntach z ich stanem prawnym [Wilkowski 1997, Wilkowski, Pietrzak1999]. Projekt ustawy o rejestrach gruntowych, nie uchwalonej ze względu na wybuch II Wojny Światowej, przewidywał prowadzenie odrębnego rejestru dla każdej nieruchomości. Za działkę uważano grunty stanowiące całość nie przedzielone cudzą własnością, wpisane do jednego rejestru i położone na obszarze jednej miejscowości. Nieruchomość składała się z działek należących do tego samego właściciela, stanowiących jednostkę gospodarczą położoną na obszarze właściwości danego urzędu prowadzącego rejestry gruntowe.

Z uwagi na kosztowność, pracochłonność i czasochłonność realizacji założeń tych ustaw, postanowiono etapować te zadania. Zdecydowano się na czasowe kontynuowanie istniejących systemów katastralnych do czasu wykonania nowej klasyfikacji i odnowienia map i rejestrów. Operat ewidencji gruntów można było zakładać w oparciu o istniejące mapy i dokumentację katastralną jak również dokumentację pomiarową prac urządzenioworolnych.

Następnie przewidziano założenie operatów ewidencji gruntów na obszarach bez katastru gruntowego i wykonanie tam niezbędnych prac klasyfikacyjnych i pomiarowych. Klasyfikacji poddawano użytki gruntowe podzielone na sześć rodzajów tj.: grunty orne, łąki, pastwiska, grunty pod wodami, lasami i nieużytki. Nie klasyfikowano gruntów zajętych pod cmentarze, tory kolejowe, drogi publiczne i place, oraz gruntów w miastach, które podlegały państwowemu podatkowi od nieruchomości. Klasyfikacja skarbowa⁷

przeprowadzana była w oparciu o zebrane istniejące materiały kartograficzne i pomiarowe, w których zawarte były dane o obszarach poszczególnych posiadłości

gruntowych, sposobie ich użytkowania i jakości gruntów. Po zweryfikowaniu przez geodetę na gruncie zgodności tych danych ze stanem faktycznym, dokonywano nowego bądź tylko uzupełniającego pomiaru.

Jako końcowy etap założenia jednolitego katastru gruntowego przyjęto sukcesywne odnawianie operatów ewidencji gruntów z wycofywaniem dokumentacji byłych systemów katastralnych.

Bardzo zaawansowane prace nad założeniem katastru, które miały być zakończone w 1942 r. przerwała II Wojna Światowa.

Po 1945 roku, organizacja jednolitego katastru gruntowego stała się jednym w ważniejszych i nie rozwiązanych problemów gospodarczych odbudowującego po

wojnie swe struktury państwa. W zmienionych warunkach ustrojowych pojawił się problem określenia funkcji instytucji katastru, aktualny był nadal problem klasyfikacji gruntów.

Pierwszym powojennym aktem prawnym traktującym o potrzebie zaprowadzenia i kontynuacji katastru gruntowego w Polsce jest dekret z 1945 roku o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej. Powołany tym dekretem Główny Urząd Pomiarów Kraju otrzymał zadanie zabezpieczenia i odtworzenia istniejących już materiałów katastralnych, oraz kontynuowania katastru tam, gdzie tego rodzaju dokumentacja była już zaprowadzona i przetrwała działania wojenne.

Założenia organizacyjne instytucji katastru gruntowego zostały zawarte w dekrecie z 1947 roku o katastrze gruntowym i budynkowym, wprowadzającym

jednolity kataster na obszarze całego państwa. Według zapisów dekret [Dekret 1947]

kataster miał służyć do: oznaczenia nieruchomości rolnych przy zakładaniu

7 Tak nazywano ówczesną klasyfikację, dotyczącą tylko wyznaczenia właściwego i dokładnego podatku gruntowego, w odróżnieniu od obecnej – prowadzonej w celu uzyskania wszechstronnej ewidencji gruntów [Fedorowski 1974].

48 i prowadzeniu ksiąg wieczystych, wymiaru podatku gruntowego i innych świadczeń publicznych oraz jako źródło informacji i danych o gruntach i ich właścicielach dla różnych dziedzin techniki, gospodarki i życia społecznego. Dekret przewidywał również zaprowadzenie katastru budynkowego i większe powiązanie z instytucją ksiąg wieczystych, przez co zyskał o wiele większy zasięg w stosunku do założeń z 1938 roku [Fedorowski 1974]. Podobnie jak w okresie międzywojennym założenie i prowadzenie jednolitego katastru miało się odbyć z wykorzystaniem dotychczasowych dokumentów katastralnych, będących pozostałością z czasów rozbiorów. Zgodnie z wydanym rozporządzeniem [Rozp. 1950] źródłem do zaprowadzenia katastru na terenach objętych byłym katastrem austriackim i pruskim miały się stać istniejące i zaktualizowane dane tych systemów. Natomiast na terenach gdzie kataster nie był prowadzony rozporządzenie przewidywało wykorzystanie dokumentów pomiarowych będących w posiadaniu władz mierniczych, innych urzędów, bądź osób prywatnych oraz wyników specjalnie dokonanych przy zakładaniu tego katastru pomiarów i dochodzeń.

Jednak ze względu nie tylko na brak szczegółowych uregulowań prawnych ale i aspekty polityczne, prace nie zostały nawet rozpoczęte.

Pod koniec lat 40 – tych i w pierwszej połowie lat 50 – tych, dla potrzeb fiskalnych wymiaru podatku gruntowego i obowiązkowych dostaw, funkcję katastru pełniły spisy powszechne. Zasady tzw. „społecznej klasyfikacji gruntów” opracowała

Główna Komisja Klasyfikacyjne, wykorzystując przedwojenną mapę gleboznawczą z sześcioklasową klasyfikacją gleb. Na podstawie tej klasyfikacji, spisów gruntów, oraz

dostępnych materiałów katastralnych, danych statystycznych i zeznań właścicieli gruntów założono ankiety klasyfikacyjne⁸, które uwidoczniły około 5% niedoboru powierzchni kraju, dowodząc nietrafności ich zastosowania.

Po reorganizacji państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej z inicjatywy

Ministerstwa Rolnictwa oraz Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w połowie 1953 roku przystąpiono do założenia jednolitej ewidencji gruntów poprzedzonej jednolitą klasyfikacją gruntów. W sześciu powiatach charakteryzujących się zróżnicowanymi warunkami glebowymi i gospodarczymi, z których spłynęło najwięcej skarg, wykonano próbną klasyfikacje gleboznawczą dotyczącą gruntów rolników indywidualnych, gruntów spółdzielni produkcyjnych, wspólnot rolników indywidualnych, gruntów państwowych w użytkowaniu prywatnym oraz gruntów Państwowego Funduszu

Ziemi. Wykorzystano do tego celu podkłady klasyfikacyjne okresu przed i powojennego, które porównano z klasyfikacją społeczną. W wyniku tego porównania stwierdzono wadliwość i niezgodność klasyfikacji społecznej ze stanem faktycznym.

Wyniki badań terenowych wykazały konieczność weryfikacji klasyfikacji społecznej oraz przeprowadzenie pełnej geodezyjnej inwentaryzacji gruntów w Polsce, co po zakończeniu nowego podziału administracyjnego kraju w 1954 roku przyczyniło się do stworzenia warunków do opracowania założeń organizacyjnych polskiego systemu katastru gruntów.