Rozwój prawa własności do nieruchomości w Polsce

Rozpoczynając omawianie rozwoju prawa własności do nieruchomości w Polsce należy niewątpliwie wspomnieć o katastrze prawnym – systemie ksiąg gruntowych, który funkcjonował pod zaborami. Według [Hycner 2004] stanowił on ważny wyróżnik

68 technologicznego rozwoju państw zaborczych w aspekcie prawa własności. Miał także wpływ na rozwój ziem polskich pozostających pod zaborami.

Stan prawny gruntów rejestrowały księgi gruntowe, sporządzone na podstawie

dokładnie sprawdzonych i zweryfikowanych danych katastru podatku gruntowego, z wykorzystaniem arkuszy posiadłości gruntowej. Księgi gruntowe zakładane były dla

każdej gminy katastralnej i prowadzone przez sądy. Celem księgi gruntowej było ujawnienie stanu prawnego nieruchomości, głównie na potrzeby zabezpieczenia kredytu hipotecznego. Księgi te funkcjonują po dzień dzisiejszy i są cennym źródłem informacji w wielu zagadnieniach geodezyjno – prawnych.

Pierwszym ważnym aktem prawnym kształtującym granice i prawo własności był dekret PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej [Dekret 1944]. Podstawnym celem reformy była przebudowa ustroju rolnego, likwidacja własności obszarniczej i następnie uwłaszczenie i upełnorolnienie chłopstwa małorolnego i robotników rolnych.

W pierwszym etapie dekret przewidywał utworzenie Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). W jego skład wchodziły nieruchomości rolne przejęte na cele reformy rolnej, a także ziemie związane z przebudową ustroju rolnego. Na cele reformy [Dekret 1944] przeznaczone zostały stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączna powierzchnia przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie ówczesnych województw: poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich łączna powierzchnia przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od użytków rolnych tej powierzchni. Utworzony dekretem o reformie rolnej PFZ zasiliły grunty Skarbu Państwa, grunty poniemieckie, stanowiące własność osób skazanych za zdradę stanu, dezercję lub kolaborację.

Wszystkie nieruchomości, których powierzchnia gruntów stanowiła większy obszar przeszły natychmiast na własność Skarbu Państwa, a ich właściciele nie otrzymali żadnych odszkodowań ani wynagrodzeń za zagarnięte ziemie. Ziemie te były w następnej kolejności albo rozparcelowane albo w całości przeznaczone pod przyszłe PGR-y. Właścicielom gospodarstw wielkoobszarowych nakazano niezwłocznie opuścić swoje majątki i zamieszkać poza obrębem powiatu, w których położone były odebrane im ziemie.

Ryc. 17. Kopia pierwodruku Manifestu. źródło: Małopolski Urząd Wojewódzki.

70

Założeniem dekretu o reformie rolnej było tworzenie nowych gospodarstw rolnych o powierzchni 5 ha gruntów średniej jakości w celu udostępnienia ziemi możliwie dużej

liczbie ludności wiejskiej. W przypadku ziem byłego zaboru pruskiego odstąpiono od tej

reguły i pozwolono na tworzenie lub powiększanie gospodarstw do 8, a nawet 10 ha. W pierwszej kolejności prawo do ziem pochodzących z reformy mieli chłopi małorolni na

tzw. upełnorolnienie, robotnicy rolni a także byli żołnierze za trudy wojenne. W następnej kolejności ziemię otrzymywali rolnicy „średni”, których łączny areał posiadanych gruntów był niewystarczający w stosunku do posiadanej siły roboczej a także technicznego wyposażenia gospodarstwa. Rozdysponowane ziemie przechodziły na własność rolników, którzy otrzymywali akty nadania ziemi (Ryc.18). Zasady podziału

gruntów określone były w rozporządzeniu Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 lutego 1945 roku, zgodnie z którym należało m.in. wydzielać działki o granicach

równoległych i możliwie prostopadłych do dróg, a długość działki nie mogła przekraczać 300 m [Rozp. 1945]. Natomiast na obszarze Ziem Odzyskanych osadnictwo rządziło się odmiennymi prawami. Dominująca na tych terenach własność poniemiecka w całości została przejęta na rzecz państwa, a na tych terenach osadzano repatriantów, przesiedlanych z terenów dawnych Kresów Wschodnich RP, przesiedleńców głównie z przeludnionej, południowo – wschodniej i centralnej części Polski oraz osadników

Wojskowych. Wielkość nadawanych im gospodarstw była większa od nadawanych w trybie reformy rolnej. Mogły one osiągać powierzchnię 15, a nawet 20 ha, natomiast 10

% gruntów użytkowanych rolniczo miało pozostać w ręku państwa. Osadnictwu towarzyszyły pomiary regulacyjne, których celem, po zakończeniu żywiołowego

przejmowania gospodarstw, było dostosowania powierzchni gospodarstw do zarządzonych norm obszarowych oraz zewidencjonowanie zaistniałego stanu na

gruncie dla wymiaru podatku gruntowego[Lisiecka 2008].

Na terenach byłego zaboru austriackiego i pruskiego reformę rolną przeprowadzono w oparciu o istniejącą dokumentację katastralną. Najszerzej wykorzystano operaty byłego katastru austriackiego, w szczególności mapy, które służyły do opracowywania projektów podziału gruntów, obliczeń powierzchni i innych czynności technicznych.

Prace związane z parcelacją majątków ziemskich i nadaniem ziemi zrealizowane zostały w bardzo krótkim czasie. W związku z tym, wykonywane pomiary i obliczenia geodezyjne dla potrzeb realizacji reformy charakteryzowały się niską dokładnością.

Procesom zasiedlenia i zagospodarowania rolniczego towarzyszyły duże zmiany i przemieszczenia przestrzenne gospodarstw rolnych. Zmianie uległ dotychczasowy układ

działek i struktura użytków, przemieszczeniu uległy granice władania. Obok nowych granic tworzonych w wyniku podziału dużych gospodarstw rolnych na mniejsze gospodarstwa osadnicze występowało równocześnie zjawisko dowolnego kształtowania areałów gospodarstw osadniczych i zacierania się śladów dotychczasowych nieruchomości rolniczych.

Efektem realizacji dekretu o reformie rolnej i osadnictwa była rewolucyjna zmiana

stosunków agrarnych w rolnictwie, przejawiająca się likwidacją większej własności rolnej i ustanowienie na niektórych z nich dużych majątków państwowych. Struktura własności

rolnej – wskutek ograniczonej ilości ziemi do podziału i ogromnej ilości chętnych do jej nabycia zmieniła się niewiele. Gospodarstwa jak były, tak pozostały nadal skrajnie rozdrobnione. Całkowicie utworzone w wyniku reformy rolnej miały powierzchnię zaledwie 2,8 ha [Spirydowicz i inni. 1975].

Reforma rolna zapoczątkowała także niebezpieczny proces społeczny polegający na nieustannym podziale i tak małych gospodarstw, który trwa z niewielkimi przerwami do dzisiaj, gdyż sytuacja finansowa wsi nigdy nie była na tyle dobra, by dokonywać regulacji obszarowych zmierzających do powiększenia gospodarstw.

W latach 1952 – 1955 prowadzona była bardzo restrykcyjna polityka agrarna, której celem było realizowanie powszechnej kolektywizacji rolnictwa. Wskutek tego część efektów pracy nad polskim katastrem zostało zniweczonych. Przyczynił się do tego również dekret z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, na mocy którego główny nacisk został położony na zagadnienia techniczne, ze znacznym ograniczeniem wymagań o charakterze prawnym. Pomiar granic działek dokonywano według spokojnego stanu użytkowania wskazywanego przez zainteresowane strony bez ustalenia granic prawnych. Ustalenie granic prawnych nie było możliwe, dlatego że zdecydowana większość osób zainteresowanych nie posiadało dokumentów stwierdzających prawo do gruntów. W tym aspekcie dokonywano tylko stwierdzenia stanu władania.

Brak prawa do gruntu, odbijał się na inwestowaniu w gospodarstwa rolne, dlatego że nie można było zaciągać kredytów z tytułu posiadania prawa własności.

72 Ryc. 18. Kopia jednego z pierwszych „Aktów Nadania”.

Stąd 26 października 1971 roku wyszła ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych [Ustawa 1971], która ma doniosłe znaczenie w konkretyzowaniu prawa własności do gruntów, gdyż jednorazowo i na koszt Państwa uporządkowała stan

prawny własności ok. 2,3 mln gospodarstw rolnych, w tym posiadaczy nieformalnych i długoletnich posiadaczy samoistnych [Malina R., Kowalczyk M. 2009]. W dacie wydania tej ustawy ogromna część gospodarstw rolnych nie miała prawnej podstawy do korzystania z gruntów wchodzących w skład gospodarstw. Gospodarstwa rolne w stopniu nagminnym prowadzone były na gruntach posiadanych bez tytułu własności. Źródłem takiego stanu rzeczy był nieformalny obrót gruntami rolnymi, bez zachowania przewidzianej prawem formy aktu notarialnego przeniesienia własności. Zapoczątkowany tą ustawą proces porządkowania na ogromną skalę struktury własnościowej gospodarstw

rolnych miał służyć także, a raczej przede wszystkim podniesieniu produkcji rolnej w indywidualnym rolnictwie.

Przedmiotem nabycia własności w trybie ustawy z 1971 roku były nieruchomości tworzące samodzielnie nieruchomość rolną – o powierzchni minimum 0.2 ha, jak również nieruchomości o mniejszej powierzchni, które wraz z innymi nieruchomościami przeznaczonymi na cele produkcji rolnej stanowiły łączny obszar odpowiadający definicji nieruchomości rolnej. Minimalny obszar gospodarstwa rolnego wynoszący pierwotnie 0.2 ha z chwilą realizacji ustawy miał zastosowanie tylko w przypadku nabywania gruntów przez posiadaczy samoistnych, które nastąpiło z mocy samego prawa w dniu wejścia ustawy w życie (art.1 ustawy). Inaczej została potraktowana grupa posiadaczy, która nabyła własność nieruchomości na postawie art.2. Dla nich obowiązywała wyższa norma obszarowa – 0.5 ha. Oprócz nieruchomości rolnych procesem regulacji gospodarstw rolnych objęte zostały także inne rodzaje nieruchomości, jeśli na zasadzie funkcjonalnego powiązania wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Dotyczyło to nieruchomości, które pomimo przeznaczenia w planach przestrzennych na cele nie związane z produkcją rolną nie zostały z chwilą obowiązywania ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wydzielone z gospodarstw. Ustawą zostały objęte

również lasy, grunty leśne i nieużytki jeśli stanowiły zorganizowaną całość z nieruchomościami rolnymi, czyli były położone pośród nieruchomości rolnych. Akcją

regulacji własności zostały objęte także budynki i inne części składowe gruntów podlegających akcji.

Art. 4 ustawy o uregulowaniu własności [Ustawa 1971] „zezwalał” na nabycie własności nieruchomości bez względu na ograniczenia i normy obszarowe dotyczące

74 podziału nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Takie przykazanie

pozwoliło na rozszerzenie kręgu gospodarstw kwalifikujących się do uwłaszczenia w trybie przepisów tej ustawy. W tym artykule znajdował się też zapis, mówiący, iż

przedmiotem nabycia mógł być tylko obszar nieruchomości, który wraz z obszarem nieruchomości rolnej, stanowiącej dotychczas własność rolnika lub jego małżonka, albo odpowiadającym ich udziałom we współwłasności, nie przekracza górnej granicy obszaru nieruchomości nie podlegającej przejęciu przez państwo na cele reformy rolnej. Nadwyżka ponad ten obszar podlega przejęciu na własność państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, które mogły być utrzymane w mocy. Powierzchnia nabytych na mocy przepisów ustawy nieruchomości nie mogła wraz z nieruchomościami własnymi lub współwłasnymi rolnika przekroczyć 50 ha użytków rolnych lub 100 ha powierzchni ogólnej.

Zgodnie z art. 1 [ustawy 1971] nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia ustawy w życie w samoistnym posiadaniu rolników stały się z mocy samego prawa własnością tych rolników jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Podstawą nabycia własności dla tej grupy nabywców były więc nieformalne umowy przenoszące własność, znoszące współwłasność bądź dział spadku. Ustawa nie precyzowała w jakiej formie zostały one zawarte, dopuszczając wszystkie możliwe zasady składania oświadczeń.

Drugim obok nieformalnej umowy istotnym warunkiem nabycia własności była konieczność posiadania gruntu będącego przedmiotem zawartej umowy. Ustawa odnosiła się tylko do takich okoliczności, gdzie nieformalna umowa o przeniesienie własności została wykonana przez strony poprzez wydanie gruntu.

Obok nieformalnych nabywców ustawa o regulacji gospodarstw rolnych objęła także pozostałych posiadaczy samoistnych, jednakże warunki nabycia własności dla tej grupy posiadaczy samoistnych nie były już tak liberalne jak w przypadku nieformalnych nabywców. Rolnicy posiadający grunty jako posiadacze samoistni (nie wywodzący tego prawa z umów nieformalnego obrotu) od lat pięciu od dnia wejścia w życie ustawy stali się z mocy samego prawa właścicielami tych gruntów. W sytuacji jednak, kiedy posiadanie było w złej wierze, nabycie następowało tylko wówczas, gdy posiadanie trwało przez okres dziesięciu lat.

Do grupy nabywców własności nieruchomości w ramach ustawy uwłaszczeniowej należeli także posiadacze zależni (dzierżawcy lub władający z innego tytułu), którzy nabywali prawo własności do użytkowanych gruntów, jeśli właściciele tych gruntów odeszli od pracy w rolnictwie z powodu stałego zatrudnienia w zawodach pozarolniczych. Uwłaszczenia posiadaczy zależnych można było dokonać dopiero wówczas, gdy zachodziły przesłanki dopuszczalności pozbawienia własności gruntów rolnych dotychczasowych właścicieli. Posiadacze zależni mieli obowiązek ze swej strony spełnić ustalone kryteria podmiotowe, sformułowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Uwłaszczenie posiadaczy zależnych odbywało się nie jak w przypadku posiadaczy samoistnych z mocy samego prawa lecz na podstawie konstytutywnych decyzji administracyjnych. Zgoda posiadacza zależnego na nabycie własności musiała być wyrażona w postaci odpowiedniego oświadczenia.

Postępowania w sprawach o nabycie własności znalazło się w kompetencji organów administracyjnych. W decyzji uwłaszczeniowej tzw. „Akcie Własności Ziemi” (AWZ) (Ryc.19) - organ stwierdzał nabycie własności gruntów przez posiadaczy samoistnych oraz orzekał o przekazaniu gruntów na własność posiadaczy zależnych.

Treść aktu własności ziemi obejmowała także obszar gruntów, wysokość, sposób i terminy spłat albo zwolnienie z obowiązku spłat. Oznaczenia działek przyjmowano z map ewidencyjnych, a na terenach dla których obowiązywały mapy katastralne przyjmowano oznaczenia parcel według ewidencyjnych map katastralnych. AWZ obejmował wszystkie nabyte przez rolnika grunty, pominąwszy ich położenie, jeśli same lub w połączeniu z gruntami należącymi dotychczas do rolnika stanowiły gospodarstwo rolne. Jeden akt własności wydawany był w przypadku gruntów będących we współwłasności, z określeniem w ułamkach wielkości udziału we współwłasności. Jeśli nabycie własności gruntów następowało na wspólność majątkową małżonków, otrzymywali oni również jeden akt własności.

Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności gruntów przez posiadaczy stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w ewidencji oraz w księgach wieczystych. Nowy stan własności ujawniany był w ewidencji z urzędu, natomiast ujawnienie w księdze wieczystej uzależnione było od sytuacji prawnej nieruchomości. W przypadku gdy przedmiotem nabycia przez rolnika była nieruchomość, która miała urządzoną księgę wieczystą organ do spraw rolnych urzędu powiatowego przesyłał odpis aktu własności ziemi do biura notarialnego zajmującego się prowadzeniem ksiąg wieczystych. Jeśli natomiast przedmiotem nabycia była nieruchomość, która nie miała

76 urządzonej księgi wieczystej, założenie dla niej nowej księgi wieczystej mogło nastąpić tylko na wniosek i koszt nabywcy. Dopełnienie formalności i poniesienie kosztów niezbędnych do założenia księgi wieczystej i ujawnienia w niej nowego stanu własności były główną przyczyną dla której rolnicy w praktyce nie podejmowali tych czynności. Skutkiem tego została zerwana relacja pomiędzy ewidencją gruntów a księgami wieczystymi.

Celem ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych było doraźne, jednorazowe uporządkowanie stanu własności nieruchomości wchodzących w skład indywidualnych gospodarstw rolnych i doprowadzenie tą drogą do uzgodnienia stanów faktycznych ze stanami prawnymi. Zasadniczą przyczyną realizacji tego planu było osiągnięcie stabilizacji stosunków własnościowych w rolnictwie przez likwidację masowo występujących sytuacji, gdzie w wyniku różnych nieformalnych transakcji oraz innych przyczyn inna osoba była w obliczu prawa właścicielem nieruchomości, a inna osoba faktycznie tą nieruchomością władała, nie dysponując tytułem własności. Przyczyn zaistnienia takich sytuacji było kilka. W znaczącym stopniu przyczyniły się do tego występujące w różnych okresach ograniczenia bądź nawet wyłączenia obrotu nieruchomościami rolnymi. Nie bez znaczenia były także względy ekonomiczne. Koszty jakie wiązały się z czynnościami notarialnymi i sądowymi były wówczas dość znaczne. W niewielkim stopniu na taki stan rzeczy wpłynęły utrwalone przez lata zwyczaje regionalne.

W akcji uwłaszczeniowej zabrakło regulacji dotyczącej ujawnienia z urzędu wszystkich wydanych aktów własności w księgach wieczystych. Jej brak spowodował, że duża część aktów własności pozostała w zasobach domowych uwłaszczonych rolników, i nigdy nie została ujawniona w dokumentacji wieczysto-księgowej. Obecnie, wydane w trybie ustawy uwłaszczeniowej akty własności wymagają ujawnienia w księgach wieczystych, a w przypadku obszarów na południu kraju wymagają dodatkowo sporządzenia wykazów synchronizacyjnych, umożliwiających przejście z parcel katastralnych na działki ewidencyjne.

Ustawa uwłaszczeniowa została uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych [Ustawa 1982]. W związku z powyższym rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnych przez posiadaczy samoistnych powierzano sądom. Od 6 kwietnia 1982 r. jedynie sąd stał się właściwy do rozpoznania w trybie postępowania nieprocesowego spraw o nabycie prawa własności do nieruchomości.

Ryc. 19. Kopia Aktu Własności Ziemi. źródło: Urząd Gminy Nowy Targ.

78 Jednocześnie została zamknięta droga do wzruszenie w trybie administracyjnym ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych [Berliński Z., Hycner R. 1999].

Dekret o ewidencji gruntów i budynków z 1955 roku został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne 17 maja 1989 roku. Przepis

ten wniósł zasadnicze zmiany w kwestii ujawniania danych dotyczących podmiotu w ewidencji gruntów i budynków, wprowadzając obowiązek ujawniania właścicieli

zamiast władających, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych w ewidencji mogły być ujawniane inne osoby fizyczne lub prawne bądź jednostki organizacyjne, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki lub ich części. Nastąpił wówczas zwrot w sposobie traktowania właścicieli i własności. Koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia był przełomowym mementem, kiedy to pozycja właściciela i stosunek do prywatnej własności stał się ważnym elementem państwa.

Potwierdzeniem tego faktu jest Konstytucja RP z 1997 r, według której obowiązuje święte prawo własności. Jego naruszenie jest bardzo kłopotliwe, gdyż żadna ustawa szczególna nie może być sprzeczna z ustawą zasadniczą. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Takim wyjątkiem jest wywłaszczenie nieruchomości, które pozwala na odbieranie prawa własności na cele publiczne zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami [Ustawa 1997] i za słusznym odszkodowaniem.

W 2001 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków [Rozp. 2001], które jasno i wyraźnie określa utworzenie informatycznego

systemu katastru nieruchomości z ustaleniem granic prawnych działek.

Realizowanie modernizacji polskiego systemu ujmowania danych o gruntach, budynkach i lokalach, będzie zmieniało identyfikatory dotychczasowych działek (numery) w procesie tworzenia map cyfrowych czy numerycznych. Ale ta zmiana już przed tym w Polsce występowała począwszy od pierwszego zakładania tego systemu w oparciu o dekret [Dekret 1955]. A w niektórych miejscowościach zmiany numeracji działek były wykonywane wielokrotnie.

Taki stan rzeczy sprawia, że przy przenoszeniu prawa własności na osoby trzecie, trzeba wykonywać synchronizację działek i parcel, co w przypadkach indywidualnych nie stanowi aż tak dużego problemu. Trudności znacznie się piętrzą, gdy przejmujemy na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pod inwestycje liniowe drogi dużą liczbę nieruchomości.