partia jako struktura biurokratyczna (party in central office)

S

Pojrzenie na Partię z perspektywy jej wewnętrznego zorganizowania wydaje się niezwykle interesujące, gdyż pozwala na obserwację zachowania partii, jako instytucji zarówno w kontakcie z jej wyborcami, innymi ugrupowaniami, jak i powią-zaniami wewnątrzorganizacyjnymi. Ten element analizy, w moim odczuciu, jest bardzo ważny, gdyż daje pewne zrozumienie dla zachowania partii politycznej w jej środowisku społeczno-politycznym. W celu przybliżenia struktury biurokratycznej w procesie ewolucyjnych zmian posłużę się kryterium strukturalno-organizacyjnym oraz analizy pozycji kierownictwa partii jako wyraziciela aspiracji ugrupowań wobec sytemu społeczno-politycznego. Postaram się wykazać, iż partie polityczne przecho-dziły stopniową instytucjonalizację, a kształt ich organizacji rozwinął się w wyniku wzajemnego uczenia, dostosowywania oraz rutynizacji zachowań. Niezwykle istotną rolę w tym procesie odgrywały więzi z pozostałymi subsystemami oraz charakter systemu partyjnego. Celem jest zaakcentowanie znaczenia partii jako instytucji, a interesującym mnie aspektem pozostanie wskazanie na korelacje pomiędzy zmianą wewnętrznej organizacji a ewolucją funkcji, jaką partia poprzez swoją organizację wykonuje.

Partie typu kadrowego nie posiadały rozbudowanej struktury organizacyjnej, a rolę party in central office spełniały kluby parlamentarne, które bardzo często pozostawały jedynym widocznym ogniwem partii w systemie. Podstawową formą organizacji były komitety (caucus)¹¹, choć swoim zasięgiem najczęściej obejmowały znaczne teryto-rium, to aktywność komitetu miała charakter sezonowy i związana była w dużej mierze z cyklami wyborczymi. Zdecentralizowane struktury, luźne powiązania wewnętrzne oraz brak jasno określonego centrum decyzyjnego, które opierało się na personalnych przetargach, powodowało, iż komitety cieszyły się duża autonomią i swobodą działania. Całkowitą zmianę możemy zaobserwować w koncepcji partii masowej, gdzie silna organizacja umożliwiała przetrwanie w systemie, a rozbudowana struktura dawała szanse na penetrację elektoratu. Podstawową jednostką terytorialną partii masowej są filie (branch), pełniące przede wszystkim funkcje mobilizacyjne oraz informacyjne. Dawały partii także możliwość utrzymania kontaktu z członkami i wyborcami. Należy podkreślić w tym modelu znaczne angażowanie się

ugrupowa-11 K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, op.cit., s. 29.

nia w życie swoich członków poprzez organizację czasu wolnego, jednocześnie dążąc do zamknięcia grupy społecznej jaką reprezentowała. W celu realizacji takiego zada-nia w ugrupowazada-niach typu masowego przesunęły się zdecydowanie akcenty z party in public office na party in central office, o czym szerzej pisać będę w następnej części mojej pracy. Warto jednak w tym miejscu podkreślić, że organizacja partii stała się wartością samą w sobie, a dobrze zorganizowana struktura wewnętrzna o silnych powiązaniach terytorialnych dawała szansę na wzmacnianie związków z elektoratem oraz powiększanie zysków w wyborach parlamentarnych. Znaczenie biurokracji partyjnej z modelem kariery wewnątrzorganizacyjnej przyczyniło się do ugruntowa-nia roli partii jako instytucji zapewugruntowa-niającej swoim członkom nie tylko tożsamość polityczną, ale także pewien styl życia. Brak szerokiego dostępu do mediów oraz niewielka ich ilość ograniczała możliwość dotarcia do alternatywnych źródeł infor-macji. Dawało to szansę, poprzez partyjne czasopisma oraz biuletyny, na kształtowa-nie opinii publicznej własnego elektoratu. Jednocześkształtowa-nie rozbudowana horyzontalkształtowa-nie struktura partii przyczyniała się do penetracji środowiska społeczno-politycznego.

Model partii wyborczej jest pewnym etapem pośrednim pomiędzy wizją partii kartelu, gdzie struktury organizacyjne właściwie nie odgrywają większego znaczenia, gdyż decyzje podejmowane są w wąskim gronie specjalistów a modelem partii masowej, dla której organizacja stanowiła kluczowe znaczenia w procesie artykulacji interesów społecznych. Model partii typu catch-all był reakcją na kilka istotnych zmian, jakie zaszły w państwach Europy Zachodniej, przede wszystkim stworzenie silnej klasy średniej oraz z punktu widzenia struktury wewnętrznej partii, dynamiczny rozwój licznych mediów o szerokim dostępie do obywatela. Taki stan rzeczy zmusił partie do poszukiwania nowych rozwiązań, które zmodyfikowałyby tak dotychczasową organi-zację, że umożliwi jej osiągnięcie celu, jakim jest wygranie wyborów. Partie wyborcze nie potrzebowały już rozbudowanej instytucji wewnętrznej z silnymi więziami. Istotą stała się szybka rekcja na pojawiające się konflikty i umiejętne włączanie w przetargi polityczne. Biurokracja nie musiała już spełniać dotychczasowych funkcji, takich jak integracja czy edukacja społeczna; kontakt bezpośredni na spotkaniach partyjnych zastąpiony został informacją w mediach. Komunikat przekazywany przez elity partii trafiał nie tylko do członków, ale także do elektoratu. Istotnego znaczenia zatem nabrały związki pomiędzy kierownictwem partii, którą stanowiła wąska elita o profesjonalnym przygotowaniu a partią w parlamencie oraz członkami. Sama struktura biurokratyczna została w znaczący sposób odchudzona a etatowi pracownicy partii w coraz większym stopniu spełniali funkcje administracyjne dla partii w parlamencie. Partie kartelu, wg R. Katza i P. Maira¹² nie utrzymują rozbudowanych struktur biurokratycznych, ani szerokiego członkowstwa. Dzięki dotacjom państwowym wyeliminowany został

12 S. B. Wolinetz, Political Parties, op.cit., s. 17–26.

podstawowy problem związany z dopływem funduszy do partii. Same ugrupowania zainteresowane są bardziej utrzymaniem się w subsystemie, jakim jest party in public office, niż tworzeniem organizacji. Cały wysiłek administracyjno-biurokratyczny skupia się zatem na kolonizacji biurokracji publicznej, gdyż dzięki temu istnieje moż-liwość nie tylko funkcjonowania, ale także dostępu do mediów i przekazu komunikatu politycznego do wyborców oraz członków.

Pisząc o subsytemie party in central office nie sposób pominąć najistotniejszego elementu zaproponowanego przez R. Katza i P. Maira¹³ w swojej analizie. Patrzą oni na strukturalne powiązania pomiędzy wewnętrzną organizacją w partii w pryzmacie relacji, jakie zachodzą na linii kierownictwa partii a pozostałymi subsystemami, a więc party on the ground i party in public office. Tego typu analiza pozwala badającym zrozumieć istotne przesunięcie, jakie nastąpiło w rozwoju partii oraz jej wewnętrznych zależności.

W partiach typu kadrowego kierownictwo partii utożsamiane było w głównej mierze z partią w parlamencie, a więc decyzje podejmowane na poziomie areny parlamentarnej miały swoje bezpośrednie przełożenie na relacje w kierownictwie partii. Sytuacja zupełnie inaczej wyglądała w partii masowej, gdzie dzięki silnie roz-budowanej strukturze, kolegialnym charakterze podejmowania decyzji oraz co wydaje się równie istotne uzależnieniu finansowym, kierownictwo partii z jednej strony w dużym stopniu było powiązane z członkami i podlegało ich kontroli poprzez weryfikację zachowania oraz skuteczność w przekładaniu konfliktów społecznych na polityczne. Z drugiej strony, w tego typu modelu warto zaobserwować ogromny wpływ jaki centrum partii, mogło wywierać na swoich przedstawicieli w parlamencie, choćby poprzez groźbę niepoparcia danego kandydata w następnych wyborach oraz odmowy finansowania jego kampanii. Niezwykle doniosła zmiana jaka nastąpiła w sposobie finansowania partii politycznych¹⁴ przyczyniła się także do weryfikacji powiązania kierownictwa partii politycznej z jej przedstawicielami w parlamencie.

Otóż w nowych warunkach dokonało się znaczące przesunięcie akcentów władczych z centrum partii na korzyść przedstawicieli parlamentarnych, gdyż od ich uczestni-ctwa zależała wielkość dotacji przyznawanych z budżetu państwa. Oczywiście pamiętać musimy, iż poszczególne systemy partyjne wypracowały sobie bardzo różne sposoby przyznawania dotacji. Efekt tej zmiany wydaje się jeden dla wszystkich systemów, a mianowicie rozluźnienie zależności pomiędzy partią rozumianą jako organizacja a przedstawicielami w parlamencie. W konsekwencji ma to przyczynić się do związania partii politycznej z systemem państwowym bardziej niż z

elektora-13 R. S. Katz, P. Mair, The Evolution of the Party Organization In Europe, op.cit., s. 598–601.

14 R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, op.cit, s. 100–105.

tem¹⁵. Partia natomiast staje się zaledwie wsparciem administracyjno-biurokratycz-nym dla organizacji działającej na arenie parlamentarnej.

Partia polityczna jako organizacja podlega podobnym mechanizmom, jak inne instytucje. Fundamentalny cel, jakim jest przetrwanie partii w jej środowisku, nie uległ zmianie, pomimo stosowania różnych strategii czy eksponowania innych funk-cji. Wydaje się uzasadnione twierdzić, że partia polityczna będzie tak długo funkcjo-nować w systemie społeczno-politycznym, jak długo będzie umiała stosując różne mechanizmy przetrwać jako organizacja. Zaobserwowana zmiana polegająca na zmniejszeniu się roli partii w subsystemie party in central office nie powinna mylnie kojarzyć się nam z likwidacją partii, czy jej powolną deformację w agendę państwową, jak chcą to widzieć R. Katz i P. Mair. Ugrupowania polityczne, pozostając elastyczne wobec licznych zmian, muszą reagować na sprzężenie zwrotne ze strony otaczającego systemu. O ile partie masowe swoją organizacją odpowiadały na zapotrzebowanie społeczne oraz techniczne możliwości kreacji apelu wyborczego, to już partie wybor-cze mogły ograniczyć struktury na rzecz profesjonalizacji komunikatu politycznego.

Struktury partyjne nie dają członkom w takim samym stopniu tożsamości wyborczej ani nie stanowią jedynego źródła informacyjnego. Jednocześnie rodzi się uzasadnione pytanie, czy współczesny wyborca lub członek partii potrzebuje takich funkcji?

Zmiana ta, w moim odczuciu, podyktowana była tylko efektem dostosowania się ugrupowań do nowych warunków.

Kolejnym interesujący mnie aspekt to stopień rozbudowania terytorialnego partii politycznej. Nie wydaje mi się słuszne twierdzenie, jakoby ugrupowania w całości zlikwidowały swoje oddziały terenowe na rzecz silnego skupienia wokół partii parla-mentarnej. W wyniku dyfuzji władzy, o czym pisać będę w dalszej części opracowania, dla partii politycznych pojawiają się nowe przestrzenie penetracji, ale przede wszyst-kim możliwości sprawowania urzędów publicznych. Arena parlamentarna staje się we współczesnej Europie zaledwie jedną z wielu alternatywnych dróg dla artykulacji interesów oraz realizacji głównego celu, jakim jest zdobycie i utrzymanie władzy.

W dokumencie Political Science ATHENAEUM (Stron 112-115)