2011
Pojêcie partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) odnosi siê do d³ugoter-minowej wspó³pracy pomiêdzy partnerem publicznym, czyli jednostkami ad-ministracji ró¿nych szczebli, a podmiotami prywatnymi, maj¹cej na celu re-alizacjê przedsiêwziêæ lub wiadczenie us³ug tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. Wspó³praca opiera siê na optymalnym podziale zadañ, od-powiedzialnoci oraz ryzyka zgodnie z za³o¿eniem zwiêkszenia
efektywno-ci tworzonej infrastruktury i dostarczania us³ug. PPP nie jest to¿same z prywatyzacj¹, gdy¿ nie przenosi na partnera prywatnego w³asnoci eksplo-atowanych obiektów, a po wyganiêciu umowy gwarantuje przekazanie sk³adników maj¹tkowych stronie publicznej1.
Analizuj¹c partnerstwo publiczno-prywatne, podnosi siê tak¿e jego zna-czenie dla realizacji zasady value for money (najlepsza jakoæ za najkorzyst-niejsz¹ cenê) rozumianej jako wskanik korzyci odnoszonych przez sektor publiczny. Odpowiednio wysoki poziom tego wskanika, rozpatrywany w kon-traktach d³ugoterminowych, jest jedn¹ z g³ównych przes³anek zaanga¿owa-nia podmiotów publicznych we wspó³pracê z partnerami prywatnymi. Umo-wa w sprawie PPP powinna ka¿dorazowo jasno okrelaæ cele i zadania ka¿dego z partnerów, jak równie¿ podzia³ ryzyka i zaanga¿owanych w³a-snych zasobów. Strony winny wiêc uzupe³niaæ siê w dzia³aniach, w których mog¹ okazaæ siê najbardziej efektywne. Ka¿da ze nich musi ponieæ pewien okrelony w umowie stopieñ ryzyka, gdy¿ przeniesienie ca³oci ryzyka na partnera prywatnego mo¿e okazaæ siê nieop³acalne dla partnera publicznego ze wzglêdu na nadmierne koszty gratyfikacji finansowej partnera
prywatne-1 E. Yescombe, Project Finance. Wybrane elementy finansowania strukturalnego, Wolters Kluwer, Kraków 2007, s. 19; B. Korbus (red.), Partnerstwo publiczno-prywatne. Poradnik, UZP, Warszawa 2010, s. 22.
go adekwatne do zakresu ponoszonego ryzyka, a nawet niemo¿liwe ze wzglê-dów formalnoprawnych2.
Wartoæ zrealizowanych projektów PPP na wiecie w latach 19942007 przekroczy³a 290 mld euro i odnosi³a siê do ponad 1 200 umów realizowanych g³ównie w takich sektorach, jak drogownictwo i transport, ochrona zdrowia, edukacja, obronnoæ, gospodarka wodno-kanalizacyjna i utylizacja odpadów3. W wielu pañstwach Unii Europejskiej PPP sta³o siê popularn¹ form¹ realiza-cji zadañ publicznych, szczególnie w Wielkiej Brytanii (15% inwestyrealiza-cji pu-blicznych), Francji, Hiszpanii i Portugalii4.
W prawie Unii Europejskiej nie zosta³y przyjête ¿adne wi¹¿¹ce pañstwa cz³onkowskie akty prawa wtórnego odnosz¹ce siê do partnerstwa publiczno-prywatnego. Unijne regulacje PPP to akty tzw. prawa miêkkiego, wyznacza-j¹ce kierunki przysz³ych rozwi¹zañ prawnych i ich interpretacji oraz stano-wi¹ce swoiste przewodniki dla podmiotów zainteresowanych realizacj¹ PPP.
Najwa¿niejszymi dokumentami s¹:
Wytyczne dotycz¹ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego z 2003 r.5;
Zielona Ksiêga PPP z 2004 r.6,
Komunikat Komisji dotycz¹cy partnerstwa publiczno-prywatnego oraz pra-wa wspólnotowego w zakresie zamówieñ publicznych i koncesji z 2005 r.7,
Komunikat wyjaniaj¹cy Komisji dotycz¹cy zinstytucjonalizowanego PPP z 2008 r.8,
Komunikat wyjaniaj¹cy Komisji dotycz¹cy koncesji w prawie wspólnoto-wym z 2000 r.9
Powy¿sze dokumenty nie tworz¹ nowych norm prawnych, a jedynie za-wieraj¹ wyjanienie sposobu interpretacji przez Komisjê traktatu oraz ure-gulowañ dotycz¹cych zamówieñ publicznych i koncesji oraz orzecznictwo
Try-2 B. Korbus, M. Strawiñski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji za-dañ publicznych, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 5253.
3 Dane cytowane wed³ug Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, zob. [online]
<www.ippp.pl>.
4 PPP w UE powiêcone s¹ m.in. publikacje: E. Yescombe, Principles of Project Finance, Academic Press, London 2002; A. Gajewska-Jedwabny (red.), Partnerstwo publiczno-prywatne, PWC, Warszawa 2007; B. Korbus, M. Strawiñski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadañ publicznych, LexisNexis, Warszawa 2009.
5 Komisja Europejska, Wytyczne dotycz¹ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, EC (2003), Bruksela 2003.
6 Zielona Ksiêga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówieñ publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004.
7 Komunikat Komisji dotycz¹cy partnerstwa publiczno-prywatnego oraz prawa wspólnoto-wego w zakresie zamówieñ publicznych i koncesji, COM (2005) 569, Bruksela 2005.
8 Komunikat wyjaniaj¹cy Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotycz¹-cego zamówieñ publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego partnerstwa publiczno-prywatnego, COM (2007) 6661, Bruksela 2008.
9 Komunikat wyjaniaj¹cy Komisji dotycz¹cy koncesji w prawie wspólnotowym (Commis-sion interpretative communication on conces(Commis-sions under Community Law), OJ C 121/02, Bruk-sela 2000.
buna³u Sprawiedliwoci, do którego kompetencji nale¿y wyk³adnia prawa unijnego.
Nale¿y jednak¿e podkreliæ, ¿e w odniesieniu do PPP znajduj¹ zastoso-wanie najwa¿niejsze zasady zamówieñ publicznych10 w zwi¹zku z wydatko-waniem rodków publicznych poprzez powierzanie wykonywania dzia³alnoci osobom trzecim. Wród katalogu zasad rz¹dz¹cych PPP w szczególnoci
nale-¿y wyró¿niæ zasady równego traktowania, zakazu dyskryminacji ze wzglêdu na przynale¿noæ pañstwow¹, swobodnego wiadczenia us³ug oraz przedsiê-biorczoci11.
Najistotniejsz¹ rolê w prezentacji za³o¿eñ instytucji PPP odgrywaj¹ Wy-tyczne dotycz¹ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Opracowane na zlecenie Dyrekcji Generalnej Polityki Regionalnej wytyczne nie s¹ aktami wi¹¿¹cymi pañstwa cz³onkowskie, a jedynie zbiorem wskazówek i zaleceñ odnosz¹cych siê do interpretacji prawa wspólnotowego. Opracowanie wytycz-nych mia³o na celu przybli¿enie zasad wspó³pracy pomiêdzy partnerami pu-blicznymi i prywatnymi. Wytyczne wskazuj¹ podstawowe problemy i kierun-ki przysz³ych rozwi¹zañ prawnych i stanowi¹ zachêtê do podejmowania realizacji PPP.
Komisja zwróci³a uwagê, i¿ wspó³praca pomiêdzy partnerami publiczny-mi i prywatnypubliczny-mi nasili³a siê w zwi¹zku z ograniczonypubliczny-mi rodkapubliczny-mi pozostaj¹-cymi w dyspozycji administracji i koniecznoci¹ podejmowania dzia³añ na rzecz poprawy jakoci i efektywnoci ich wydatkowania. Okrelono wiêc czte-ry podstawowe zadania dla partnerów pczte-rywatnych uczestnicz¹cych w umo-wach PPP, a mianowicie: zapewnienie dodatkowego kapita³u, umiejêtnoci w zakresie wdra¿ania i zarz¹dzania, lepszego okrelenia potrzeb i optymal-nego wykorzystania zasobów. Wytyczne koncentruj¹ siê na zapewnieniu otwartego dostêpu do rynku i uczciwej konkurencji, ochronie interesu pu-blicznego i maksymalizacji efektywnoci u¿ytecznoci, okreleniu optymalne-go poziomu dofinansowania dotacyjneoptymalne-go w celu realizacji trwa³eoptymalne-go i wykonal-nego projektu oraz zapobiegania nadu¿yciom w wykorzystywaniu rodków publicznych, jak równie¿ ocenie najbardziej efektywnego PPP dla danego rodzaju projektu12. Zdaniem Komisji PPP umo¿liwia realizacjê wielu projek-tów w sytuacji ograniczonych zasobów finansowych administracji, a tak¿e szybsze wdro¿enie inwestycji ze wzglêdu na dowiadczenie i know-how
10 Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/18/WE z 31 marca 2004 r. dotycz¹ca koordynacji procedur udzielania zamówieñ publicznych na roboty budowlane, dostawy i us³ugi (OJ L 134);
Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/17/WE z 31 marca 2004 r. dotycz¹ca koordynacji procedur udzielania zamówieñ publicznych przez podmioty udzielaj¹ce zamówieñ publicznych w sekto-rach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i us³ug pocztowych (OJ L 134).
11 A. Górczyñska, Zasady zamówieñ publicznych, [w:] M. Królikowska-Olczak (red.), Pra-wo Unii Europejskiej w systemie polskiej gospodarki, Difin 2006, s. 23 i n.
12 Komisja Europejska, Dyrekcja Polityki Regionalnej, Wytyczne dotycz¹ce udanego part-nerstwa publiczno-prywatnego, s. 23.
przedsiêbiorców. Ide¹ partnerstwa publiczno-prywatnego jest tak¿e jak naj-lepsza dla obu stron alokacja ryzyka, a mianowicie obarczenie ryzykiem strony, która ma najwiêksze mo¿liwoci zarz¹dzania nim przy wykorzystaniu jak najni¿szych kosztów13.
Wytyczne przedstawiaj¹ etapy wdra¿ania PPP, podkrelaj¹c znaczenie analizy efektywnoci poprzedzaj¹cej jego wdro¿enie oraz za³o¿eñ polityki realizacji PPP. Analizuj¹ tak¿e proces decyzyjny poprzedzaj¹cy ostateczn¹ decyzjê o realizacji przedsiêwziêcia w formule PPP oraz formy, w jakich partnerstwo mo¿e byæ realizowane. Przedstawiono tak¿e trzy koncepcje po-wierzenia sektorowi prywatnemu funkcji uprzednio pe³nionych przez sektor publiczny: umowy o wiadczenie us³ug, umowy o obs³ugê i zarz¹dzanie oraz leasing. Wytyczne charakteryzuj¹ rodzaje partnerstwa publiczno-prywatne-go. PPP mo¿e byæ zawierane w formie umów ze stron¹ prywatn¹ obejmuj¹c¹ konkretne przedsiêwziêcie, np. budowê obiektu u¿ytecznoci publicznej. In-westycja jest finansowana przez sektor publiczny i stanowi jego w³asnoæ, natomiast na partnera prywatnego przenoszone jest ryzyko zwi¹zane z pra-cami projektowymi i budowlanymi. Powy¿sza forma wspó³pracy regulowanej umow¹ zalecana jest w przypadku inwestycji o niskich wymaganiach techno-logicznych i wydaje siê byæ najmniej atrakcyjna dla partnerów prywatnych w porównaniu z innymi rodzajami PPP.
Kolejny rodzaj PPP to opracowanie zintegrowanego projektu i
mo¿liwo-ci obs³ugi, czyli tzw. formu³a BOT (buduj-obs³uguj-przeka¿). Koncepcja BOT zak³ada po³¹czenie w ramach jednego podmiotu odpowiedzialnoci za zapro-jektowanie, konstrukcjê i utrzymanie przedmiotu inwestycji, co wi¹¿e siê z uzyskaniem znacznego wynagrodzenia od partnera publicznego. Wykonaw-ca jest wiêc zobowi¹zany do przygotowania d³ugoterminowego projektu reali-zacji i utrzymania inwestycji wraz z oszacowaniem zwi¹zanych z tym kosz-tów, a przez to winien zapewniæ optymalizacjê wykorzystywanych rodków finansowych. Sektor publiczny udziela zamówieñ BOT w oparciu o konkurs ofert poprzedzony przejrzystym postêpowaniem przetargowym. Obiekt jest finansowany przez sektor publiczny i pozostaje jego w³asnoci¹ przez ca³y czas trwania umowy. Partner publiczny w podejciu BOT zrzeka siê jednak wielu funkcji kontrolnych, st¹d bardzo istotne jest precyzyjne opracowanie w procedurze przetargowej potrzeb i wymagañ zwi¹zanych z przedsiêwziê-ciem. Umowy BOT wed³ug Wytycznych mog¹ trwaæ do 20 lat lub d³u¿ej, przyk³adowo obejmuj¹c obs³ugê takich systemów infrastruktury, jak oczysz-czalnie cieków lub systemu transportowe.
Innym zalecanym modelem PPP jest tzw. koncesja na projekt-konstruk-cjê- finansowanie-obs³ugê (DBFO). Porozumienia te umo¿liwiaj¹ prywatne-mu partnerowi finansowanie, konstrukcjê i obs³ugê infrastruktury w zamian
13 B. Korbus (red.), op. cit, s. 23.
za prawo do pobierania przez pewien czas dochodów zwi¹zanych z inwesty-cj¹. Istnieje mo¿liwoæ udzielania koncesji na wytworzenie nowego maj¹tku na modernizacjê, unowoczenienie lub rozwój istniej¹cych urz¹dzeñ. Obiekt jest w³asnoci¹ sektora prywatnego przez okres trwania umowy oraz odzy-skania kosztów przez subwencje publiczne. Wybór partnera prywatnego na-stêpuje tak¿e w drodze czêsto d³ugotrwa³ego postêpowania przetargowego.
Umowy w DBFO s¹ jednak¿e znacznie bardziej z³o¿one ni¿ w przypadku BOT i zawierane na rednio 25-30 lat. Wytyczne zalecaj¹ DBFO w projektach budowy dróg, gospodarki wodno-ciekowej i utylizacji odpadów.
Wytyczne wskazuj¹ tak¿e zasady wdra¿ania PPP, w szczególnoci opraco-wanie standardów technicznych: oszacoopraco-wanie i podzia³ ryzyka, analizy finan-sowe i socjoekonomiczne. Wród potencjalnych ryzyk wymieniono: ryzyko zwi¹zane z dochodem, ryzyko wyboru partnera prywatnego, ryzyko zwi¹zane z pracami budowlanymi, ryzyko walutowe, ryzyko umowne/regulacyjne, ry-zyko polityczne, ryry-zyko rodowiskowe/archeologiczne, ryry-zyko ukrytych wad, ryzyko zwi¹zane ze spo³eczn¹ akceptacj¹, ryzyko utraty trwa³oci oraz ukry-ty protekcjonizm. Kolejnym wa¿nym aspektem jest wybór procedury przetar-gowej i kryteriów oceny ofert, jak równie¿ wybór najlepszego partnera pry-watnego. Ukazane s¹ tak¿e zasady przygotowania planu wdro¿enia PPP oraz przygotowanie i realizacja umowy o PPP.
Zielona Ksiêga Partnerstwo Publiczno-Prywatne a prawo wspólnotowe, zamówienia publiczne i koncesje z 2004 r. jest efektem debaty organów UE w sprawie zastosowania prawa unijnego w PPP w zakresie zamówieñ publicz-nych i koncesji regulowapublicz-nych dyrektywami 2004/18/WE i 2004/17/WE14. Defi-niuj¹c zamówienia publiczne zazwyczaj wskazuje siê, i¿ s¹ to umowy o charak-terze maj¹tkowym zawierane pomiêdzy partnerem publicznym a prywatnym, których przedmiotem s¹ roboty budowlane, dostawy i us³ugi, natomiast konce-sje na roboty budowlane odró¿nia od typowych zamówieñ sposób wynagra-dzania wykonawcy, który w przypadku koncesji jest wy³¹cznym prawem do eksploatacji obiektu budowlanego albo takim prawem wraz z p³atnoci¹.
W Zielonej Ksiêdze zosta³o równie¿ wprowadzone rozró¿nienie dwóch podstawowych rodzajów PPP umowne oraz instytucjonalne (zinstytucjona-lizowane). Przyk³adem umownego PPP jest model koncesyjny, w którym pod-miot prywatny po otrzymaniu koncesji zajmuje siê wiadczeniem okrelonych us³ug publicznych i otrzymuje wynagrodzenie bezporednio od u¿ytkowników udzielonych us³ug. PPP koncesyjne mo¿e dopuszczaæ przekazywanie pew-nych rodków pieniê¿pew-nych przez podmiot publiczny, je¿eli chce on wp³yn¹æ
14 Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/18/WE z 31 marca 2004 r. dotycz¹ca koordynacji procedur udzielania zamówieñ publicznych na roboty budowlane, dostawy i us³ugi (OJ L 134) oraz Dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/17/WE z 31 marca 2004 r. dotycz¹ca koordynacji procedur udzielania zamówieñ publicznych przez podmioty udzielaj¹ce zamówieñ publicznych w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i us³ug pocztowych (OJ L 134).
na wysokoæ lub sta³oæ op³at pobieranych przez koncesjonariusza przez u¿ytkowników. Innych przyk³adem umownego PPP s¹ umowy typu Public Finance Initiative (PFI), w których podmiot prywatny podejmuje siê realiza-cji, a nastêpnie zarz¹dzania okrelonym obiektem lub infrastruktur¹ (np.
szpitalem, parkingiem, wiêzieniem, szko³¹), a podmiot publiczny zobowi¹zuje siê do regularnego przekazywania p³atnoci tytu³em wynagrodzenia15. Wyso-koæ wynagrodzenia mo¿e zale¿eæ od zakresu wykorzystania obiektu lub rodzaju wiadczonych us³ug16.
Drugi rodzaj partnerstwa, czyli PPP instytucjonalne, zak³ada stworzenie podmiotu zarz¹dzanego ³¹cznie przez partnera publicznego i prywatnego i powo³anego w celu realizacji zadañ publicznych. W praktyce forma ta jest stosowana w celu realizacji inwestycji wodno-kanalizacyjnych oraz segregacji i utylizacji odpadów. Instytucjonalne PPP mo¿e byæ realizowane albo przez stworzenie nowego podmiotu wspólnie zarz¹dzanego przez obu partnerów, albo przez przejêcie przez partnera prywatnego udzia³ów w istniej¹cym ju¿
przedsiêwziêciu publicznym. W Komunikacie dotycz¹cym zinstytucjonalizo-wanego partnerstwa publiczno-prywatnego z 2008 r.17 wskazano, ¿e pojêcie zinstytucjonalizowanego PPP wed³ug Komisji oznacza wspó³pracê partnerów publicznych i prywatnych, którzy tworz¹ wspólnie podmiot z kapita³em mie-szanym w celu wykonywania zamówieñ publicznych lub koncesji18. Partner prywatny wnosi obok kapita³u lub innych aktywów tak¿e czynny udzia³ w wykonywanie zadañ powierzonych powo³anemu podmiotowi i/albo w za-rz¹dzaniu tym podmiotem. Celem przyjêtego Komunikatu Komisji by³o
wyja-nienie w¹tpliwoci prawnych odnosz¹cych siê do stosowania przepisów doty-cz¹cych zamówieñ publicznych i koncesji19. Komisja podkreli³a, ¿e do omawianego typu PPP znajduj¹ zastosowanie uregulowania prawa zamó-wieñ publicznych. Komunikat ukazuje proces tworzenia partnerstwa, wybór partnerów prywatnych, procedurê udzielania zamówieñ oraz zasady
funkcjo-15 R. Craven, Procurement procedures under the Private Finance Initiative: the operation of the new legal framework, Public Procurement Research Group (materia³y niepubl.).
16 A. So³tysiñska, Europejskie Prawo Zamówieñ Publicznych. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 69; D. Piasta, Partnerstwo Publiczno-Prywatne najnowsze inicjatywy unijne, Wspól-noty Europejskie 2004, nr 12, s. 15 oraz orzecznictwo Trybuna³u Sprawiedliwoci w sprawach C-324/98 Teleaustria Verlags GmbH and Telephonadress GmbH v. Telekom Austria and Herold Business Data AG (ECR 2000, s. I-10745); C-258/00 Buchhandler Vereinigung GmbH v. Saur Verlag GmbH&Co and Die Deutsche Bibliothek (ECR 2002, s. I-4685); C-458/03 Parking Brixen GmbH v. Gemeinde Brixen and Stadtwerke Brixen AG (ECR 2005, s. I-8612); C-26/03 Stadt Halle v Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna (C-26/03) [2005] ECR I-1 (ECJ 1st Chamber).
17 Komunikat wyjaniaj¹cy Komisji w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotycz¹-cego zamówieñ publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanego partnerstwa publiczno-prywatnego, COM (2007) 6661, Bruksela 2008.
18 W pañstwach UE stosuje siê takie pojêcia, jak Kooperationsmodell, joint venture, So-ciétés dEconomie Mixte.
19 Ch. Tvarno, A critique of the Commissions interpretative communication on Institutio-nalised Public-Private Partnerships, Public Procurement Law Review 2009, NA 11-23.
nowania. Odwo³uje siê tak¿e do orzecznictwa Europejskiego Trybuna³u Spra-wiedliwoci, który stwierdzi³, ¿e spó³ki o kapitale mieszanym nie mog¹ byæ uznawane za wewnêtrzne struktury zarz¹dzaj¹ce us³ugami w imieniu pod-miotów zamawiaj¹cych maj¹cych w nich udzia³y20. Z tego powodu zinstytu-cjonalizowane PPP nie powinny zmieniaæ pierwotnego celu dzia³alnoci, a nowe zamówienia maj¹ tak¿e co do zasady uzyskiwaæ w ramach postêpo-wania przetargowego. Zmiany istotnych postanowieñ umowy wymagaj¹ przeprowadzenia nowego postêpowania przetargowego w sytuacji, gdy zmia-ny te pozwala³yby oferentom na przedstawienie znacz¹co odmiennej oferty21. W Polsce PPP zosta³o wspó³czenie po raz pierwszy uregulowane w usta-wie z 28 lipca 2005 r. o partnerstusta-wie publiczno-prywatnym22, a nastêpnie w nowej i obecnie obowi¹zuj¹cej ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym23. Przyjêcie nowego aktu prawnego by³o konieczne z powodu problemów implementacyjnych pierwszej ustawy, zwi¹zanych m.in.
z definicj¹ partnerstwa w kontekcie systemu prawa polskiego, wymogiem tworzenia PPP jedynie w celu realizacji zadania publicznego, narzucania przedmiotu partnerstwa oraz zakresu i treci umowy o PPP oraz
konieczno-ci¹ sporz¹dzania kosztownych analiz ekonomicznych. Ustawa z 2008 r.
uwzglêdnia zalecenia dokumentów unijnych, jednak¿e jest aktem o charakte-rze ogólnym, wprowadzaj¹cym jedynie podstawowe za³o¿enia PPP. Z tego powodu istotne znaczenie interpretacyjne maj¹ akty wtórnego prawa unijne-go, nawet o nie wi¹¿¹cym charakterze, jak równie¿ dorobek doktryny24 i orzecznictwo odnosz¹ce siê do PPP.
Reasumuj¹c, nale¿y podj¹æ próbê odpowiedzi na pytanie, czy istnieje potrzeba regulacji partnerstwa publiczno-prawnego na poziomie Unii Euro-pejskiej w formie wi¹¿¹cego aktu prawnego. Brak uregulowañ prawnych umo¿liwia wprowadzanie na poziomie pañstw cz³onkowskich regulacji praw-nych adekwatpraw-nych do potrzeb ¿ycia gospodarczego danego pañstwa oraz kon-cepcji roli pañstwa w realizacji zadañ publicznych i wspó³pracy z podmiotami prywatnymi (np. koncepcja Public Financed Initiative w Wielkiej Brytanii).
Pozostawia wiêc znaczny margines swobody pañstwom cz³onkowskim, które same decyduj¹ o przyjêciu lub nie krajowej regulacji prawnej. Mo¿na stwier-dziæ, i¿ obecnie zgodnie z zasad¹ subsydiarnoci PPP jest regulowane na
20 Sprawa C-231/03 Coname (ECR 2005, s. I-7287); sprawa C-410/04 ANAV (ECR 2006, s. I-3303).
21 Sprawa C-496/99 Komisja v. CAS Succhidi Frutta (ECR 2004, s. I-3801).
22 Dz.U. z 2005 r., nr 169, poz. 1420.
23 Dz.U. z 2009 r., nr 19, poz. 100.
24 Zob. m.in. B. Korbus (red.), op. cit.; B. Korbus, M. Strawiñski, op. cit.; J. Ciechanowicz-McLean, Spo³eczno-prawne aspekty funkcjonowania ustawy o partnerstwie publiczno-prawnym, [w:] Partnerstwo publiczno-prywatne. Materia³y pokonferencyjne, Gdañsk 2009; M. Bitner, A. Koz³owska, M. Kulesza, Komentarz do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, ABC, Warszawa 2006; M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze u¿ytecznoci publicznej, Wolters Kluwer 2010.
poziomie prawa krajowego. Rozwój krajowych uregulowañ dotycz¹cych PPP i przyjêcie aktów prawnych m.in. w Niemczech, Republice Czeskiej czy Pol-sce wiadczy o wzrocie znaczenia omawianej problematyki dla rozwoju go-spodarczego UE.
W okresie przemian spo³eczno-ustrojowych oraz kryzysu gospodarczego wzrasta rola administracji. Jednoczenie administracja nie jest w stanie sama realizowaæ wszystkich na³o¿onych na ni¹ zadañ ze wzglêdu na ograni-czenia bud¿etowe. Pojawia siê wiêc problem zrównowa¿enia mo¿liwoci ad-ministracji z oczekiwaniami spo³eczeñstwa25. W tym kontekcie PPP mo¿e zapewniæ dodatkowy dop³yw kapita³u i wiedzy oraz zwiêkszyæ efektywnoæ zarz¹dzania inwestycj¹. W zwi¹zku z d³ugim okresem trwania umowy w sprawie PPP powinny byæ tak¿e ograniczane koszty ca³kowite inwestycji.
Ponadto realizacja du¿ych projektów inwestycyjnych mo¿e mieæ charakter miêdzynarodowy (np. budowa stadionów olimpijskich czy inwestycji w odna-wialne ród³a energii). Komisja dopuszcza równie¿ wykorzystanie w PPP
rodków finansowych pochodz¹cych z funduszy unijnych jako wk³adu w³a-snego instytucji publicznych, co dodatkowo mo¿e zwiêkszyæ mo¿liwoci inwe-stycyjne administracji.
Obok wymienionych powy¿ej korzyci zwi¹zanych z realizacj¹ partner-stwa publiczno-prywatnego nie mo¿na jednak¿e pomin¹æ zagro¿eñ z nim zwi¹zanych, np. naruszeñ prawid³owoci w procesie realizacji inwestycji czy
wiadczenia us³ug w zwi¹zku z nieodpowiedni¹ alokacj¹ ryzyka, utraty kon-troli partnera publicznego nad procesem wiadczenia us³ug, skutkuj¹cych np. wzrostem kosztów us³ugobiorców czy ni¿sz¹ jakoci¹ wiadczonych us³ug, jak równie¿ ryzyka zmian politycznych oddzia³uj¹cych na umowy z partnera-mi prywatnypartnera-mi. Ryzyka te powinny byæ elipartnera-minowane przez maksymalnie precyzyjne uregulowania umowy w sprawie PPP, jednak¿e nie mog¹ zostaæ ca³kowicie wyeliminowane przy perspektywie umowy zawieranej na zazwy-czaj kilkadziesi¹t lat.
Zachêt¹ dla pañstw cz³onkowskich do zwiêkszenia liczby inwestycji reali-zowanych w formule PPP oraz wprowadzenia wspólnych zasad realizacji partnerstwa zwiêkszaj¹cych pewnoæ prawn¹ by³oby przygotowanie wspólno-towego aktu prawnego. Z tego powodu jako zasadne jawi siê przyjêcie dyrek-tywy o PPP okrelaj¹cej zespó³ minimalnych wspólnych regu³ odnosz¹cych siê do przygotowania i realizacji PPP w celu zapewnienia rzeczywistej kon-kurencyjnoci podmiotów prywatnych ubiegaj¹cych siê o udzielenie zamówie-nia oraz ochrony przed dyskryminacj¹ np. ze wzglêdu na przynale¿noæ pañ-stwow¹. Istotna rolê odgrywaæ tak¿e powinny unijne zachêty do wymiany dowiadczeñ przy realizacji umów w sprawie PPP poprzez np. opracowania wzorów umów czy zbiorów dobrych praktyk.
25 A. Panasiuk, S³owo wstêpne, [w:] B. Korbus (red.), op. cit., s. 16.
Monika Kraka³a-Zieliñska Uniwersytet £ódzki
Anna Zieliñska
Rzeczoznawca maj¹tkowy