Instytucja polityki fi nansowej93 nie jest w praktyce ustrojowej państwa niemieckiego oparta na kontynuacji rozwiązań w tym zakresie. Począt-kowo, w konstytucji z 1871 r., była widoczna wyraźna dominacja krajów
92 H. Plötzsch, Die deutsche Demokratie, Opladen 1995, s. 76.
93 Polityka fi nansowa jest jednym z kluczowych zagadnień problematyki związanej z teorią państwa federalnego. Wielu autorów ją bagatelizuje, kładąc nacisk tylko na sprawy stricte ustrojowe. Tymczasem wszelkie regulacje dotyczące podziału kompetencji, party-cypacji itd. bez odpowiedniej polityki fi nansowej pozostałyby zapewne pustymi zapisami – i z tego względu polityka fi nansowa powinna być uznawana za instytucję federalizmu. Przez odpowiednie kształtowanie tej polityki można wpływać na realny wymiar federali-zmu w danym państwie. Polityka fi nansowa w państwie federalnym jest pochodną zasady podziału kompetencji między podmiotami federacji oraz zasady partycypacji państw człon-kowskich. Według F. Kinsky’ego autonomia państw członkowskich musi być zagwarantowa-na w konstytucji, ale także poparta prawem tych podmiotów do dysponowania środkami fi nansowymi. F. Kinsky, Federalizm. Model ogólnoeuropejski, Kraków 1999, s. 51. Dobra polityka fi nansowa w państwie federalnym pozwala niwelować różnice powstałe w wyniku nierównomiernego rozwoju gospodarczego, będące efektem nie tylko złej polityki
struktu-47
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
w określaniu polityki fi nansowej, związek korzystał z niewielu źródeł fi -nansowania swoich zadań, ale też ówczesne zadania federacji były różne od dzisiejszych94.
Związek i kraje muszą posiadać odpowiednie środki fi nansowe by móc wypełniać swoje zadania. W tym celu każdy z tych podmiotów może nakładać rozmaite podatki. Ustawa Zasadnicza reguluje ustrój fi nansowy państwa (art. 104a–115 UZ), określa, które podmioty mogą nakładać oraz podnosić poszczególne rodzaje podatków, a także w jaki sposób pieniądze pochodzące z tych źródeł mogą być rozdzielane między federację, kraje i gminy. Konstytucja mówi też, co należy robić, aby zrównać fi nansowanie między poszczególnymi podmiotami; chodzi tutaj głównie o zrównanie pozycji krajów pod tym względem.
Do wyłącznej kompetencji związku należy ustawowa regulacja wyso-kości ceł oraz akcyzy95. Pozostałe podatki mogą być nakładane i regulowa-ne albo przez kraje, albo przez związek. Kraje mogą decydować o nakłada-niu i wysokości wszelkich pozostałych podatków, chyba że związek uzna, że wpływy z tych podatków należą mu się w całości lub części. Wynika to z regulacji zawartej w art. 105 ust. 2 UZ, który dotyczy konkurencyjnego ustawodawstwa podatkowego. Kraje nie mogą nakładać podatku, który już jest nałożony przez federację. Powoduje to, że krajom pozostają wpływy z pomniejszych podatków, takich jak podatek od rozrywek, napojów, po-lowań, psów itp.96
Regulacja polityki fi nansowej pozostaje zatem kompetencją związku, gdyż to on decyduje o rodzajach i wysokości większości podatków. Jednak kraje nie są całkowicie pozbawione wpływu na system podatkowy. Rada
ralnej krajów, ale też ich warunków geografi cznych, różnic w typach prowadzonych gospo-darek (regiony typowo przemysłowe/typowo rolnicze).
94 Więcej informacji o kształtowaniu się polityki fi nansowej w Niemczech zob. K. We-ber, op. cit., s. 176 i n.
95 Po utworzeniu unii celnej w ramach WE (dzisiaj UE) kompetencja ta została prze-kazana na poziom wspólnotowy. Cła pobierane na zewnętrznej granicy celnej UE są jed-nym ze źródeł budżetu Unii (75% trafi a do UE, resztę zatrzymują państwa na utrzymanie administracji celnej). W wyniku kolejnych rund negocjacyjnych w ramach GATT wartość ceł, szczególnie na artykuły przemysłowe, malała i dzisiaj ten instrument znacznie stracił na znaczeniu, choć wcześniej cła były jednym z głównych źródeł fi nansowania polityki związku. Akcyza jest nakładana na artykuły ropopochodne, tytoniowe i wódkę. U. Münch, K. Meer-waldt, op. cit., s. 39.
96 Ibidem, s. 39. Część krajów zrezygnowała z nakładania tych podatków, ponieważ koszty ich obsługi i ściągania przekraczają wpływy z tego tytułu.
Federalna dysponuje skutecznym instrumentem w postaci możliwości od-rzucenia projektu niekorzystnego dla krajów.
Zagadnienia związane z systemem podatkowym oraz organizacją apa-ratu skarbowego w Republice Federalnej Niemiec są bardzo skomplikowa-ne i nie miejsce tu na ich dokładskomplikowa-ne przedstawienie97. Z punktu widzenia omawianego tematu istotny jest system wyrównywania różnic fi nansowych między poszczególnymi podmiotami federacji. Polityka zrównywania możliwości fi nansowych krajów może być realizowana na dwóch płaszczy-znach: poziomej i pionowej.
Zasada państwa federalnego wymaga, aby związek dbał o wszystkich swoich obywateli w równym stopniu. Poziom życia w różnych krajach związkowych może się między sobą różnić. Żeby zapobiec powstawaniu lub pogłębianiu się różnic państwo jest zobowiązane do prowadzenia poli-tyki wyrównywania poziomów fi nansowych poszczególnych krajów. Prze-kazywanie dodatkowych środków fi nansowych niektórym potrzebującym krajom to tylko jeden aspekt tej sprawy, drugim jest konieczność zabrania określonych środków krajom uważanym za bogatsze, co może prowadzić do ograniczenia ich autonomii98. Jednak jest to ograniczenie dopuszczalne, zgodne z zasadą solidaryzmu, która wypływa z zasady federalizmu.
W procedurze horyzontalnego zrównywania różnic fi nansowych mię-dzy krajami uczestniczą trzy rodzaje podmiotów. Są to po pierwsze kraje--dawcy, następnie związek i na końcu kraje-biorcy99. Procedura ta jest kry-tykowana, zwłaszcza przez kraje, które wpłacają pieniądze. Uważają one, że jest niesprawiedliwa, że powoduje, iż kraje uważane za bogatsze otrzymują mniej pieniędzy od krajów uważanych za biedne. Zarzucają też, że przez stosowanie tej procedury kraje bogatsze ponoszą odpowiedzialność za nie-umiejętną politykę gospodarczą innych oraz że niszczy ona konkurencję, ponieważ przedsiębiorczość bogatszych krajów jest karana100. Zwolennicy procedury horyzontalnego zrównywania różnic fi nansowych argumentują, że odpowiada ona zasadzie ujednolicania warunków życia w całej federa-cji – niezależnie bowiem od kraju obywatele w takim samym stopniu
po-97 Problematykę tę obszernie omówili H. Laufer, U. Münch, op. cit., s. 199 i n. Zob. też M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej i w Niemczech. Modele i powiązania, Kraków 2007, s. 53–61.
98 K. Weber, op. cit., s. 204.
99 H. Laufer, U. Münch, op. cit., s. 224.
49
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
trzebują opieki lekarskiej, dostępu do szkolnictwa – i zapewnienie im tego wymaga stosowania działań wyrównawczych101.
Innym elementem polityki fi nansowej jest wertykalne wyrównywanie fi nansowe. Procedura ta różni się od poprzedniej w zasadniczy sposób, po-nieważ dotyczy transferu środków fi nansowych z rezerw związku na rzecz biedniejszych krajów. Celem tej procedury jest ujednolicenie warunków życia we wszystkich krajach związkowych.
Związek może pomagać biedniejszym krajom także przez współfi nan-sowanie rozmaitych projektów, wspólną realizację określonych funkcji. Wsparcie związku w tej formie ułatwia krajom wykonywanie zadań także w innych dziedzinach, należących do ich wyłącznej kompetencji, ponieważ pozwala na przesunięcie środków fi nansowych na te cele102.
Różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między starymi a nowy-mi krajanowy-mi były tak duże, że na początku lat dziewięćdziesiątych XX wie-ku, tuż po zjednoczeniu, postanowiono wyłączyć nowe kraje z ogólnego systemu zrównywania różnic fi nansowych. Utworzono wówczas specjalny fundusz „Jedność Niemiecka”, który miał pomóc w podniesieniu poziomu gospodarczego we wschodnich landach.
Środki funduszu początkowo przewidziano na 115 miliardów ma-rek rozłożonych na cztery lata, z czego 15% zamierzano przeznaczyć na prowadzenie administracji federalnej w nowych krajach. Bardzo szybko się jednak okazało, że środki te są niewystarczające. Związek zrezygnował z przysługujących mu 15% i powiększył fundusz do 160 miliardów ma-rek103. Polityka wyrównywania poziomu między starymi a nowymi krajami przyniosła pozytywne efekty i od 1995 r. wschodnie kraje są włączone do ogólnego systemu zrównywania różnic fi nansowych.
Stosunek środków przekazywanych na ten cel przez federację do wno-szonych przez stare kraje wynosił jeden do dwóch. Ralizacja aktywnej poli-tyki dostosowawczej we wschodniej części państwa ujawniła silne tenden-cje centralistyczne rządu federalnego w tym zakresie. Wynikało to zapewne ze słabości organizacyjnej i gospodarczej nowych krajów, a w mniejszym stopniu było działaniem zamierzonym.
101 Ibidem, s. 42.
102 H. Laufer, U. Münch, op. cit., s. 230.
Polityka fi nansowa w nowych landach jeszcze przez kilka najbliższych lat będzie się różniła od ogólnych rozwiązań dotyczących pozostałych kra-jów. Na razie ustalono, że kraje wschodnie będą otrzymywały specjalne środki fi nansowe na rozwój przynajmniej do 2019 r.104
Polityka fi nansowa pozostaje istotnym instrumentem wywierania przez rząd federalny wpływu na kraje związkowe. Stosując procedury wy-równywania fi nansowego związek może bezpośrednio oddziaływać na po-litykę gospodarczą landów. Jest to zatem instrument dość niebezpieczny, jeśli jest niewłaściwie używany. Z drugiej strony trudno sobie wyobrazić, by związek był pozbawiony tej możliwości. Organy federalne stoją na stra-ży zasady federalnej, a jedną z jej wytycznych jest przecież dbanie o równy standard życia wszystkich obywateli federacji.