Historia niemieckiej Rady Federalnej sięga czasów Pierwszej Rzeszy61. Po raz pierwszy instytucja dwuizbowego parlamentu znalazła swe odzwiercie-dlenie w konstytucji z 1848 roku.
Określenie „Rada Federalna” zostało po raz pierwszy użyte do nazwa-nia organu władzy w Związku Północnoniemieckim. Zostało ono następ-nie zastosowane w konstytucji z 1871 r. Ówczesna Rada Federalna była ciałem reprezentującym książąt niemieckich i znajdowała się, jak pisał Karl Weber, w „podwójnej opozycji”. Była organem federalnym stojącym w opo-zycji do centralistycznych tendencji państwa i jednocześnie ciałem repre-zentującym siły monarchistyczno-konserwatywne będącym w opozycji do liberalno-demokratycznych deputowanych zasiadających w Radzie Rzeszy – Reichstagu62.
60 Szerzej na temat zasad i instytucji charakterystycznych dla państw federalnych zob. A. Nitszke, Th e theory of federalism. Th e features of the federal order of the state, „Politeja”,
2008, nr 1, s. 415–434.
61 Nie chodzi tutaj o Radę, ale o protoplastę Reichstagu. K. Weber, op. cit., s. 130.
39
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
W dobie Republiki Weimarskiej organ ten, jako Reichsrat, zgodnie z konstytucją reprezentował niemieckie kraje w procesie ustawodawczym. Utracił wtedy znaczenie na korzyść izby niższej. Po dojściu do władzy nazi-stów, 30 stycznia 1934 r. uchwalono ustawę znoszącą Reichsrat.
Po zakończeniu drugiej wojny światowej wróciło pytanie o rolę drugiej izby. Zgadzano się co do konieczności jej powołania, różnice dotyczyły jej charakteru i pozycji63. Po długich przetargach politycznych udało się wy-pracować kompromis. Zakładał on powołanie Rady Federalnej składającej się z przedstawicieli rządów krajowych, co było zgodne ze stanowiskiem chadeków i reprezentantów krajów południowych, ale o pozycji osłabionej względem izby niższej, co z kolei odpowiadało postulatom socjaldemokra-tów i przedstawicieli krajów północnych.
Dzięki ówczesnemu kompromisowi Niemcy otrzymały jedno z najcie-kawszych rozwiązań dotyczących organu federalnego.
Niemcy korzystają z mieszanej metody przy kompletowaniu składu drugiej izby. Każdemu krajowi związkowemu przyznawana jest pula gło-sów w Radzie Federalnej na podstawie zasady arytmetyczno-demografi cz-nej. Brane są pod uwagę dwa czynniki: po pierwsze – równy charakter wszystkich krajów, co znaczy, że każdy kraj musi mieć swego przedsta-wiciela, a po drugie – potencjał demografi czny poszczególnych krajów. W niemieckiej praktyce wygląda to następująco. Każdemu krajowi przy-sługują co najmniej trzy głosy. Jeżeli liczba mieszkańców przekracza dwa miliony, to kraj dysponuje czterema głosami. Kraje z ludnością powyżej sześciu milionów obywateli mają pięć głosów. Natomiast kraje największe, które zamieszkuje co najmniej siedem milionów ludzi, otrzymują sześć głosów64.
Zgodnie z art. 51 UZ, który stwierdza, że rządy krajowe decydują o składzie przedstawicielstwa danego kraju w Radzie Federalnej, człon-kiem Rady może zostać tylko członek rządu krajowego65. Utrata stanowi-ska w rządzie krajowym skutkuje wygaśnięciem mandatu deputowanego do Rady Federalnej. Mandat deputowanego do Rady nie może być łączony
63 Więcej o rozbieżnych poglądach dotyczących pozycji drugiej izby w systemie ustro-jowym patrz E. Zwierzchowski, Rada Federalna Republiki Federalnej Niemiec, [w:] Izby
dru-gie parlamentu, red. E. Zwierzchowski, Białystok 1996, s. 178 i n.
64 Ibidem, s. 181.
65 P. Bundschuh, Vergleichende Untersuchung der Organisation und Funktion der 2.
z mandatem deputowanego do Bundestagu oraz ze stanowiskiem w rządzie federalnym.
Ze względu na specyfi kę powoływania Rady Federalnej bywa ona na-zywana „permanentnym organem państwowym”66. Określenie to bierze się stąd, że nie jest ona organem kadencyjnym; ponieważ składa się z przed-stawicieli rządów krajowych, którzy wybierani są na stanowiska przez par-lamenty krajowe, jest zależna od wyborów w poszczególnych krajach, od-bywających się w różnych terminach. Dlatego co jakiś czas dochodzi do zmian w składzie personalnym Rady, co może pociągać za sobą – i często tak się dzieje – zmianę jej oblicza partyjnego67.
Rządy krajowe rzadko są jednopartyjne, zwykle mają charakter ko-alicyjny. Powoduje to konieczność proporcjonalnego rozdzielenia repre-zentacji do Rady między członków rządu pochodzących z różnych partii politycznych. Aby zapobiec silnemu upartyjnieniu Rady, ustrojodawca po-stanowił, że głosy delegatów jednego kraju muszą być jednolite, czyli de-legaci muszą uzgodnić wspólne stanowisko w omawianej kwestii (art. 51 ust. 3 UZ), w przeciwnym razie wszystkie głosy będą uznane za nieważne. Postanowienie to wypływa z przekonania, że podmiotami reprezentacji w Radzie są kraje68.
Artykuł 28 UZ mówi, że Rada może obradować, gdy na sali znajdu-je się co najmniej połowa „głosów”. Nie znajdu-jest potrzebna fi zyczna obecność deputowanych, wystarczy choćby jeden przedstawiciel, który automatycz-nie dysponuje wszystkimi głosami swojego kraju – stąd mowa o „głosach”, a nie delegatach.
Rada Federalna jako samodzielny organ konstytucyjny decyduje o swojej wewnętrznej organizacji. Pracami Rady kieruje wybierany na rok przewodniczący (art. 52 ust. 1 UZ). Do jego podstawowych zadań należy organizacja prac Rady, decydowanie o porządku dziennym obrad oraz re-prezentowanie Rady w stosunkach z innymi organami konstytucyjnymi. Przewodniczący Rady Federalnej zastępuje także prezydenta federalnego w pełnieniu jego obowiązków, gdy ten nie może ich wykonywać.
66 K. Weber, op. cit., s. 136.
67 Warto zauważyć, że większość polityczna w Bundestagu i w Bundesracie rzadko się pokrywa. Oznacza to, że rząd ma do czynienia nie tylko z opozycją w izbie niższej, co jest naturalne, ale musi dodatkowo dogadywać się z opozycją w izbie wyższej. H. Kühne,
Födera-lismusreform – Laufen oder Stolpern?, „Aus Politik und Zeitgeschichte”, 2005, nr 13/14, s. 3.
41
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
W kierowaniu pracami Rady przewodniczącemu pomagają jego za-stępcy, którzy łącznie tworzą prezydium Rady. Innym organem jest Stała Rada Doradcza, która składa się z pełnomocników rządów krajowych i pre-zydium Rady Federalnej. W pracach Stałej Rady Doradczej uczestniczy tak-że przedstawiciel rządu federalnego w randze ministra odpowiedzialny za kontakty z krajami i Radą Federalną69. Głównym zadaniem tego organu jest zapewnienie przepływu informacji między różnymi organami państwowy-mi i krajowypaństwowy-mi.
Eugeniusz Zwierzchowski uważa, że do najważniejszych organów we-wnętrznych Rady Federalnej należą komisje stałe i szczególne70. Powoły-wanie komisji jest wewnętrzną sprawą Rady. Często komisje powoływane przez Radę odpowiadają zakresem swoich zainteresowań poszczególnym ministerstwom federalnym. W komisjach każdy kraj dysponuje tylko jed-nym głosem. Komisje można podzielić na polityczne i merytoryczne. Do komisji politycznych należą te, które zajmują się materią wyłączoną z kom-petencji krajów: komisja spraw zagranicznych, komisja obrony i komisja jedności niemieckiej. Ze względu na ich duży prestiż najczęściej zasiadają w nich premierzy rządów krajowych71.
Integracja europejska zawsze była dziedziną, w której kraje związkowe chciały mieć coś do powiedzenia. Najlepszym polem do zamanifestowania swojego stanowiska w sprawach dotyczących wcześniej Wspólnot, a obec-nie Unii Europejskiej jest dla tych podmiotów Rada Federalna. Poobec-nieważ Rada nie może zajmować się wszystkimi sprawami związanymi z tym ob-szarem polityki na zebraniach plenarnych, postanowiono powołać odrębne gremium. Już w 1957 r. powstała specjalna komisja: Wspólny Rynek i Stre-fa Wolnego Handlu, kilka lat później przekształcona w stałą komisję ds. Wspólnot Europejskich72. Wraz z rozwojem integracji europejskiej pojawi-ła się konieczność dostosowania komisji do aktualnych potrzeb. W 1988 r. utworzono Izbę ds. Przedłożeń Wspólnot Europejskich, zwaną też Izbą Europejską. Zadaniem Izby było ustosunkowanie się w imieniu całej Rady do projektów przedłożeń Wspólnot Europejskich, jeżeli wymagało to
po-69 Ibidem, s. 188.
70 Ibidem.
71 P. Czarny, Bundesrat między niemiecką tradycją a europejską przyszłością, Warszawa 2000, s. 80.
śpiechu bądź poufności. O tym, czy dana sprawa należy do kompetencji Izby decyduje przewodniczący Rady. Właściwie nie występują większe różnice między trybem prac komisji Rady Federalnej a trybem prac Izby Europejskiej. Uchwały Izby mają tę samą rangę prawną co rozstrzygnięcia całej Rady Federalnej73.
Powołanie Izby przez Radę Federalną i nadanie jej szczególnego cha-rakteru spotkało się z zarzutem niekonstytucyjności tego rozwiązania. Dlatego w 1992 r., przy okazji nowelizacji konstytucji, wprowadzono rów-nież odpowiednie przepisy normujące funkcjonowanie Izby, potwierdza-jąc wcześniejsze regulacje w tym zakresie. Traktat Lizboński, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., poszerzył zakres uprawnień parlamentów naro-dowych w procesie integracji europejskiej, szczególnie pod względem po-szanowania zasady subsydiarności, która ma ogromne znaczenie w kontek-ście funkcjonowania państw federalnych74.
Rada Federalna uczestniczy w opracowywaniu zarówno aktów usta-wodawczych, jak i aktów wykonawczych. Współdziałanie Rady w stano-wieniu prawa odbywa się na różnych etapach tego procesu.
Rada Federalna jest uprawniona do zgłaszania projektów ustaw, czy-li ma prawo inicjatywy ustawodawczej75. Projekty Rady mogą obejmować wszystkie sprawy dotyczące związku, z wyłączeniem ustawy budżetowej. W praktyce rzadko się zdarza, by wykraczały one poza sferę interesów kra-jów. Projekty Rady przesyłane są do Bundestagu, jednak nie bezpośred-nio, ale za pośrednictwem rządu federalnego, który dodatkowo je opiniuje. Ustawa Zasadnicza zawiera zabezpieczenia, które nie pozwalają rządowi federalnemu na upośledzenie tego procesu przez zwlekanie z wydaniem opinii76.
Prawo inicjatywy ustawodawczej jest bardzo ważnym instrumentem kształtowania polityki państwowej, jednak – jak wskazuje analiza projek-tów przesyłanych przez Radę Federalną – nie jest to środek nader często
73 Z tego powodu nie można, zdaniem P. Czarnego, uznać Izby za rodzaj komisji Rady ani za szczególny rodzaj jej organu wewnętrznego, lecz za szczególną formę organizacyjną działania tej instytucji. Ibidem, s. 77–78.
74 Szerzej na ten temat zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty
sta-nowiące UE, Warszawa 2008, s. 53–59.
75 Prawo to przysługuje Radzie jako całości. Wewnątrz Rady z inicjatywą może wystą-pić kraj lub grupa krajów. E. Zwierzchowski, op. cit., s. 195.
43
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
wykorzystywany77. Rada w inny sposób aktywnie uczestniczy w procesie ustawodawczym.
Rada Federalna dysponuje prawem opiniowania rządowych projektów ustaw. Zanim zostaną one przekazane do Bundestagu, trafi ają do Bundes-ratu. Rada traktuje bardzo poważnie to uprawnienie i szczegółowo analizu-je wszelkie proanalizu-jekty zgłaszane przez rząd federalny78.
Kolejne uprawnienie Rady Federalnej w sferze ustawodawstwa do-tyczy rozpatrywania ustaw uchwalonych przez Bundestag. Ustawy prze-syłane do Rady można podzielić na dwie zasadnicze grupy: wymagające zgody Rady Federalnej oraz takie, wobec których Rada może zgłosić sprze-ciw, przy czym może on zostać odrzucony w Bundestagu. Na podstawie analizy UZ można sporządzić całkiem obszerną listę ustaw wymagających zgody Rady. Ogólnie rzecz biorąc, dotyczą one relacji między związkiem a krajami związkowymi, czyli np. wykonywania ustaw federalnych przez administrację krajów, polityki fi nansowej w gminach i krajach, funkcjono-wania administracji i wymiaru sprawiedliwości w krajach79. W stosunku do tego typu ustaw Rada Federalna dysponuje kilkoma wariantami działania. Może wyrazić zgodę – i wówczas ustawa taka może wejść w życie; może zażądać zwołania Komisji Mediacyjnej80 – i wtedy los ustawy zależy od wy-ników mediacji; może odmówić zgody na wejście w życie danej ustawy; może także wstrzymać się z zajęciem stanowiska, co jest równoznaczne ze sprzeciwem81. Natomiast w przypadku ustaw, co do których Rada dysponu-je prawem sprzeciwu, możliwa dysponu-jest milcząca akceptacja – dysponu-jeśli Rada w prze-widzianych terminach nie zgłosi sprzeciwu ani nie wystąpi o powołanie Komisji Mediacyjnej, uważa się, że ustawa zyskała jej aprobatę; możliwe jest też wniesienie sprzeciwu – wówczas może on zostać uchylony przez Bundestag82.
W opinii E. Zwierzchowskiego „wpływ krajów na kształtowanie tre-ści aktów wykonawczych władz federalnych stanowi specyfi kę niemieckich rozwiązań konstytucyjnych, albowiem w większości państw federalnych
77 E. Zwierzchowski, op. cit., s. 196.
78 P. Czarny, Bundesrat między, s. 90.
79 E. Zwierzchowski, op. cit., s. 196.
80 O Komisji Mediacyjnej i jej charakterze zob. ibidem, s. 191 i n.
81 Ibidem, s. 197.
części składowe nie mają możliwości wywierania bezpośredniego wpływu w tej sferze”83.
Rozporządzenia rządu federalnego lub ministrów federalnych wyda-wane na podstawie ustaw federalnych, które wymagają zgody Rady Fe-deralnej, również potrzebują takiej zgody. Najczęściej Rada zgłasza swo-je zastrzeżenia do tych rozporządzeń i wydaswo-je warunkowo zgodę na ich wprowadzenie. Warunkiem jest usunięcie lub zmiana przepisów budzą-cych kontrowersje. Do kategorii aktów wykonawczych zalicza się także ogólne przepisy administracyjne, które nie wpływają bezpośrednio na życie obywateli, ale stanowią wytyczne postępowania aparatu administracyjnego w wybranych dziedzinach84.
Rada Federalna nie jest typowym przykładem izby drugiej parlamentu, nawet w warunkach państwa o strukturze federalnej. Ma ona również pew-ne uprawnienia w sferze szeroko pojętej władzy wykonawczej. Przykładem wywierania wpływu w obszarze władzy wykonawczej związku jest opisana wyżej konieczność wyrażenia zgody przez Bundesrat na akty wykonawcze rządu federalnego. Rada Federalna jest dodatkowo uprawniona do kontro-lowania słuszności użycia przez federalne organy władzy środków dyscy-plinujących w stosunku do krajów związkowych.
Rząd federalny dysponuje trzema rodzajami środków prawnych, za po-mocą których może wpływać na kraje. Należą do nich przymus federalny, podjęcie środków dla odwrócenia niebezpieczeństwa i nadzór federalny85.
Bundesrat sprawuje kontrolę nad rządem federalnym także w zakresie spraw całego związku. Rząd federalny ma obowiązek informowania Rady Federalnej o sprawach państwowych, w tym o realizacji wspólnych zadań federacji i krajów (art. 91 UZ)86.
Udział Rady Federalnej w szeroko pojętej sferze sądownictwa jest bar-dzo wąski i ogranicza się do relacji z Federalnym Trybunałem Konstytucyj-nym (FTK), jednak pod względem jakościowym ma duże znaczenie. Rada Federalna współuczestniczy w powoływaniu sędziów FTK (art. 94 ust. 1). Znajduje to uzasadnienie w roli Federalnego Trybunału Konstytucyjnego,
83 E. Zwierzchowski, op. cit., s. 200.
84 Przepisy administracyjne odnoszą się do sfery podatkowej, norm zanieczyszczenia środowiska itp. Zob. ibidem, s. 201.
85 Ibidem, s. 202.
45
Zasada federalizmu w ustroju i praktyce Republiki Federalnej Niemiec
który został powołany by m.in. czuwać nad przestrzeganiem zasady fede-ralizmu i rozstrzygać spory kompetencyjne, także między organami związ-kowymi a krajowymi87.
Rada Federalna może występować do Federalnego Trybunału Konsty-tucyjnego z wnioskami m.in. o pociągnięcie prezydenta federalnego do od-powiedzialności konstytucyjnej, o stwierdzenie sprzeczności z konstytucją działalności partii politycznych. Rada Federalna może także występować jako strona w postępowaniu przed FTK w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych88.
Rada Federalna została pomyślana jako organ federalny służący do reprezentacji i obrony interesów krajów związkowych. Ma ona za zadanie stać na straży praw krajów i chronić je przed centralistycznymi zakusami rządu federalnego i Bundestagu. Jednak jak stwierdza Piotr Czarny, ogra-niczanie samodzielności i praw krajów odbywa się często za zgodą Rady Federalnej89. Trudno nie zgodzić się z tą opinią, co komplikuje ocenę Rady Federalnej jako organu mającego służyć interesom krajów90. Mimo to w na-uce niemieckiej przeważa pogląd, że Rada Federalna, mimo wskazanych zastrzeżeń, jest organem, który pozytywnie wpływa na system polityczny, w tym na realizację zasady federalizmu, i dostarcza impulsów do rozwoju współpracy między federacją a krajami91.