Polityka senioralna, zapoczątkowana w latach 2012-2015, w ostatnich dwóch latach (2016-2017) była intensywnie rozwijana. W niektórych obszarach uległa nawet rozszerzeniu (np. środowiskowe usługi opiekuńcze dla osób 75+ na terenach niskozurbanizowanych). Cią-gle jednak nierozwiązane są takie kwestie jak ubezpieczenie pielęgnacyjne seniorów oraz wsparcie ich opiekunów nieformalnych. Na podstawie dostępnych informacji o działaniach podjętych w Łódzkiem w obszarze polityki senioralnej trudno dokonać ich jednoznacznej, opartej na pełnych danych, oceny. Nie sprzyja temu również brak badań ewaluacyjnych w tym obszarze. Obok ewidentnych zaniedbań w obszarze usług opiekuńczych pomocy spo-łecznej występują godne odnotowania inicjatywy wojewódzkich władz samorządowych, ta-kie jak np. Karta Seniora Województwa Łództa-kiego.
8.1. Polityka senioralna na szczeblu centralnym
W sytuacji demograficznego starzenia się społeczeństwa oraz osłabienia potencjału opie-kuńczego rodziny dziwić musi, że historia polityki społecznej wobec osób starszych w Polsce jest stosunkowo krótka. Pierwszy raz w dokumentach urzędowych uwzględniono rolę senio-rów w Raporcie o kapitale intelektualnym Polski z 2008 roku. W tym samym roku Rada Mini-strów przyjęła program Solidarność pokoleń, mający na celu zwiększenie zatrudnienia osób powyżej 50 roku życia. W roku 2012 powołano do życia, działający do dzisiaj, Departament Polityki Senioralnej w ówczesnym Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W roku 2013 po-wstał pakiet senioralny Założenia długofalowej polityki senioralnej w Polsce 2014-2020 oraz funkcjonujący do chwili obecnej Rządowy Program na Rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych (ASOS). W roku 2015 uruchomiono program Senior Wigor wspierający tworze-nie centrów wsparcia i opieki dla starszych. W tym samym roku parlament przyjął Ustawę o osobach starszych, w której zdefiniowano politykę społeczną na rzecz osób starszych jako: ogół działań organów administracji publicznej oraz innych organizacji i instytucji, które re-alizują zadania i inicjatywy kształtujące warunki godnego i zdrowego starzenia [Ustawa …, poz. 1705].
Swoistej oceny stanu samorządowej polityki senioralnej dokonał NIK w przeprowadzonej, w okresie od 7 maja do 27 sierpnia 2015 roku, kontroli świadczenia pomocy na rzecz star-szych przez gminy i powiaty. Zakres podmiotowy kontroli objął siedem powiatowych centrów pomocy rodzinie i jedno starostwo powiatowe prowadzące ponadgminne domy pomocy spo-łecznej, sześć gminnych i miejskich ośrodków pomocy społecznej i trzynaście domów pomocy społecznej. Kontrola obejmowała legalność, gospodarność i rzetelność działań w tym obsza-rze. Ponadto poszukiwano informacji na temat sfery objętej kontrolą w urzędach wojewódz-kich, urzędach miast i starostwach powiatowych. W podsumowaniu wyników kontroli można
przeczytać m.in., że prawo do korzystania z usług opiekuńczych uzyskały prawie wszystkie osoby, które o nie wystąpiły, a miejsca w domach pomocy społecznej przyznano około 90% ubiegających się o nie osób. Samorządy nie tworzyły jednak własnych, alternatywnych wobec domów pomocy społecznej, środowiskowych domów samopomocy, mieszkań chronionych, rodzinnych domów pomocy, domów dziennego pobytu itp. [Świadczenia …, www.nik.gov.pl]. Opieka środowiskowa ograniczała się do usług opiekuńczych, a niepokojąco (40%) wzrosła liczba osób kierowanych do stacjonarnych placówek opieki całodobowej. Konsekwencją tej tendencji były rosnące wydatki ośrodków pomocy społecznej na utrzymanie klientów umieszczonych w domach pomocy społecznej (16,3 tysiąca złotych na osobę). W tym samym czasie wydatki na usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania były czterokrotnie niższe (4,2 ty-siąca złotych na osobę). Taka sytuacja nie była jednak wystarczającym powodem do budowy przez gminy własnych systemów usług opiekuńczych. Dodatkowym problemem była jakość świadczeń, bowiem samorządy w swoich wyborach wykonawców usług opiekuńczych kie-rowały się wyłącznie kryterium ekonomicznym, a w decyzjach przyznających usługi osobom starszym często nie określano ich zakresu.
W reakcji na stan polityki senioralnej, w dniu 20 grudnia 2016 roku, Rada Ministrów przy-jęła wieloletni (lata 2015-2020) program Senior+. Jego celem strategicznym jest zwiększe-nie aktywnego uczestnictwa osób starszych w życiu społecznym przez rozbudowę ośrodków
wsparcia i zwiększenie liczby miejsc w tych placówkach35. Drugim kierunkiem, jaki został
za-rysowany po 2015 roku, jest rozwój usług społecznych świadczonych w środowisku lokal-nym (deinstytucjonalizacja), w celu poprawy dostępności i jakości usług świadczonych przez ośrodki wsparcia osobom potrzebującym, np. z zaburzeniami psychicznymi, starszym czy
niepełnosprawnym36. Mapę działań uzupełniały mieszkania chronione: treningowe i
wspo-magane, których celem jest przygotowanie (pod opieką specjalisty) osób w nich przebywają-cych do prowadzenia samodzielnego życia lub wsparcie ich w codziennym funkcjonowaniu. Mieszkania chronione mają bardzo szeroki krąg odbiorców – są to osoby w trudnej sytuacji życiowej (starsze, chore, z niepełnosprawnością), w szczególności z zaburzeniami psychicz-nymi, opuszczające pieczę zastępczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy czy zakład dla nieletnich. Mogą w nich mieszkać także uchodźcy i obcokrajowcy, którzy uzyskali w Polsce
ochronę uzupełniającą37. W związku z realizacją programu kompleksowego wsparcia dla
ro-dzin „Za życiem” w 2017 r. dofinansowano jednostki samorządu terytorialnego w tworzeniu mieszkań chronionych w wysokości 50/50. Zwiększenie zapotrzebowania na usługi
opiekuń-cze świadczone w miejscu zamieszkania38 spowodowało, że Ministerstwo Rodziny Pracy i
Po-35 Na koniec 2017 r. działo 260 placówek „Senior +” zapewniających ok. 7000 miejsc dziennego pobytu dla
osób starszych [dane MRPiPS].
36 W 2016 r. funkcjonowało 779 środowiskowych domów samopomocy, które dysponowały 28 579
miej-scami. Z usług świadczonych przez ŚDS w 2016 r. skorzystało 31 345 osób. Jest to wzrost o 2,7% – 833 osoby w porównaniu do roku 2015. Należy wspomnieć, iż w 2016 r. powstało 19 nowych ŚDS-ów oraz uruchomiono ogółem 789 nowych miejsc. W 2017 r. zaplanowany został dalszy rozwój ŚDS-ów, poprzez uruchomienie kolejnych 22 środowiskowych domów samopomocy, 3 klubów samopomocy oraz utworze-nie ogółem 868 nowych miejsc [dane MRPiPS].
37 W 2016 r. funkcjonowały 703 mieszkania chronione z 2922 miejscami. Pomoc w formie mieszkania
chronionego w 2016 r. przyznano 2774 osobom, co stanowi wzrost o 7% – 181 osób w porównaniu do danych za rok 2015 [dane MRPiPS].
38 W 2016 r. w stosunku do roku 2015, nastąpił wzrost liczby osób, którym w drodze decyzji
administra-cyjnych przyznano usługi opiekuńcze, o ok. 7% (z 88 096 osób w roku 2015 do 94 209 osób w roku 2016), co jednocześnie wpłynęło na wzrost rok do roku liczby tych świadczeń – ogółem o 4,4% (z liczby 31,2 mln świadczeń w roku 2015 do liczby 32,6 mln świadczeń w roku 2016) oraz na wzrost przeznaczonych na te usługi środków finansowych – o ok. 11% (z kwoty 390,7 mln w roku 2015 do kwoty 433,1 mln w roku 2016 [dane MRPiPS].
lityki Społecznej wprowadziło nowy program „Opieka 75+”39. Celem Programu jest zwiększe-nie dostępności do usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób samotnych w wieku 75 lat i więcej w gminach do 20 tys. mieszkańców, które świadczą usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne) samodzielnie. Środki finansowe można przeznaczyć na zwiększenie liczby godzin usług dla osób, które już korzystają z takich usług (lub korzysta-ły z nich w ostatnim roku) lub na dofinansowanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób, które dotychczas ich nie otrzymywały. Jednym z kierunków działań wobec osób starszych jest także poprawa bezpieczeństwa oraz warunków pobytu osób starszych i niepełnosprawnych przebywających w legalnie działających placówkach za-pewniających całodobową opiekę oraz ograniczenie skali nieprawidłowości w placówkach zapewniających całodobową opiekę oraz poprawa skuteczności sankcji nakładanych na pod-mioty prowadzące placówki bez zezwolenia.
8.2. Polityka senioralna w Łódzkiem
Obok działań władz centralnych, w ostatnich kilku latach jednostki samorządu terytorial-nego podjęły samodzielne działania wobec osób starszych obejmujące m.in. uwzględnianie seniorów w strategiach rozwiązywania problemów społecznych oraz tworzenie odrębnych programów działania dla poprawy jakości ich życia. Coraz częściej, w ramach polityk szczegó-łowych, takich jak polityka mieszkaniowa czy przestrzenna, dostrzegane są także specyficzne potrzeby osób starszych. Instytucjami lokalnej polityki senioralnej są placówki samorządowej pomocy społecznej, edukacji, kultury i ochrony zdrowia, ale także rady seniorów czy uniwer-sytety trzeciego wieku.
Informacji na temat polityki senioralnej w województwie łódzkim udziela Wojewódzka Strategia w Zakresie Polityki Społecznej 2020, która ukazała się w 2017 roku i stanowi aktu-alizację Wojewódzkiej Strategii w zakresie Polityki Społecznej na lata 2007-2020. Czytamy tutaj m.in., że osoby starsze to ważna grupa w naszym regionie, do której trzeba kierować politykę społeczną z dwóch przyczyn. Pierwszym powodem jest wysoki udział osób starszych w populacji województwa, a drugim gorszy stan zdrowia mieszkańców naszego regionu niż w innych części Polski. Dobitnymi wskaźnikami tej sytuacji są najniższe dalsze trwanie życia oraz najwyższy wskaźnik umieralności na nowotwory w Łódzkiem. Za cel szczegółowy stra-tegii w zakresie polityki senioralnej uznano przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz poprawę poziomu aktywności społecznej, kulturalnej, edukacyjnej, fizycznej (oraz w innych obszarach), a przez to poprawę zdrowia fizycznego i dobrostanu ludzi starszych. Jako obszary priorytetowe dla tak określonego celu przyjęto zwiększenie pozazawodowej aktywności osób starszych oraz budowanie społeczeństwa przyjaznego seniorom. Przewidziano także działa-nia prozdrowotne, w tym m.in. popularyzację zdrowego stylu życia oraz dostosowanie usług medycznych do potrzeb osób starszych. W dokumencie postuluje się także wprowadzenie programów profilaktycznych w obszarze głównych przyczyn wysokiej umieralności.
Informacji o jakości usług dla osób starszych dostarczają dane zawarte w części opracowa-nia poświęconej funkcjonowaniu systemu pomocy społecznej. We fragmencie dotyczącym wsparcia osób niesamodzielnych znajduje się stwierdzenie o niedostatecznym rozwoju usług
39 Liczba osób, którym w drodze decyzji administracyjnych przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze,
pozostała w roku 2016 na poziomie zbliżonym do roku 2015 (w roku 2015 świadczenie tego rodzaju przy-znano 5176 osobom, a w roku 2016 – 5159 osobom). Wzrosła rok do roku liczba świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych – o 7,4% (z liczby 1 125 mln świadczeń w roku 2015 do liczby 1 208 mln w roku 2016) oraz wzrosły o 11,7% nakłady finansowe z tego tytułu (w roku 2015 na specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznano kwotę 16 404 273 zł, a w roku 2016 kwotę 18 331 516 zł). Jednocześnie na-leży wskazać, iż w około 430 gminach w ogóle nie są świadczone usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne usługi [dane MRPiPS].
świadczonych w środowisku życia osoby niesamodzielnej oraz teza o zbyt dużej koncentracji na pomocy w placówkach całodobowych, przy całkowitym braku wsparcia opiekunów fak-tycznych osób niesamodzielnych. Jak piszą autorzy w podsumowaniu tej części opracowania, istniejąca struktura i charakter usług opiekuńczych dla niesamodzielnych nie sprzyjają ich po-zostawaniu we własnym środowisku życia, co rodzi postulat rozwoju usług środowiskowych oraz wsparcia opiekunów faktycznych. Sprawa jest tym bardziej pilna i ważna, że w przewi-dywalnej przyszłości znacząco wzrośnie popyt na usługi opiekuńcze dla niesamodzielnych starszych, a równocześnie istotnie zmaleje potencjał opiekuńczy rodzin.
Lektura całości dokumentu wskazuje, że jego autorzy dostrzegają rosnącą liczbę ludzi starszych w regionie, a także widzą problemy związane ze słabością funkcjonowania jed-nostek organizacyjnych pomocy społecznej. W przypadku osób starszych skutkuje to małą podażą oraz niską jakością usług środowiskowych. Taka sytuacja powoduje samotność nie-formalnych opiekunów faktycznych osób starszych, a także przeniesienie ciężaru usług na instytucje opieki całodobowej.
Obok ewidentnych deficytów opiekuńczych polityki senioralnej trzeba odnotować rów-nież pozytywne działania w tym obszarze. W ostatnich latach Łódzkie podjęło własne inicja-tywy lub dołączyło do kilku ogólnopolskich działań na rzecz osób starszych. Dnia 1 paździer-nika 2015 r. odbyło się inauguracyjne posiedzenie Obywatelskiego Parlamentu Seniorów. Założonymi priorytetami OPS są: rzecznictwo i reprezentacja osób starszych wobec władz pu-blicznych, monitorowanie i ocena rządowych programów dotyczących osób starszych, formu-łowanie stanowisk i opinii, inicjowanie i wspieranie systemowych rozwiązań prawnych, orga-nizacyjnych i finansowych, poprawiających sytuację życiową osób starszych. Wśród członków Parlamentu I kadencji było 25 delegatów z województwa łódzkiego. Uchwałą Nr 58/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego powołał Społeczną Radę Seniorów Woje-wództwa Łódzkiego oraz przyjął Regulamin Rady określający sposób powoływania członków, a także organizację oraz tryb jej działania. Rada podejmuje działania o charakterze opiniują-co-doradczym oraz konsultacyjnym na rzecz wzmocnienia i rozwoju regionalnej polityki se-nioralnej. Do zadań Rady należy w szczególności: inicjowanie przedsięwzięć zmierzających do integracji społecznej osób starszych, identyfikowanie i sygnalizowanie istotnych kwestii związanych z sytuacją osób starszych w województwie, udział członków Rady w zespołach eksperckich i innych ciałach przygotowujących projekty dokumentów strategicznych lub in-nych przedsięwzięć w obszarze zgodnym z celami Rad, włączanie się w charakterze partnera w realizację inicjatyw na rzecz osób starszych, m.in. poprzez udzielanie wsparcia merytorycz-nego i doradczego itp. Kolejną, godną odnotowania inicjatywą wojewódzkich władz samo-rządowych jest Karta Seniora Województwa Łódzkiego – zbiór ulg i uprawnień oferowanych mieszkańcom województwa łódzkiego, którzy ukończyli 60. rok życia. Chodzi o promowanie aktywności społecznej i poprawę jakości życia seniorów, wzmocnienie ich kondycji finanso-wej, zachęcanie do korzystania z dóbr kultury, edukacji, sportu i innych na terenie regionu łódzkiego. Wojewódzka Karta Seniora ma w założeniu jej twórców umożliwić seniorom rozwi-janie ich pasji i zainteresowań oraz promowanie aktywnego spędzania wolnego czasu. Part-nerami programu mogą być jednostki samorządu województwa, instytucje oraz prywatne przedsiębiorstwa. Kartę Seniora Województwa Łódzkiego może otrzymać każda osoba, która ukończyła 60. rok życia i zamieszkuje na terenie województwa łódzkiego.