W tematyce współpracy międzysektorowej można zaobserwować wyraźne napięcie między dążeniem do ustawowej standaryzacji tej współpracy a ochroną jej różnorodności, wynikającą z realizacji ak-sjologicznych podstaw samorządności lokalnej⁴.
Zjawisko rosnącej roli relacji międzysektorowych występuje we wszystkich rozwiniętych krajach demokratycznych od przełomu lat 60. i 70. XX wieku. Polska odróżnia się od państw, które nie zaznały komunizmu. Po II wojnie światowej w naszym kraju nie istniały sa-morząd lokalny, współpraca międzyorganizacyjna oraz międzysekto-rowa. Zmieniło się to wraz z transformacją systemową i uchwaleniem Ustawy o samorządzie gminnym w 1990 roku. Zobowiązywała ona administrację lokalną do współpracy z organizacjami obywatelski-mi, ale nie doprecyzowywała, w jaki sposób sektor publiczny mógłby przekazywać środki podmiotom III sektora. Dopiero w 1998 roku, dzięki nieobowiązującej już Ustawie o finansach publicznych, uregu-lowano sposób przekazywania pieniędzy organizacjom społecznym nienależącym do sektora finansów publicznych, choć rozwiązanie to nie uwzględniało jeszcze obowiązku przeprowadzania tzw. otwar-tych konkursów ofert (OKO), ograniczających dyskrecjonalną wła-dzę urzędników.
⁴ Więcej informacji o aksjologicznych podstawach samorządności terytorialnej można znaleźć w pracy Barbary Gąciarz pt. Instytucjonalizacja samorządności. Ak-torzy i efekty(2004).
Pierwsze próby wprowadzenia takich konkursów miały charak-ter uregulowań oddolnych i pojawiły się w dużych miastach w poło-wie lat 90. XX poło-wieku (Frączak, Skrzypiec 2006). Wzory te nie roz-powszechniły się w wielu samorządach lokalnych. Dopiero 14 lat po upadku komunizmu, w 2003 roku, Parlament RP uchwalił Ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (UDPP). Zdefi-niowano w niej standard prawny otwartych konkursów ofert, ale nie wprowadzono obligatoryjnego obowiązku ich stosowania. Ponad-to jasno określono zakres podmiotów, które mogą uczestniczyć we współpracy finansowej z sektorem publicznym. Podano definicję or-ganizacji pozarządowej oraz opis innych podmiotów prowadzących tzw. działalność pożytku publicznego (DPP) — w obszarach zadań publicznych wymienionych w ustawie. Zalecano w niej konsultowa-nie aktów prawa miejscowego z organizacjami III sektora. W ciągu pierwszych dziewięciu lat od wprowadzenia ustawy nie było jednak takiego obowiązku, nawet w przypadku uchwalania obligatoryjnego corocznego Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Momentem krytycznym w standaryzacji współpracy międzysek-torowej jest wprowadzenie w życie 1 stycznia 2012 roku nowelizacji UDPP, w myśl której OKO stanowią obowiązujący standard współ-pracy finansowej z administracją publiczną na terenie całego kraju⁵.
Należy je stosować (art. 5, ust. 2) zarówno przy standardowym udzie-laniu dotacji związanych z powierzaniem lub wspieraniem realizacji zadania publicznego, jak i w przypadku umowy o wykonanie inicja-tywy lokalnej lub umów partnerstwa określonych w Ustawie o za-sadach prowadzenia polityki rozwoju (dotyczy ona realizowania
rzą-⁵ Wcześniejsza wersja ustawy z 2003 roku nie wymuszała organizowania otwar-tych konkursów ofert, ale wprowadzała możliwość ich przeprowadzania. W 2009 ro-ku zaczęła obowiązywać nowa Ustawa o finansach publicznych, według której dotacje udzielane na finansowanie lub dofinansowanie „zadań zleconych do realizacji jednost-kom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, w tym fundacjom i stowarzysze-niom” (art. 69, ust. 4, pkt 1, lit. d) muszą być udzielane na podstawie przepisów UDPP (art. 71, ust. 1). Przepis ten nabrał szczególnej wagi po wejściu w życie nowelizacji UDPP 1 stycznia 2012 roku, w której znalazł się zapis o obowiązku przeprowadzania konkursów.
dowych i regionalnych programów operacyjnych). We wszystkich in-nych ustawach⁶, które zakładały przekazywanie pieniędzy organiza-cjom pozarządowym, wprowadzono zapisy ujednolicające standar-dy zgodnie z UDPP. Jestandar-dyny wyjątek stanowi przekazywanie pienię-dzy organizacjom pozarządowym na podstawie umów miępienię-dzynaro- międzynaro-dowych, jeżeli na realizację danego zadania publicznego są przeka-zywane „niepodlegające zwrotowi środki ze źródeł zagranicznych”
(art. 11, ust. 5).
Wprowadzając nowelizację, ustawodawca pozostawił jednak lek-ko uchyloną furtkę, dotyczącą dwóch rozwiązań. Po pierwsze, or-ganizacje III sektora mogą przedstawić ofertę realizacji zadania pu-blicznego, a organ wykonawczy może zlecić jego realizację z pomi-nięciem otwartego konkursu ofert. Wówczas zadanie musi: a) mieć charakter lokalny lub regionalny, b) być zrealizowane w czasie nie krótszym niż 90 dni oraz c) wysokość dotacji nie może przekra-czać kwoty 10 tys. zł (wszystkie warunki muszą być spełnione jed-nocześnie). Łączna kwota dotacji trafiająca do pojedynczej organi-zacji w ten sposób nie może w danym roku przekroczyć 20 tys. zł, ogół środków rozdysponowanych przez samorząd za pomocą tego rozwiązania nie może zaś przekroczyć 20% wszystkich dotacji plano-wanych w danym roku budżetowym (art. 19a). Drugą nowością było wprowadzenie możliwości udzielania przez sektor publiczny poży-czek, poręczeń i gwarancji na rzecz organizacji III sektora. Mimo że wsparcie to również ma wymiar finansowy, przeprowadzanie OKO w tym przypadku nie jest obowiązkowe (art. 5, ust. 8).
Obok opisanej furtki istnieje dawno wyważona brama, której nie dotyczą regulacje UDPP, a dzięki której środki publiczne trafiają do III sektora bez uwzględnienia reguł obowiązujących przy współpra-cy międzysektorowej. Chodzi o zamówienia publiczne lub umowę partnerstwa publiczno-prywatnego, przy których organizacje
poza-⁶ Takich jak np. Ustawa o pomocy społecznej, Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu niepeł-nosprawnych, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii.
rządowe są zrównane w prawach z podmiotami rynkowymi. Mogą one przygotowywać oferty, które są oceniane przez organ zlecają-cy według kryteriów zapisanych w tzw. spezlecają-cyfikacji istotnych wa-runków zamówienia. Nie obowiązują tu mieszane komisje konkurso-we, a przy zamówieniu niższym niż 14 tys. euro organy wykonawcze władz publicznych nie są związane Ustawą o zamówieniach publicz-nych (wzrasta więc dyskrecjonalna władza urzędników).
Mimo że w przypadku zamówień publicznych firmy komercyj-ne i NGO-sy zostały zrównakomercyj-ne w prawach, pozostają między nimi pewne istotne różnice, mogące podnosić atrakcyjność organizacji po-zarządowych w oczach administracji. Związane jest to z utożsamia-niem III sektora ze społeczeństwem obywatelskim i działalnością nie dla zysku⁷. Na jego korzyść działa również fakt, że radni samorządo-wi (władza uchwałodawcza) są wybierani przez obywateli. Na czele władzy wykonawczej stoi polityk (wójt, burmistrz lub prezydent mia-sta), posiadający mandat władzy uzyskany pośrednio lub bezpośred-nio (jak to ma miejsce w Polsce) w demokratycznym procesie wybor-czym. Współpraca z organizacjami pozarządowymi może mu pomóc w uzyskaniu lub utrzymaniu poparcia elektoratu.