W toku dziejów wykształciło się szerokie spektrum wzorów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami po-zarządowymi. Na jednym z jego krańców ulokowane były kraje o du-żych (model socjaldemokratyczny) lub małych (model liberalny) wy-datkach socjalnych, w których administracja publiczna miała do dys-pozycji większość środków publicznych redystrybuowanych przez państwo i posiadała władzę dyskrecjonalną nad sposobem ich wyda-wania, w ramach obowiązującego prawa. Na drugim końcu znajdo-wał się model konserwatywny, określany również jako korporacyj-ny (najpełniej reprezentowakorporacyj-ny przez Niemcy), w którym ilość pie-niędzy przekazywanych sektorowi pozarządowemu na zasadach ne-gocjowanych z państwem przez koncesjonowane „organizacje słu-żebne” rosła od XIX wieku, wraz ze zwiększaniem wydatków pu-blicznych na cele socjalne (Esping-Andersen 2010; Salamon i An-heier 1996).
Niezależnie od utrwalonego wcześniej modelu, po drugiej woj-nie światowej, podczas trwającej 30 lat powojennej prosperity, nastą-pił rozwój funkcji socjalnych państwa realizowanych przez podmio-ty należące do sektora publicznego. Nie występował wtedy deficyt budżetowy, a nadwyżki przeznaczano na programy rządowe służące podnoszeniu jakości codziennej egzystencji ludności. Prawa socjalne, w tym prawo do godnego życia (Marshall 2010), stały się standardem praw człowieka, za których realizację odpowiedzialnością obarczone zostały władze wybierane w demokratycznych wyborach. Uniezależ-nienie jakości życia jednostki od jej sytuacji rynkowej (zasada deko-modyfikacji), powszechność świadczeń i usług publicznych w
podob-nym standardzie dla każdego obywatela, a także solidaryzm społecz-ny były pochodną wojennej mobilizacji. W czasie pokoju wysiłki spo-łeczne zostały skierowane na podniesienie dobrobytu ludności i za-sypywaniu różnic klasowych, w cieniu konkurencji z blokiem państw socjalistycznych.
Jednak już na przełomie lat 60. i 70. XX wieku doszło do prze-mian społeczno-ekonomicznych, które zaowocowały krytyką działań państwa, w konsekwencji wzrostem znaczenia NGO-sów (Grewiński 2009). Politycy stanęli wobec wyzwania optymalizacji, decentralizacji i demokratyzacji polityki społecznej. Jednym ze skutków tych dzia-łań był rosnący strumień pieniędzy publicznych zasilających konta organizacji pozarządowych i wzmożona współpraca międzysektoro-wa (Salamon i in. 1999).
Dlaczego działania rządów stały się przedmiotem krytyki? We wspomnianych latach zakończył się okres powojennej prosperity, rozwijanej na podstawie koncepcji ekonomicznych Johna Maynarda Keynesa (2003). Globalizacja gospodarcza (w tym uwolnienie ryn-ków finansowych i kryzys paliwowy) sprawiła, że ekonomiczna ak-tywność państwa narodowego w obszarze gospodarki, redystrybu-cji dochodów oraz polityki fiskalnej straciła swoją wcześniejszą sku-teczność. Polityka makroekonomiczna, polegająca na rozwiązywa-niu problemów społecznych dzięki aktywnym wydatkom publicz-nym oraz stymulowaniu przez rząd zatrudnienia i konsumpcji, sta-nęła wobec wymogów światowego trendu zwiększania konkurencyj-ności, innowacyjkonkurencyj-ności, elastycznego rynku pracy i przyciągania ka-pitału — a ten uwolnił się od więzów czasu i przestrzeni (Ingham 2011: 105–119, Castells 2011). W Europie w wyniku kryzysu demo-graficznego zachwianiu uległ też postbismarckowski system bezpie-czeństwa socjalnego. Państwa zaczęły się zmagać z deficytem budże-towym oraz rosnącym długiem publicznym względem przyszłych po-koleń przy malejących możliwościach jego spłaty, co utrudniało im utrzymanie lub zwiększanie poziomu wydatków. Stały i obserwowa-ny od początku industrializacji trend wzrostu liczby osób wchodzą-cych na oficjalny rynek pracy, zasilająwchodzą-cych składkami system ubezpie-czeniowy oraz płacących podatki, uległ stopniowemu wyczerpaniu
(Vobruba 2006). Trudność zaczęło sprawiać podnoszenie efektyw-ności pracy u coraz lepiej wykwalifikowanych ludzi, rozwój techno-logiczny zaś — przy rosnącym popycie na nietypowe formy zatrud-nienia — sprawił, że sprawdzone regulacje prawne dotyczące rynku pracy straciły swą efektywność. Doprowadziło to do wzrostu bezro-bocia, a także problemów związanych z równowagą między czynno-ściami zarobkowymi a życiem prywatnym (Rifkin 2001; Sennet 2006;
Vobruba 2000). Realizacja dotychczasowej koncepcji polityki roz-wojowej państw opiekuńczych, dokonywana na kredyt i zakładająca istnienie bezpiecznego poziomu zadłużenia, stała się o wiele trud-niejsza.
Czas ten zbiegł się z końcem społeczeństwa przemysłowego.
Branża usługowa zaczęła generować największe zatrudnienie i roz-poczęła się trwająca do dzisiaj era postindustrialna (Bell 1973; To-uraine 1971). Charakteryzuje się ona rosnącą indywidualizacją po-trzeb ludzkich, a tym samym niechęcią wobec standaryzacji symbo-lizowanej przez taśmową produkcję na wzór fabryki Forda. Wytwa-rzanie, przetwarzanie i przekazywanie informacji stały się ważniej-sze od produkcji materialnej. W społeczeństwie informacyjnym to wiedza, a nie materialne środki produkcji, prowadzi do sukcesu po-dejmowanych działań (Drucker 1999; Castells 2011). Aby sprawnie działać, konieczne są wymiana informacji i otwartość na komunika-cję. Dlatego też scentralizowany, hierarchiczny i ukierunkowany na utrwalanie porządku aparat biurokracji państwowej w odmienionej rzeczywistości zaczął stwarzać problemy.
Dodatkowo w rozwiniętych demokratycznych państwach opie-kuńczych ostatnie 30 lat XX wieku, obok opisanych wyżej prze-mian, przyniosło zwiększoną orientację obywateli na wartości post-materialistyczne (Inglehart 2010). Zaowocowało to wzrostem zna-czenia indywidualizmu kosztem kolektywizmu, zwiększeniem chę-ci samorealizacji i konsumpcji zamiast gromadzenia dóbr oraz sta-wianiem jakości życia i relacji międzyludzkich ponad potrzebę bo-gacenia się. Zmiana ta miała również skutki polityczne w posta-ci zwiększonej działalnośposta-ci obywatelskiej w zakresie praw człowie-ka oraz przeciwdziałania zagrożeniom społecznym i ekologicznym
w skali globalnej i lokalnej, będących pochodną rozwoju gospodar-czego.
Trend ten można odczytywać jako rezultat dobrobytu powsta-łego w ramach wolnego rynku oraz jako wynik długoletnich dzia-łań rządów państw opiekuńczych², oferujących bezpieczeństwo so-cjalne oparte na zasadzie „dekomodyfikacji” i zmniejszających dy-stans dzielący klasy społeczne. Jest on rezultatem powojennego tryumfu fabianizmu mówiącego, że państwo — w imię racjonal-ności i wydajracjonal-ności narodowej — powinno przejąć odpowiedzial-ność za dobrobyt obywateli oraz kontrolę nad licznymi sfragmen-taryzowanymi, generującymi nierówności systemami ubezpiecze-niowymi (Abel-Smith 1992). Bezpieczeństwo o określonym przez rząd standardzie zapewnione zostało każdemu, na zasadzie za-gwarantowanych praw i obowiązków, niezależnie od przynależno-ści etnicznej i grupowej. Sprzyjało to jednostkowej emancypacji oraz wzrostowi znaczenia różnorodnych, indywidualnych potrzeb (Beck 2009).
W obliczu oddolnej presji związanej z niezadowoleniem z dzia-łań rządu i jego słabości politycy zgodnie z zaleceniem, że pań-stwo powinno „sterować, a nie wiosłować” (Osborne i Gaebler 1992), zwrócili swoją uwagę w stronę potencjału tkwiącego w sek-torze prywatnym i pozarządowym. Nie oznaczało to końca rzą-du, ale zmianę jego sposobu działania, polegającą na otwarciu się na komunikację i współpracę z innymi sektorami oraz implemen-towaniu mechanizmu konkurencyjności przy wydawaniu środków publicznych — w myśl zaleceń Friedricha Augusta von Hayeka (2007). Nabrały wagi rozwiązania połączone z przetargami,
zamó-² Celowo używam pojęcia państwo opiekuńcze, a nie państwo bezpieczeństwa so-cjalnego (welfare state), nie każde bowiem takie państwo opiekuńcze nim jest, mimo faktu prowadzenia polityki społecznej (Huber, Stephens 2005: 712–713). Warto za-uważyć, że nawet w liberalnym modelu państwa opiekuńczego starającego się ogra-niczać redystrybuowanie dochodów obywateli przez rząd, istnieje możliwość stoso-wania wielu bodźców (np. ulg podatkowych) stymulujących pracodawców i pracow-ników do prywatnego ubezpieczania się i budowania systemów świadczeń zbioro-wych.
wieniami publicznym i konkursami ofert organizowanymi przez podmioty publiczne. Tak zrodziło się nowe zarządzanie publicz-ne (bynajmniej niezastępujące wszędzie klasyczpublicz-nej biurokracji), na-stawione na redukowanie kosztów oraz poprawę jakości produk-tów i usług dostarczanych obywatelom przez administrację, któ-ra w określonych pktó-rawnie obszaktó-rach stktó-raciła monopol na dostęp do środków publicznych. Od tej pory podmioty należące do każ-dego z trzech sektorów częściej wchodzą w interakcję, konkuru-jąc ze sobą lub uzupełniakonkuru-jąc się. Aby te kontakty nie były zja-wiskiem rzadkim, reformatorzy administracji publicznej postulują wprowadzenie menedżerskich standardów zarządzania w sektorze publicznym, mających zwiększyć efektywność i motywację urzędni-ków do reagowania na zmiany w otoczeniu organizacyjnym (Hau-sner 2002).
Zmiana znaczenia organizacji pozarządowych stała się faktem społecznym, który wskazuje na ewolucję roli rządu i więzi społecz-nych w ustrojach demokratyczspołecz-nych. Przekształceniu uległa relacja łącząca państwo ze społeczeństwem, czego konsekwencją jest nowe prawodawstwo definiujące na nowo współpracę między podmiota-mi publicznypodmiota-mi a NGO-sapodmiota-mi, a także współpracę podmiota-między I i III sek-torem. Trzymając się przyjętej metafory, można stwierdzić, że przy-wołany fakt jest polityczną obiektywizacją wcześniej opisanych prze-mian społecznych i ekonomicznych. Jednak krytyczne spojrzenie na to zjawisko pozwala zauważyć, że nie tylko jest on konstru-owany — sam również ma możliwość konstruowania rzeczywisto-ści, stając się elementem dyskursu politycznego. Spór o znacze-nie relacji międzysektorowych może dotyczyć legitymizacji istznacze-nie- istnie-jących relacji władzy, a także stanowić próbę ich podważenia lub obiektywizacji za pomocą przemocy symbolicznej. Przyczynia się to do utrwalenia określonego rozumienia pojęć abstrakcyjnych, wpły-wa na poczucie wspólnoty, odczuwpły-wanie potencjalnych korzyści ze współdziałania lub obaw przed stratami w wyniku jego zaniecha-nia. Tym samym władza nie jest odbierana przez podmioty ja-ko siła zewnętrzna i objawia się w postaci rządomyślności (Fou-cault 1998).