Korpus służby cywilnej, budowany od początku lat 90., miał być
„zaciężnym wojskiem” nowoczesnej administracji. Pierwsze propo-zycje rozwiązań ustawowych przygotował rząd Jana Krzysztofa Bie-leckiego w roku 1991, ale dopiero kilka lat później sprawujące władzę elity postkomunistyczne wdrożyły rozwiązania, które mimo wielo-krotnych modyfikacji zachowały pewne elementy spójnej konstruk-cji. Ustawa o służbie cywilnej z 1996 roku przesądziła o utworzeniu korpusu SC na poziomie administracji rządowej, oddzieliła stano-wiska polityczne w administracji (obejmowane w drodze wyborów) od urzędniczych, wprowadziła strukturę, zasady selekcji, kwalifika-cji oraz system zatrudnienia urzędników wzorowany na tradycyjnym (zamkniętym) modelu służby cywilnej (model charakterystyczny np.
dla Francji, Austrii, Belgii, Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Luksemburga, Niemiec i Portugalii zakłada związanie pracownika ze służbą publicz-ną na całe życie zawodowe). „Punktem wyjścia dla tego modelu — pi-sze Jacek Czaputowicz (2008: 365) — było założenie, że administracja publiczna ma inne cele niż sektor prywatny, dlatego stosuje odmien-ne kryteria rekrutacji, oceny i rozliczania pracowników z wykony-wanych zadań. Model ten odzwierciedla mentalność kontynentalną, tj. francusko-niemieckie podejście prawne z jego przywiązaniem do procedur administracyjnych i hierarchii”. Budowany „sztab admini-stracyjny” miał się opierać na Weberowskich zasadach fachowości, profesjonalizmu, lojalności i odpowiedzialności urzędników. Przyję-to rozwiązanie, w którym służba zaczyna się od najniższego
stano-wiska, zatrudnienie następuje w imieniu państwa, a nie na konkret-ne stanowisko — wiążą się z tym gwarancje stabilności zatrudnie-nia, gwarancje świadczeń emerytalnych i wynagrodzenie odpowied-nie dla kwalifikacji oraz stażu pracy (zatrudodpowied-nieodpowied-nie trwa do uzyskania uprawnień emerytalnych lub rentowych), podstawą rekrutacji są kry-teria merytoryczne (rekrutacja i selekcja prowadzone według ściśle określonych procedur), kariera urzędnicza przebiega liniowo, awans zależy od stażu i doświadczenia. Jest to system, który wzmacnia nie-zależność urzędników od politycznych decydentów, zwiększa pew-ność zatrudnienia, stwarza gwarancje stabilnej kariery w ramach ja-sno określonego systemu awansów, sprzyja także budowie etosu służ-by publicznej — słowo „służba”, a nie „praca” jest tu szczególnie pod-kreślane. W modelu zamkniętym stabilność i gwarancje zatrudnienia sprzyjają ciągłości pracy, w tym zdobywaniu doświadczenia tworzą-cego „pamięć instytucjonalną”, lojalność wobec urzędu i etos zawo-dowy wzmacniają zaś identyfikację wykonywanych zadań z intere-sem publicznym. Model ten, mimo że krytykowany m.in. za brak ela-styczności, wysokie koszty służby cywilnej (ustawowe gwarancje za-trudnienia i wynagrodzenie), wydawał się rozwiązaniem właściwym, zwłaszcza w warunkach postkomunistycznego państwa i administra-cji trenowanej przez lata w lojalności wobec partyjnych decydentów, bez utrwalonego etosu służby publicznej i szacunku dla prawa. Usta-wa z 1996 roku obowiązyUsta-wała krótko — na jej podstawie mianoUsta-wa- mianowa-no 116 urzędników. W 1998 roku system zamknięty służby cywilnej uznano za nieprzystający do potrzeb innowacyjnej, sprawnej admini-stracji. Nowa ustawa, przygotowana przez rząd Jerzego Buzka, wpro-wadziła rozwiązania, które stworzyły podstawy systemu mieszanego.
Stanowi on połączenie elementów opisywanego wcześniej systemu tradycyjnego (zamkniętego) z systemem otwartym (istnieje w Wiel-kiej Brytanii, Danii, Finlandii, Holandii, Szwecji, we Włoszech). Jest to model, w którym nie ma przepisów gwarantujących stałe zatrud-nienie, jest elastyczny system płac dostosowany do potrzeb praco-dawcy, istnieje otwarta rekrutacja, nie zaś ograniczona wyłącznie do członków korpusu. Zatrudnienie następuje na konkretne stanowisko, a odpowiednie umiejętności i doświadczenie są ważniejsze niż
for-malne kwalifikacje. Charakteryzuje go także bliskość administracji i obywatela oraz nastawienie na rezultat (efekt) działań. Wśród zalet wymienia się m.in. elastyczność w doborze kadr, mobilność pracow-ników, która sprzyja ich rozwojowi i kształceniu, niższe są także niż w modelu zamkniętym koszty funkcjonowania służby cywilnej. Za wady zaś uznaje się słabe związanie urzędnika z instytucją i wykony-waną pracą, dużą rotację kadr, niską efektywność działań długookre-sowych, a także możliwą większą podatność urzędników na wpływy grup interesów i polityków (Arcimowicz 2010). Ustawa z 1998 ro-ku włączyła do służby cywilnej wszystkich pracowników administra-cji rządowej, tym samym liczba członków korpusu SC przekroczy-ła 116 tysięcy. Nowe przepisy podzieliły korpus SC na pracowników i urzędników; określono też wyższe stanowiska w służbie cywilnej.
Grupę pracowników tworzyły osoby zatrudnione na podstawie umo-wy o pracę na czas określony lub nieokreślony (zatrudnienie poprze-dzała służba przygotowawcza). W przypadku urzędników obowią-zywała procedura mianowania poprzedzona postępowaniem kwali-fikacyjnym; zachowano też wymóg posiadania wyższego wykształce-nia. Nie wnikając w szczegóły rozwiązań ustawowych, można powie-dzieć, że w przypadku urzędników więcej było elementów charakte-rystycznych dla modelu zamkniętego (np. zatrudnienie na podsta-wie aktu mianowania, a tym samym gwarancje zatrudnienia prak-tycznie do emerytury i niezależność od politycznych zwierzchników, ustawowo określony system wynagrodzeń), w przypadku pracowni-ków zaś — więcej zasad właściwych dla systemu otwartego (np. kon-kurencyjny, otwarty nabór, podstawa zatrudnienia to umowa o pra-cę). Efektem jest wspominany system mieszany z przewagą elemen-tów charakterystycznych dla modelu zamkniętego. O wyborze roz-wiązań z przewagą modelu zamkniętego — pisze Jacek Czaputowicz (2004/5: 33) — zdecydowały zakorzenione w kulturze polskiej admi-nistracji przywiązanie do stabilności zatrudnienia, systemu starszeń-stwa, a także obawy przed rywalizacją. Należy dodać, że mieszanie elementów czy tworzenie hybryd nie jest wyłącznie polską specyfi-ką — modele zamknięty i otwarty rzadko występują w czystej for-mie. Eklektyzm administracyjnych modeli w zakresie służby
cywil-nej jest widoczny w innych państwach, także postkomunistycznych, które w zachodnich wzorach szukały inspiracji, doświadczając cza-sem rozczarowań: „Państwa postkomunistyczne wybierały różne ele-menty modeli zachodnich, a następnie dostosowywały (dopasowy-wały) je do własnych warunków i istniejących rozwiązań w zakre-sie administracji publicznej. Często adaptacja była bolesnym proce-sem uczenia się, w tym doświadczania zagrożeń płynących z importu zachodnich modeli. Mimo to istniała silna presja, by z tych mode-li czerpać” (King 2002: 9). W 2006 roku miał miejsce kolejny zwrot w modelowych rozwiązaniach — będące u władzy Prawo i Sprawie-dliwość pod hasłem sanacji państwa, w tym odejścia od przestarza-łego modelu biurokratycznego administracji, zmieniło obowiązującą Ustawę o służbie cywilnej. Z korpusu SC wyłączono wyższe stano-wiska i stworzono państwowy zasób kadrowy. Służbę cywilną ogra-niczono do osób zatrudnionych na stanowiskach średniego szczebla zarządzania, stanowiskach koordynujących, samodzielnych, specjali-stycznych i wspomagających w administracji rządowej. Przyjęte roz-wiązania, dopuszczające w przypadku wyższych stanowisk powoły-wanie i odwołypowoły-wanie urzędników praktycznie z dnia na dzień bez żadnych uzasadnień, cofały dotychczasowe osiągnięcia do praktyk z okresu PRL, tj. pełnej dowolności polityków w obsadzaniu stano-wisk urzędniczych w administracji; należy dodać, że Trybunał Kon-stytucyjny stwierdził niekonstytucyjność obu ustaw. O tym, że reali-zowany model służby cywilnej zależał w dużej mierze od pomysłu i determinacji w forsowaniu ustawowych rozwiązań przez partię rzą-dzącą, świadczą kolejne zmiany (nowelizacje) przepisów o służbie cy-wilnej. W 2008 roku, dzięki głosom rządzącej koalicji PO i PSL, Sejm uchwalił nową — czwartą od 1996 roku — Ustawę o służbie cywilnej.
Ustawa przywróciła stan prawny sprzed 2006 roku, tj. do służby cy-wilnej włączono wyższe stanowiska w administracji. Powrócono też do modelu mieszanego z przewagą uregulowań właściwych dla sys-temu zamkniętego (sformalizowane procedury dotyczące przepro-wadzania naborów, służba przygotowawcza, stabilizacja zatrudnie-nia dla urzędników służby cywilnej, stosowanie przedziałów w usta-laniu wysokości płac oraz występowanie związku pomiędzy stażem
pracy a wielkością wynagrodzenia); elementy systemu stanowisk to otwarty i konkurencyjny nabór — także na wyższe stanowiska w służ-bie cywilnej, brak gwarancji zatrudnienia w przypadku pracowników korpusu SC. Obowiązująca ustawa to kolejny „testowany” projekt.
I tak jak w przypadku wcześniejszych zmian, tak w 2008 roku uza-sadniano, że celem jest naprawa, poprawa itp., w tym dostosowanie administracji do nowych wyzwań takich jak proces globalizacji w wy-miarze gospodarczym, politycznym i społecznym, wcześniej wskazy-wano na integrację europejską, a jeszcze wcześniej na zmianę ustro-jową.
Nie powtarzając w tym miejscu sekwencji kolejnych ustawowych zwrotów w koncepcji budowanej służby cywilnej — zmiany nie mia-ły charakteru ewolucyjnego, warto podkreślić, że mimo politycz-nych sporów, ingerencji czy prób demontażu struktur służby cywil-nej główne założenia modelowe udało się zachować. Istniejący sys-tem mieszany jest bliższy idei Weberowskiej biurokracji niż kon-cepcji NPM, tj. organizacji całkowicie otwartej na wpływy sektora prywatnego i pozbawionej odrębnej tożsamości (Kulesza, Sześciło 2013: 134). Elementy Weberowskiego modelu to: (1) apolityczność urzędników — Konstytucja RP z 1997 roku, wprowadzając zapis:
„w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i poli-tycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach ad-ministracji rządowej działa korpus służby cywilnej”, oddzieliła po-litycznych urzędników państwowych (wybieranych, powoływanych) od zawodowego korpus urzędników służby cywilnej; (2) hierarchicz-na struktura — zwierzchnikiem korpusu SC jest premier, a urzęd-nicy są zatrudnieni w urzędach centralnych i wojewódzkich; prag-matyką SC są też objęte niektóre stanowiska służb powiatowych;
(3) rekrutacja na podstawie kryteriów merytorycznych — w przy-padku urzędników jest to kilkuetapowe postępowanie kwalifikacyj-ne, są też konkretne wymagania formalkwalifikacyj-ne, np. wyższe wykształcenie;
w przypadku pracowników korpusu wymagana jest służba przygo-towawcza; (4) instytucja mianowania — w przypadku urzędników służby cywilnej mianowanie będące podstawą nawiązania stosun-ku pracy jest jednocześnie gwarancją ich niezależności od
politycz-nych decydentów; z mianowaniem wiążą się gwarancje zatrudnie-nia praktycznie do emerytury i ustawowo regulowany system płac;
(5) profesjonalizm — istnieje system szkoleń podnoszących kwa-lifikacje i wiedzę zawodową; (6) etos służby — wprawdzie trud-no go zadekretować, ale elementem budowania standardów etycz-nych i zawodowych jest Kodeks etyki służby cywilnej wprowadzony w 2001 r.⁵
Z kolei nawiązaniem do new public management jest otwarty i konkurencyjny nabór do służby cywilnej, a także brak gwarancji zatrudnienia w przypadku pracowników korpusu SC. Należy do-dać, że otwarty i konkurencyjny nabór istnieje też w grupie wyż-szych stanowisk, ale rozwiązania ustawowe wyraźnie wskazują, że w konkursach mogą wziąć udział osoby zatrudnione w administra-cji publicznej, np. sektorze finansów publicznych — nie jest to zatem otwarcie systemu, który promuje new public management. Wpływ NPM jest natomiast widoczny w przypadku innych działań moder-nizacyjnych, np. przyjmowaniu budżetu zadaniowego (zarządzania wydatkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowa-ne i zhierarchizowaskonkretyzowa-ne, na rzecz osiągania określonych efektów; bu-dżet zadaniowy pozwala określić zadania najważniejsze dla realiza-cji określonych celów, ukazuje też, w jakim stopniu zostały one wy-konane) czy kontroli zarządczej (nowego podejścia do finansów pu-blicznych, które koncentruje się na osiąganiu celów i wynikach, a nie tylko na prawidłowości i zgodności z przepisami prawa). Wspomi-nany model neoweberowskiej administracji kładzie nacisk na istnie-nie korpusu urzędniczego o szczególnym statusie i etosie. Główne zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania „aparatu administra-cyjnego” to: (1) istnieje korpus urzędniczy posiadający szczególny status, etykę służby publicznej i kulturę organizacyjną sektora pu-blicznego; (2) istnieją regulacje zachęcające i wspierające urzędni-ków do większej orientacji na osiąganie konkretnych rezultatów niż wyłącznie na przestrzeganie procedur działania; (3)
profesjonaliza-⁵ Od 2011 roku obowiązuje nowy dokument Zasady służby cywilnej i zasady etyki korpusu służby cywilnej.
cja — nowoczesny „biurokrata” nie powinien być wyłącznie eksper-tem w swojej dziedzinie, lecz także menedżerem zorientowanym na zaspokajanie potrzeb obywateli, dostarczanie im satysfakcjonującej jakości usług. Rezultatem ma być sprawnie działająca, profesjonal-nie zarządzana organizacja, która wyraźprofesjonal-nie odróżnia się od innych szczególną misją i odrębnym etosem (Kulesza, Sześciło 2013: 134;
Pollitt, Bouckaert 2011: 99–100). Cele związane z profesjonalizacją i podnoszeniem jakości działania urzędów zostały zapisane w usta-wie z 2008 roku: (1) Szef Służby Cywilnej określa standardy zarzą-dzania zasobami ludzkimi (ZZL) w służbie cywilnej; (2) Szef Służ-by Cywilnej odpowiada również za planowanie, organizację i nadzo-rowanie szkoleń centralnych dla członków korpusu służby cywilnej;
(3) bezpośredni przełożony każdego członka korpusu ustala jego in-dywidualny program rozwoju zawodowego. Na tej podstawie urzęd-nicy kierowani są na szkolenia odpowiadające ich planom rozwojo-wym. Są one wdrażane, np. strategiczne ramy systemu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej zostały wprowadzone przez Szefa Służby Cywilnej w 2012 roku (określają standardy ZZL w ob-szarze organizacji zarządzania zasobami ludzkimi, naboru i wprowa-dzenia do pracy, motywowania, rozwoju i szkolenia, rozwiązywania stosunku pracy, a także narzędzia ZZL, np. opis stanowisk, warto-ściowanie stanowisk pracy, ocen pracowników czy indywidualnych programów rozwoju zawodowego) czy indywidualny program roz-woju zawodowego⁶. Regulacja służby cywilnej w Polsce — piszą Mi-chał Kulesza i Dawid Sześciło (2013: 146) — za sprawą mniej lub bardziej świadomych rozstrzygnięć ustawodawcy, nawiązuje do kon-cepcji administracji neoweberowskiej: „Usiłuje bowiem łączyć budo-wanie szczególnego statusu służby cywilnej (odrębne reguły etycz-ne, szczególne obowiązki i ograniczenia wiążące urzędnika, obsa-da stanowisk w administracji na zasaobsa-dach kwalifikacji i kompeten-cji itd.) z profesjonalizacją działania urzędników w duchu menedże-ryzmu”.
⁶ Patrz Indywidualny program rozwoju zawodowego członka korpusu służby cywil-nej. Poradnik dobrej praktyki, DSC KPRM, Warszawa 2011.