POSTULOWANE ROZWIĄZANIA LICENCJE PROGRAMOWE

W 2001 roku w propozycji zasadniczej nowelizacji ustawy medialnej zaproponowane zostało wprowadzenie instytucji tak zwanej licencji programowej dla mediów

publicznych. Rozwiązanie to zaproponował powołany w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji zespół ekspercki, który – korzystając z rozwiązań europejskich – opracował między innymi koncepcję zmiany zasad funkcjonowania nadawców publicznych w Polsce [przypis 326].

Autorzy opracowania, opierając się na zasadach Unii Europejskiej i innych organizacji europejskich, odnośnie do nadawców publicznych wskazali, że misja nadawców publicznych jest elementem popularnego, wszechstronnego programu skierowanego do szerokiej widowni [przypis 327]. Podejście to nie wprowadza rozłącznego podziału gatunków czy typów treści między nadawcami publicznymi i komercyjnymi. Niemniej racją bytu i podstawą prawomocności istnienia nadawców publicznych są między innymi: właściwa proporcja między gatunkami misyjnymi i pozostałymi oraz dostępność tych pierwszych we wszystkich porach dnia;

odpowiedni poziom merytoryczny i warsztatowy programu w gatunkach innych niż misyjne, a także tworzenie łatwego i powszechnego dostępu do pełnej gamy treści

programowych. Problematyka ta została pominięta w Ustawie o radiofonii i telewizji, co stało się przyczyną trudności w zdefiniowaniu zadań i roli nadawców publicznych.

Dlatego też, w opinii autorów opracowania, obecne brzmienie artykułu 21 ustawy o radiofonii i telewizji [przypis 328] powinno zostać uzupełnione o definicję nadawców publicznych.

Str. 123

Definicja ta, wraz z zadaniami nadawców publicznych określonymi między innymi w artykule 1 i artykule 21-25 ustawy o radiofonii i telewizji, jak również (znacznie bardziej szczegółowo) w licencjach programowych, stanowić może podstawę do między innymi określenia miejsca nadawców publicznych w systemie radiofonii i telewizji w Polsce oraz formułowania kryteriów oceny sposobu realizacji ich obowiązków programowych [przypis 329].

W dokumencie została ponadto sprecyzowana koncepcja licencji programowych. Ich rolą miało być szczegółowe określenie zadania każdego z osobna programu

nadawcy publicznego – w celu zapewnienia jego właściwej zawartości i jakości oraz możliwości zweryfikowania (na podstawie jasno określonych kryteriów) właściwej realizacji tych zadań przez organ regulacyjny oraz opinię publiczną. Poza tym, wychodząc naprzeciw zmianom technologicznym, autorzy zasugerowali, że licencje programowe powinny określać też zadania nadawcy w zakresie: nowych technologii, to jest radiofonii i telewizji cyfrowej; tworzenia treści internetowych (wspierających działalność antenową lub realizowanych w formie samodzielnej działalności programowej, niezależnej od zawartości programu radiowego lub telewizyjnego);

wprowadzania elementów interaktywności, posługiwania się pocztą elektroniczną, sms-ami i innymi formami komunikacji dla uzupełniania i wspierania działalności programowej. Licencje miały być wydawane na okres roku, lub na okres kadencji zarządu, z corocznymi protokołami określającymi zadania na najbliższy rok.

Postulowano, aby projekt licencji programowej opracowywał nadawca publiczny na podstawie wytycznych KRRiT. Projekt ten – wraz z założeniami finansowymi jego realizacji - miał być przedmiotem konsultacji między zarządem a KRRiT. Uzgodniony tekst licencji miał stanowić treść porozumienia zawieranego między

przewodniczącym KRRiT, działającym na mocy uchwały rady, po zasięgnięciu opinii rady programowej, i zarządem nadawcy publicznego, działającym na mocy

upoważnienia rady nadzorczej. Poprzez wyposażenie rady nadzorczej w

kompetencję upoważniania zarządu do zawierania porozumienia z przewodniczącym

KRRiT w sprawie licencji programowej, rada miała brać na siebie

współodpowiedzialność za zrealizowanie zadań programowych objętych licencją oraz za zdolność spółki do sfinansowania tych zadań.

Str. 124

Licencje programowe oraz skwitowania finansowo-programowe wraz z całym trybem opracowywania treści licencji oraz doroczną oceną wykonania warunków licencji programowej i konsekwencjami następującymi w przypadku ich niewykonania – jak również ze zmianami w sposobie finansowania nadawców publicznych (patrz poniżej) – miały zapewnić koncentrację władz spółek radiofonii i telewizji publicznej na działalności programowej i właściwym realizowaniu zadań z tej dziedziny oraz stać się instrumentem bardziej efektywnego wykorzystania środków publicznych [przypis 330].

Zgodnie z zaproponowanym przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji dokumentem w 2002 roku w ministerstwie kultury trwały prace nad projektem nowelizacji ustawy medialnej. Projekt rządowy określał jednak licencję programową jako formę

porozumienia zawieranego przez przewodniczącego KRRiT z nadawcami

publicznymi, której zadanie miało polegać na precyzowaniu zasady realizacji zadań programowych. Było to rozwiązanie znacznie odbiegające od opracowania KRRiT, w którym licencja programowa miała być udzielana przez KRRiT na wniosek nadawcy.

Oznaczało to, że to w gestii regulatora rynku pozostać miało określenie treści zapisów i zobowiązań zawartych w licencji. Projekt rządowy pozbawiał KRRiT decyzyjności w tym zakresie.

Jednocześnie projekt zawierał poszerzony i zmodyfikowany katalog powinności programowych. Do katalogu dołączono zapisy mówiące o tym, że nadawcy publiczni mają służyć polskiej racji stanu, kultywowaniu polskiej tradycji i zachowaniu

tożsamości narodowej, jak również mają rozwijać w społeczeństwie wiedzę o państwie i jego zasadach konstytucyjno-ustrojowych. Kwestie te miały być w szczególności objęte zapisami licencji.

Dodatkowo postulowano wprowadzenie pełnej transparentności w wydatkowaniu środków przeznaczonych na licencje programowe. Nadawcy publiczni mieli prowadzić odrębną rachunkowość dla tych środków, aby nie było możliwości

łączenia ich z wpływami z abonamentu oraz ze sprzedaży reklam. Nadawcy publiczni byliby ponadto zobowiązani do corocznego sprawozdania z wydatkowania tychże.

Na uwagę zasługuje fakt, że dzięki zaproponowanym rozwiązaniom KRRiT

uzyskiwała bezpośredni wpływ na sposób realizacji ustawowych zadań przez media publiczne oraz możliwość kontroli wykonywania tych zadań [przypis 331].

W 2003 roku projekt nowelizacji Ustawy o radiofonii i telewizji, zawierający postulat wprowadzenia licencji programowych, został ostatecznie wycofany przez rząd.

Str. 125

O ile koncepcja licencji programowych nie znalazła się w przyjętej nowelizacji ustawy medialnej, o tyle Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie porzuciła działań na rzecz implementacji tego rozwiązania do polskiego systemu medialnego. Dała temu wyraz w Strategii państwa polskiego w dziedzinie mediów elektronicznych na lata 2005-2020 [przypis 332]. Zawarte tam zostały rozwiązania mające na celu

uporządkowanie i sprecyzowanie zadań nadawcy publicznego. Służyć temu miała czteroletnia umowa pomiędzy organem regulacyjnym a nadawcą, zwana „kontraktem służby publicznej”. Zawarte w kontrakcie obowiązki miały być uszczegółowieniem zadań określonych w Ustawie o radiofonii i telewizji, a integralną część kontraktów stanowić miały właśnie licencje programowe.

Kontrakt służby publicznej miał określać cele i warunki działania nadawcy publicznego na wielu płaszczyznach: począwszy od programowej przez

uwarunkowania technologiczne i zadania inwestycyjne, na kwestiach finansowania działalności skończywszy. W zakresie programowym kontrakt miał się opierać na zadaniach programowych określonych w licencji bądź licencjach programowych (w zależności od tego, ile programów nadawca emituje, w tym oczekiwany

średnioroczny udział programu w rynku widza). Kontrakt miał natomiast określać w szczególności liczbę, rodzaj i charakter programów nim objętych oraz minimalny dobowy czas nadawania programów. Miał też regulować inne formy działalności programowej, na przykład dostarczanie usług za pośrednictwem nowych technologii, jak również rozwój oferty programów wyspecjalizowanych lub realizacja innych zadań, na przykład utrzymanie i modernizacja archiwów (katalogowanie i cyfryzacja zasobów).

Na podstawie wytycznych zawartych w kontrakcie służby publicznej nadawca

publiczny miał opracowywać projekt licencji programowej, uwzględniając przy tym to, że podczas konstruowania założeń programowych należało pamiętać, iż zadaniem nadawcy publicznego nie jest dążenie do możliwie największego udziału w rynku.

Jednakże udział ten musiał być na tyle znaczący, by media publiczne mogły odgrywać swoją założoną rolę w społeczeństwie i w krajobrazie audiowizualnym.

Proponowano więc, aby licencja programowa określała między innymi rodzaj i

charakter programu, którego licencja dotyczyła (m.in. w celu profilowania programów emitowanych przez tego samego nadawcę w imię gwarantowania pluralizmu oferty i zaspokajania potrzeb różnych grup odbiorców). Wskazywała ponadto minimalny dobowy czas nadawania programu. W obszarze obowiązków programowych

nadawcy licencja programowa miała określić ogólną strukturę gatunkową programu oraz strukturę gatunkową w szerokim prime time.

Str. 126

Dodatkowo miały być określone udziały produkcji z różnych regionów Polski w rocznym czasie antenowym, udział pozycji premierowych produkcji własnej i produkcji niezależnej w czasie przeznaczonym na poszczególne gatunki

programowe, jak również udział własnej produkcji lokalnej na antenie programów regionalnych i ewentualnie zakup tej produkcji od oddziałów terenowych poprzez sieciowy program regionalny. Planowano także średnioroczny udział programu w rynku widza [przypis 333]. Zaproponowane rozwiązanie, podobnie jak w latach wcześniejszych, nie zostało wprowadzone do ustawy medialnej.

Wraz z próbami wprowadzenia idei licencji programowych do ustawy medialnej temat ten stał się szeroko dyskutowany w środowisku osób związanych z rynkiem

telewizyjnym. Podkreślano, że licencje programowe muszą określać, po pierwsze, jaki procent wydatków TVP może przeznaczać na działania administracyjne, a jakie środki mają być zagwarantowane na produkcję programów. Po drugie, licencja musiała też określić minimalny poziom wydatków programowych TVP na tak zwane stock programs, a więc audycje o trwałej wartości, czyli filmy i seriale fabularne (bez telenowel), teatry telewizji i filmy dokumentalne. Audycje te, w odróżnieniu od tak zwanych fluid programs (teleturnieje, wiadomości, telenowele, proste formy

rozrywkowe, transmisje sportowe – a więc programy jednorazowego odtworzenia), tworzą tak zwaną bibliotekę programową i z roku na rok powiększają rzeczywistą wartość telewizji. Tymczasem fluid programs, nawet jeśli odnoszą sukces finansowy, nie pomnażają ogólnej wartości telewizji, gdyż nie wzbogacają jej majątku o trwałe wartości w postaci praw autorskich i producenckich. Po trzecie, licencja musiała określić minimalny poziom wydatków na twórczość dla dzieci i młodzieży, ponieważ kształtowanie gustów młodego pokolenia jest podstawową racją bytu telewizji publicznej w ogóle. Proponowano ponadto, aby ze względu na kłopot z

wprowadzeniem licencji programowej w drodze ustawy TVP przygotowała taki

dokument i, po zatwierdzeniu go przez radę nadzorczą, realizowała oraz publicznie rozliczała się z tej realizacji co roku [przypis 334]. Pomysł ten, podobnie jak

wcześniejsze rozwiązania, nie został wcielony w życie.

Str. 127

W kolejnych latach koncepcja licencji programowych kilkakrotnie powracała jeszcze na forum publicznej debaty. W 2008 roku w projekcie ustawy medialnej autorstwa SLD [przypis 335] oraz w 2010 roku w projekcie obywatelskim. W 2009 roku, na Kongresie Kultury w Krakowie, grupa twórców, dziennikarzy, medioznawców i menedżerów kultury z ruchu Obywatele Kultury powołała Komitet Obywatelski Mediów Publicznych. Komitet podjął prace nad koncepcją radykalnej zmiany funkcjonowania nadawców publicznych. W rezultacie w 2010 roku został przygotowany projekt mediów publicznych, zwany projektem obywatelskim.

Postulowano w nim między innymi wprowadzenie obowiązków programowych, czyli licencji programowej [przypis 336]. W myśl projektu telewizja publiczna miała tworzyć otwartą ofertę dla całego społeczeństwa, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu. Licencja

programowa miała zatem przeciwdziałać komercjalizacji programu, stawiając przed nadawcą publicznym wymagania wyższe niż dotychczas i wyższe niż w mediach komercyjnych [przypis 337]. Żaden z tych projektów nie został jednak wcielony w życie.

Następna próba wprowadzenia do ustawy medialnej koncepcji licencji programowych została podjęta w czerwcu 2006 roku wraz z powołaniem pięcioosobowego zespołu ekspertów przy ministrze kultury i dziedzictwa narodowego, mających przygotować nową ustawą medialną [przypis 338].

Według projektu licencja programowa określać miała szczegółowo wykaz zadań powierzanych dostawcy usług medialnych w ramach poszczególnych programów oraz innych usług medialnych, z jednoczesnym przyznaniem środków pomocy

publicznej z Funduszu Zadań Publicznych na realizację tych zadań. Idea wzorowana na rozwiązaniach znanych w innych porządkach prawnych była taka, aby w sposób szczegółowy określać nadawcom publicznym zadania do wykonania, a potem rozliczać ich z wykonania.

Str. 128

Jędrzej Skrzypczak, podobnie jak autorzy założeń do reformy mediów publicznych w 2004 roku, zwraca uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym w 2008 roku poziom

ogólności zadań nadawcy publicznego zapisanych w artykule 21 ustawy o radiofonii i telewizji jest taki, że o skutecznym rozliczaniu władz spółki z realizacji misji publicznej właściwie nie ma mowy. Licencja, według pomysłu członków zespołu, miała określać w szczególności: nazwę nadawcy i programu, charakter programu (uniwersalny, wyspecjalizowany), minimalny dobowy czas nadawania programu, strukturę

gatunków programu, porę dnia pierwotnej emisji audycji finansowanych ze środków Funduszu Zadań Publicznych, minimalny udział produkcji wytworzonej pierwotnie w języku polskim, w przypadku nadawców regionalnych minimalny udział audycji regionalnej i lokalnej, minimalny udział w programie audycji powstałych nie później niż trzy lata wstecz (licząc od dnia pierwotnej emisji), udział produkcji europejskiej, udział produkcji producentów zewnętrznych, udział produkcji producentów

niezależnych, udział reklamy społecznej oraz porę dnia jej emisji, zadania nadawcy dotyczące innych niż programy usług medialnych, wspierające działalność antenową lub niezależną od anteny oraz wprowadzania elementów interaktywności tych usług [przypis 339].

Projekt nowej ustawy medialnej został przegłosowany w sejmie 22 maja 2009 roku, a na uwagę zasługują zastrzeżenia, które zostały zawarte w opiniach prawnych

przygotowanych do projektu ustawy [przypis 340]. Wśród zagadnień związanych z licencjami programowymi wymagającymi doprecyzowania lub też zmiany

wskazywano, po pierwsze, konieczność uszczegółowienia kwestii udzielania licencji programowych nadawcom publicznym. Problem polegał na tym, że ustawa nie do końca precyzowała, z jaką częstotliwością nadawca publiczny będzie mógł się ubiegać o przyznanie wspomnianej licencji. Z jednej bowiem strony artykuł 11 ustęp 1 projektu wyraźnie upoważniał nadawców publicznych do corocznego

występowania o licencję, w terminie do 31 października każdego roku. Z drugiej jednak strony artykuł 13 projektu stanowił, że „licencję programową przyznaje się na dwa lata”. Po drugie, projekt ustawy pozostawiał wiele wątpliwości w zakresie licencji programowej przyznawanej przez KRRiT z urzędu, a więc gdy żaden z uprawnionych nadawców publicznych (tzn. spośród tych, którzy nie posiadali licencji programowej oraz którym wygasała ona w trwającym roku) nie złoży wniosku o przyznanie mu licencji programowej do dnia 31 października danego roku. Wówczas KRRiT powinna z urzędu dokonać wyboru beneficjenta licencji programowej.

Str. 129

Projekt nie rozstrzygał jednak, jednoznacznie, w jakim przypadku (w jakich

konkretnie okolicznościach) uruchomiony zostaje mechanizm przyznawania przez KRRiT licencji programowej z urzędu wybieranemu przez nią nadawcy publicznemu.

Co więcej, niejasne było również to, czy KRRiT mógł dokonać wyboru spośród wszystkich nadawców publicznych, czy też może jedynie spośród tych, którzy licencji programowej nie posiadali oraz którym wygasała ona w bieżącym roku. W projekcie brakowało również wskazania konkretnych kryteriów, jakimi KRRiT powinna się kierować, przyznając licencję programową z urzędu. Po trzecie, projekt ustawy nie rozstrzygał w sposób wyraźny kwestii terminu (nie podawał konkretnej daty), do którego w danym roku kalendarzowym muszą być przyznane licencje programowe.

Nie wskazano także daty początkowej ważności danej licencji. Ponadto doprecyzowania wymagały kwestie związane z trybem przyznawania licencji programowej nadawcom niepublicznym, jak również niezbędne było dopracowanie zakresu zadań publicznych, jakie mogły być realizowane przez nadawców

niepublicznych na podstawie licencji programowej [przypis 341].

Projekt SLD z 2010 roku zakładał natomiast wprowadzenie licencji programowych, czyli umowy między KRRiT a nadawcą. Projekt ten bliższy był rozwiązaniom rządowym z 2002 roku (kiedy to postulowano licencje programowe w formie

porozumienia pomiędzy nadawcą publicznym a KRRiT) niż projektowi regulatora, w myśl którego licencja programowa miała być udzielana przez KRRIT na wniosek nadawcy. Dodatkowo projekt zaproponowany w 2010 roku przewidywał pięcioletni okres licencji i coroczny obowiązek przedstawiania przez nadawców sprawozdania z realizacji licencji. Należy zauważyć, że projekt ten zakładał ograniczenie licencji do określonych rodzajów audycji. Zdaniem autorów przygotowanego dokumentu licencje miały być bowiem panaceum na odpolitycznienie nadawców publicznych i zmianę oferty programowej. W ofercie programowej miało więc być dużo kultury, edukacji, rozrywki, a przede wszystkim bardzo rzetelnej informacji [przypis 342].

Na konieczność wprowadzenia zarówno „kontraktu służby publicznej”, jak i licencji programowych zwracał również uwagę K. Jakubowicz. Widział w nich – oprócz potrzeby uzupełnienia ustawy o dokument strategiczny szczegółowo definiujący misję publiczną – elementy niezbędne do stworzenia nadawcom publicznym, na poziomie praktycznym, jasnych i precyzyjnych wytycznych do realizacji ich zadań.

Str. 130

Kontrakty służby publicznej między poszczególnymi nadawcami publicznymi a państwem reprezentowanym na przykład przez KRRiT i MkiDN [przypis 343], miały

konkretyzować obowiązki danego nadawcy w ogólnym systemie mediów publicznych i kierunki jego rozwoju:

„Powinny być one zawierane na podstawie strategii programowych i strategii rozwoju tworzonych na swój użytek przez samych nadawców oraz gwarantować

finansowanie programu objętego licencjami programowymi ze środków publicznych.

Obu stronom porozumienia powinno przysługiwać prawo do wnioskowania o jego zmianę, jeżeli strona państwowa ocenia, że jest ono realizowane niewłaściwie bądź, gdy nadawca ocenia, że wymogi przekraczają jego możliwości, bądź zmieniły się okoliczności realizacji umowy/porozumienia. (…) Zmiana umowy/porozumienia w części programowej powinna w uzasadnionych przypadkach skutkować zmianami w licencjach programowych [przypis 344].”

Licencje programowe natomiast, zdaniem K. Jakubowicza, miały być udzielane przez KRRiT bądź przez władze nadawców publicznych (i wówczas powinny być

zatwierdzane przez KRRiT), poszczególnym programom lub formom działalności internetowej nadawców publicznych, zgodnie z całościowym, pełnym podejściem do misji publicznej. Licencje powinny w szczególności określać formułę oraz strukturę zawartości każdej z osobna formy tej działalności oraz kryteria oceny wykonania licencji. Żadna część oferty podstawowej nadawcy publicznego nie miała być rozpowszechniana ani finansowana ze środków publicznych bez licencji

programowej. Zarówno umowy/porozumienia, jak i licencje programowe miały być jawne i dostępne publicznie [przypis 345].

Pomimo podejmowanych przez wiele lat prób licencje programowe nie zostały dotychczas wprowadzone do Ustawy o radiofonii i telewizji i koncepcja ta nie została zaaprobowana przez TVP. Duże znaczenie w tym zakresie miało stanowisko osób krytycznych wobec takiego rozwiązania, którzy licencje programowe postrzegali jako argument za zlikwidowaniem mediów publicznych, których zadania realizowane byłyby w drodze otwartych przetargów na produkcję programów misyjnych [przypis 346].

Str. 131

2.3. CZYNNIKI WPŁYWAJĄCE NA KSZTAŁT OFERTY PROGRAMOWEJ TVP