Regulacja rynku telewizyjnej komunikacji politycznej w duchu liberalnym zakłada samodyscyplinę zarówno partii, jak i nadawców, a także opiera się na wspólnym przekonaniu wszystkich stron procesu komunikowania poli-tycznego: partii, nadawców oraz opinii publicznej, że dyskurs polityczny, który jest podstawą i gwarantem systemu demokratycznego, wymaga uznania i poszanowania prawa wszystkich obywateli do wolności wyra-żania opinii i dostępu do informacji. Są to gwarancje konstytucyjne, które w żaden sposób nie mogą zostać ograniczone czy odebrane obywatelom przez ustawodawcę. O realizacji tych fundamentalnych praw w praktyce działania politycznego nie mogą przesądzać ani status ekonomiczny danej partii, ani pozycja społeczna elektoratu czy też określony konsensus wybor-czy207. Istotą zasady par condicio jest bowiem stworzenie równych szans w rywalizacji wyborczej wszystkim podmiotom politycznym.
W dążeniu do uzyskania na antenie telewizyjnej jak największej widowni każdej z sił politycznych powinna jednakże towarzyszyć świa-domość, że prezentując swój program wyborczy, nie może ona przesłaniać ani zniekształcać programów swoich politycznych adwersarzy. Ich porów-nywanie, oceny czy komentarze muszą się odbywać zgodnie z rzymską zasadą Audiatur et altera pars (Niech będzie wysłuchana strona przeciwna).
Antena telewizyjna nie może więc służyć unifikacji poglądów audytorium, a ich dywersyfikacji.
W pluralistycznej demokracji, którą można określić mianem demo-kracji dojrzałej, democrazia matura, postulaty uczciwej rywalizacji wybor-czej na antenie z poszanowaniem zasady równych szans w rzeczywistości powinny być zagwarantowane i spełnione właśnie przez samodyscyplinę, etykę i uczciwą grę partii, nadawców i rządów, zwłaszcza gdy łączy się je ze świadomością dojrzałego społeczeństwa obywatelskiego, oczekują-cego od ustawodawcy urzeczywistnienia prawa do otrzymywania pełnej, bezstronnej, rzetelnej, obiektywnej i pluralistycznej informacji.
Realizacja tego prawa powinna się odbywać bez narzucania obywa-telom stanowisk partii, w prezentowaniu na antenie ich punktów widze-nia czy decyzji politycznych. Od rywalizujących w kampanii podmiotów wymaga się więc umożliwienia wyborcom wyrobienia własnej opinii, zajęcia
207 A. Vespaziani, Comunicazione politica, [w:] Enciclopedia Giuridica Treccani, ag-giornamento XII, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma 2004.
określonego stanowiska w sprawie, a od nadawców zagwarantowania oby-watelom prawa wyboru w celu podjęcia świadomej decyzji politycznej.
Potrzeba regulacji prawnej w tej dziedzinie pojawia się wówczas, gdy konieczne staje się określenie warunków dostępu do anteny partii politycznych, prezentujących sylwetki kandydatów, omawiających swoje programy wyborcze, a więc aktywnie uczestniczących w kampanii. Zgod-nie z tą ideą brak zachowania równych proporcji w telewizyjnych prze-kazach z dziedziny komunikacji politycznej może niekorzystnie wpłynąć na prawidłowość przebiegu samego procesu wyborczego, a w konsekwen-cji na rzetelność głosowania208.
Wobec powyższego samoregulacja partii czy nadawców telewizyjnych, których przekazy mogą się okazać niepełne, nieobiektywne, nierzetelne czy wręcz stronnicze, a przez to niewiarygodne, musi ustąpić miejsca regulacjom prawnym, które mają na celu ustanowienie i określenie szcze-gólnych zasad w procesie komunikacji politycznej, a więc obowiązków, praw i sankcji w tej dziedzinie, dotyczących zarówno partii, jak i nadaw-ców. Wprowadzenie ustawowych regulacji jest zatem podyktowane troską ustawodawcy o ochronę pluralizmu politycznego i medialnego.
Potrzeba ustawowej regulacji w dziedzinie propagandy wyborczej sensu stricto znalazła we Włoszech swoje uzasadnienie dużo wcześniej, niż nastą-piło to w sferze radiofonii i telewizji, w odniesieniu do najbardziej trady-cyjnych nośników reklamy politycznej, a zwłaszcza plakatu wyborczego209. Powyższe założenie okazało się jednak niewystarczające w świetle oko-liczności, wymagających od ustawodawcy rozszerzenia zakresu regulacji prawnych w tej dziedzinie210.
Poza okresem kampanii wyborczej dostęp partii politycznych do anteny telewizyjnej mógł być bowiem w sposób satysfakcjonujący dla obu stron regulowany tradycyjnie przez wdrożenie zasady samoregulacji partii i nadawców, a w okresie kampanii wyborczej konieczne stało się wprowadzenie regulacji prawnych w celu zapobieżenia uzyskania przez daną partię pozycji uprzywilejowanej bądź dominującej w procesie rywa-lizacji wyborczej211. Rywalizacja partii na scenie politycznej nie kończy się
208 F. Lanchester, La propaganda elettorale (e referendaria) in Italia tra continuità sregolata e difficile rinnovamento, „Quaderni costituzionali”, 1996, s. 386–390.
209 Legge del 4 aprile 1956, n. 212. „Norme per la disciplina della propaganda elet-torale”, GU Serie Generale n. 87 del 11.04.1956, http://www.gazzettaufficiale.it/atto/
serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario;jsessionid=dmsaYgOiE09MUPK2lRKe bg__.ntc-as5-guri2b?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1956-04-11&atto.codiceRedazio nale=056U0212&elenco30giorni=false (dostęp: 4.10.2018).
210 Sentenza della Corte costituzionale n. 48 del 1964. „Norme…”, op. cit.
211 P. Ridola, Partiti politici, [w:] Enciclopedia del diritto, op. cit., vol. 32, 1982, s. 94–95.
bowiem wraz z okresem wyborczym, określonym przez prawo, a to tłu-maczy potrzebę ustanowienia zasad regulujących korzystanie z anteny przez partie poza kampanią. Jakość debaty publicznej w dużej mierze zależy od skuteczności przyjętych rozwiązań legislacyjnych w praktyce działania politycznego.
Wprowadzenie przez ustawodawcę jasno określonych i zdefiniowa-nych zasad korzystania z anteny przez partie polityczne poza okresem wyborczym miało w założeniu zastąpić samoregulacje w tej dziedzinie partii i nadawców212. Wartość, która miała podlegać szczególnej ochronie prawnej, została zdefiniowana znacznie szerzej niż ta określona mianem
„uczciwości głosowania”. Wynika to z treści orzeczenia Sądu Konstytucyj-nego nr 155 z 2002 roku, wprowadzającego pojęcie „prawidłowego rozwoju konfrontacji politycznej”, na którym opiera się system demokratyczny, niezależnie od określonego prawem okresu kampanii wyborczej213. Sąd w swoim orzeczeniu podkreślił, że ochrona prawna tak definiowanej war-tości, jaką jest dyskurs polityczny, ma umożliwić obywatelom w dowolnym czasie, a więc nie tylko w okresie wyborczym, szeroki, dostęp do informa-cji, w celu kształtowania ich świadomości politycznej214.
Ponadto zdolność do samodyscypliny, a w konsekwencji samoregu-lacji w tak wrażliwej dziedzinie funkcjonuje często w odmiennych uwa-runkowaniach kulturowych i materialnych, będących też rezultatem kul-tury politycznej danego kraju. Przesłanki te de facto mogą nie istnieć lub nie występować w danej rzeczywistości historycznej i politycznej.
Wezwanie do samodyscypliny nadawców i partii może się więc okazać nierealne. Włoski system polityczny charakteryzuje się obecnością zrady-kalizowanego systemu partyjnego, niezdolnego do konwergencji w zakresie identyfikacji i poszanowania wspólnych zasad, a także systemu telewizyj-nego mającego postać duopolu medialtelewizyj-nego, zorganizowatelewizyj-nego w sposób niekonkurencyjny, a konsekwencji oligopolistyczny.
212 L. Vespignani, La disciplina della par condicio al vaglio della Corte costituzio-nale: una funzionalizzazione della libertà di antenna?, „Il diritto dell’informazione e dell’informatica”, n. 18, 2002, s. 769–775.
213 Sentenza della Corte costituzionale n. 155, del 2002 nel giudizio di legittimità co-stituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n. 28. „Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referenda-rie e per la comunicazione politica”, http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0155s-02.
html (dostęp: 4.10.2018).
214 O. Grandinetti, Par condicio, pluralismo e sistema televisivo, tra conferme e novità giurisprudenziali, in un quadro comunitario e tecnologico in evoluzione, „Giurisprudenza Costituzionale”, vol. 1, 2002, s. 1315–1325.
W szczególności ograniczona liczba nadawców, bez względu na przy-czyny i uwarunkowania, które to determinują (prawne, technologiczne, ekonomiczne), przesądziła o potrzebie, a wręcz konieczności stworze-nia ram prawnych w dziedzinie komunikacji politycznej we Włoszech, co w rezultacie miało doprowadzić do zwiększenia pluralizmu opinii.
Obecny kształt włoskiego systemu telewizyjnego w formie duopolu pub-liczno-prywatnego nie stwarza bowiem koniecznych i wystarczających warunków do urzeczywistnienia i pełnej ochrony pluralizmu zewnętrz-nego. Kształt debaty publicznej określany i determinowany jest de facto polityką programową dwóch nadawców: nadawcy publicznego RAI (Radiotelevisione Italiana) oraz nadawcy komercyjnego Mediaset (stano-wiącego część medialnego imperium Silvio Berlusconiego).
Brak na włoskim rynku telewizyjnym większej liczby nadawców znacz-nie ogranicza prawo obywateli do otrzymywania informacji z różnych źródeł. Pluralizm zewnętrzny uzupełnia się bowiem nie tylko w wymia-rze ilościowym, ale także jakościowym. Sama idea pluralizmu zewnętrz-nego w warunkach takich jak włoskie nie może stanowić dostatecznej gwarancji wysokiej jakości debaty publicznej. Jest więc niewystarczająca w sytuacji, gdy określony kształt systemu medialnego państwa nie stwarza obywatelom pełnego prawa wyboru różnorodnych treści, a podmiotom politycznym nie zapewnia możliwości prezentowania i wyrażania opinii dotyczących polityki państwa za pośrednictwem telewizji. Stąd też w tym kontekście szczególną rolę w zakresie ochrony pluralizmu wewnętrznego ustawodawca powierzył nadawcy publicznemu215.
W warunkach medialnego duopolu, którego cechą jest niedobór plura-lizmu, w sytuacji obecności na rynku nadawców zajmujących w stosunku do innych podmiotów medialnych pozycję uprzywilejowaną ze względu na warunki techniczne lub ekonomiczne, wymusza się wręcz na ustawo-dawcy dokonanie oceny „wystarczalności” i jakości pluralizmu, z zasto-sowaniem odpowiednio dobranych parametrów, odnoszących się choćby do stopnia koncentracji rynku nadawców, z zastosowaniem metod wyko-rzystywanych w zakresie ochrony rynku, zawartych m.in. w przepisach prawa antykoncentracyjnego (legge antitrust)216.
215 P. Caretti, Introduzione, „Il diritto della radiodiffusioni e delle comunicazio-ni”, 2000, s. 13; vide też Costituzione della Repubblica Italiana, op. cit., art. 21, 49.
216 P. Auteri, I rapporti tra la normativa antitrust nazionale e quella comunitaria dopo la legge comunitaria 1994, Contratto impresa Europa, Milano 1996; vide też Direttiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2005 relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno, https://eur--lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32005L0029 (dostęp: 4.10.2018);
A. Genovese (a cura di), I decreti legislativi sulle pratiche commerciali scorrette: attuazione
Wobec wskazanych powyżej okoliczności wprowadzenie regulacji prawnych w dziedzinie komunikowania politycznego zobowiązywało zarówno partie polityczne, jak i nadawców do uzupełnienia brakującej lub niewystarczającej zdolności do samodyscypliny tych podmiotów jako stron debaty publicznej.
Jeśli z jakiegokolwiek powodu partie i nadawcy telewizyjni nie potra-fili uzgodnić i wdrożyć zasad postępowania zdolnych zapewnić uczciwość i niedyskryminację dyskursu publicznego, podważając tym samym istotę systemu demokratycznego, wprowadzenie rozwiązań legislacyjnych w tej dziedzinie stało się nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne z konstytucyjnego punktu widzenia. Rozszerzenie regulacji prawnych w tym zakresie, zgodnie z intencją ustawodawcy, poza okres kampanii wyborczej miało być rozwią-zaniem przejściowym, pełniącym funkcję prewencyjną, do czasu wdrożenia przez partie i nadawców działań samodyscyplinujących, z uwagi na oligopo-listyczną strukturę systemu medialnego państwa. Samodyscyplina i regula-cje prawne nie są oczywiście całkowicie zamienne (zastępowalne). Samodyscy-plina nie wypełnia jednak warunku prawomocności, któremu podlega prawo.
Normy etyki komunikacyjnej we Włoszech zostały w ten sposób zale-galizowane z pomocą ustawodawcy, wezwanego do zidentyfikowania i określenia stosownych przepisów w dziedzinie równoważenia intere-sów. Z jednej strony urzeczywistnienia gwarancji wolności wypowiedzi i wolności inicjatywy ekonomicznej, a z drugiej strony gwarancji wyni-kających z treści art. 1 konstytucji, a więc możliwości stanowienia prawa przez ustawodawcę, określania obowiązków i zakazów oraz sankcji ogra-niczających sferę autonomii zarówno partii, jak i nadawców217.
Granica, której w wypadku zasady par condicio nie można jednak prze-kroczyć, wynika z tego, że regulacja ustawodawcy może dotyczyć jedynie sposobów i form wyrażania opinii. Nie może wpływać na wolność wyra-żania opinii, a więc na treść przekazów partii politycznych emitowanych przez nadawców.
Potrzeba ustawowej regulacji dotyczącej zasady równych szans par con-dicio wymusiła więc konieczność zidentyfikowania interesariuszy i okreś-lenia działań komunikacyjnych, do których się odnosi218.
e impatto sistematico della direttiva 2005/29/CE/; P. Auteri et al. (scritti di), vol. 6, Cedam, Padova, 2008, s. 353–358; R. Zaccaria, Diritto dell’informazione…, op. cit., s. 416–430;
A. Frignani, R. Pardolesi, A. Patroni Griffi, L.C. Ubertazzi (a cura di), Diritto antitrust italiano, Zanichelli, Bologna 1993.
217 Costituzione della Repubblica Italiana, op. cit., art. 48, 49, 50, 51, 71, 75, 138.
218 Vide G.P. Mazzoleni, Dal partito al candidato. Come cambia la comunicazione elettorale in Italia, [w:] Polis, il Mulino, Bologna 1990, s. 249–251; E. Bettinelli, Par con-dicio, Regole, opinioni, fatti, Einaudi, Torino 1995; G. Calvi, G. Minoio, Gli scomunicanti,
W szczególności przepisy te mogą dotyczyć zarówno działalności komunikacyjnej sensu stricto prowadzonej przez daną partię z wykorzy-staniem nośnika w postaci anteny radiowej lub telewizyjnej jako narzędzia w procesie komunikowania politycznego, jak również uwzględniać infor-macje na temat działalności partii politycznych, zamieszczanych na stro-nach internetowych, administrowanych przez nadawców.
Regulacjom merytorycznym miały także towarzyszyć rozwiązania natury organizacyjnej. Konieczne stało się bowiem wskazanie podmio-tów publicznych, którym należało przekazać funkcje regulacji wykonaw-czej i sprawowania nadzoru oraz nakładania sankcji w niezwykle deli-katnej materii, która ze względu na swój szczególny charakter wymagała obiektywnego, neutralnego podejścia, a jednocześnie była wolna od decy-zji administracyjnych rządu, zgodnie z modelem typowym dla tzw. nie-zależnej administracji.