Ustawa nr 28 z 22 lutego 2000 roku ze zmianami i uzupełnieniami, wpro-wadzonymi ustawą nr 313 z dnia 6 listopada 2003 roku, stanowiła kolejną próbę usystematyzowania tej materii, będącej w znacznym stopniu rezulta-tem otwartej konfrontacji politycznej w kwestii dostępu do anteny między siłami koalicji centrolewicowej Drzewo Oliwne (L’Ulivo) ówczesnego rządu, Massima d’Alemy, a opozycji centroprawicowej, tworzonej przez Forza Italia, Alleanza Nazionale, Lega Nord Padania. Nowe regulacje potwier-dzały fundamentalną zasadę zapewnienia odbiorcom prawa do informacji, a partiom prawa do bezstronnego i równego dostępu do anteny w procesie komunikacji politycznej (art. 2 ust. 1)239.
Ustawa zapewniała równe traktowanie przez nadawców wszystkich stron rywalizujących ze sobą w procesie komunikacji politycznej. Partie polityczne mogły skorzystać ze szczególnych form dostępu do anteny, a więc uczestni-czyć w programach wytworzonych przez nadawców. Stanowiło to realizację
239 Legge 22 febbraio 2000, n. 28. „Disposizioni…, op. cit.; Legge 6 novembre 2003, n. 313. „Disposizioni…”, op. cit.
ich prawa do bezpośredniego wyrażania opinii oraz prezentowania stano-wisk w kwestiach dotyczących polityki państwa. W konsekwencji dzięki rów-nemu traktowaniu partii ustawa miała zagwarantować elektoratowi pełne urzeczywistnienie konstytucyjnego prawa do informacji240.
Partie polityczne oczekiwały więc uwzględnienia ich działalności w przekazach nadawców (zarówno informacyjnych, jak i publicystycz-nych), bez preferencji dla żadnej z partii, na równych zasadach. Chodziło zatem o zapobieżenie sytuacji celowego manipulowania przekazami przez nadawców, a w konsekwencji marginalizowania czy wręcz wykluczenia wybranych partii z debaty publicznej, której zarówno tematykę, jak i strony określał nadawca na swojej antenie. Ustawa nakładała więc na wszystkich nadawców, bez względu na ich publiczny czy prywatny charakter, obowią-zek zapewnienia partiom politycznym równego dostępu do anteny.
Urzeczywistnienie na antenie idei pluralizmu politycznego miało się stać nadrzędną zasadą komunikowania politycznego we Włoszech. Prawo dostępu partii politycznych do anteny miało mieć wymiar trwały i nie ogra-niczać się stricte do okresu kampanii wyborczej. Ustawa z 2000 roku przed-stawiała więc nowy model komunikacji politycznej241.
Prawo to określało wyraźną różnicę między programami komunikacji politycznej (programmi di comunicazione politica), zawierającymi opinie, oceny, analizy i komentarze formułowane przez dziennikarzy (art. 2 ust. 2), a audycjami wyborczymi, wytwarzanymi przez partie bez udziału dzien-nikarzy, nazywanymi messaggi autogestiti, które prezentując stanowisko danej partii, narzucały odbiorcom określony punkt widzenia, wpływając tym samym na ich decyzje wyborcze. Nieodpłatne rozpowszechnianie pro-gramów wyprodukowanych przez partie (messaggi autogestiti) poza okre-sem kampanii wyborczej oraz w trakcie jej trwania stało się obowiązkowe
240 Vide też Decreto 8 aprile 2004 recante „Codice di autoregolamentazione in ma-teria di attuazione del principio del pluralismo sottoscritto dalle organizzazioni rappre-sentative delle emittenti radiofoniche e televisive locali”, http://www.corecomlombardia.
it/export/sites/default/download/pdf/leggi-e-decreti/Decreto_8_aprile_2004.pdf (dostęp:
4.10.2018); Delibera AGCOM n. 200/00/CSP. „Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non elettorali”, https://www.agcom.it/documents/10179/538569/Delibera+200-00-CSP/f2ae84f5-4d0d-4b86-89f7-6896feadfb35? version=1.0 (dostęp: 4.10.2018).
241 Vide R. Borello, Soggetti politici e trasmissioni radiotelevisive: prime riflessioni comparatistiche sulla legge n. 28 del 2000, „Giurisprudenza Costituzionale”, vol. 1, 2000, s. 635–640; idem, Interrogativi sulla disciplina della par condicio del nuovo assetto del sistema radiotelevisivo italiano, [w:] M. Manetti (a cura di), Europa e informazione, Ed-izioni Scientifiche Italiane, Napoli 2004, s. 101–105; F. Modugno (a cura di), Par condi-cio e costituzione, Giuffré, Milano 1997.
dla nadawcy publicznego, ale już fakultatywne dla nadawców prywatnych (art. 3 pkt 2, art. 4 pkt 4)242.
Ustawa zdefiniowała programy komunikacji politycznej jako pro-gramy publicystyczne przygotowywane przez nadawców, mające na celu nie tylko informowanie, ale także wyjaśnianie, komentowanie i ocenę wydarzeń z udziałem polityków, realizowane z wykorzystaniem różnych gatunków dziennikarskich: relacji reporterskiej, felietonu filmowego czy reportażu telewizyjnego lub radiowego. Formy dziennikarskiej ekspre-sji użyte w tym celu mogą obejmować: konfrontację poglądów polityków w studio, dyskusje na antenie z udziałem ekspertów czy publicystów, komentujących rzeczywistość polityczną, wystąpienia liderów partyjnych uczestniczących w debatach telewizyjnych, wywiadach czy audycjach pub-licystycznych mających formułę okrągłego stołu243.
Kolejnym rodzajem programów określonym w ustawie (art. 11 ust. 1) są tzw. programy informacyjne o charakterze politycznym (programmi di infor-mazione di carattere politico). Realizowane przez nadawców w formie relacji reporterskich (news) do 90 s stanowią integralny element procesu komuni-kowania politycznego, zarówno z racji swej natury, jak i funkcji, jaką pełnią w tym procesie. Emitowane są w telewizyjnych serwisach informacyjnych i serwisach radiowych, często w różnych w formach, właściwych przekazom audiowizualnym, np. fleszy, zwiastunów, felietonów filmowych itp.244
Charakteryzują się cyklicznością, aktualnością, podejmują tematy doty-czące działalności poszczególnych partii, przedstawiają ich stanowiska w sprawach dotyczących polityki państwa w formach przyjętych w tego typu krótkich przekazach (zgodnie z zasadą minimum słów, maksimum treści). Relacjonują bieżące wydarzenia polityczne, których partie czy lide-rzy są stronami. W odniesieniu do tych programów ustawa zawiera gene-ralne wskazanie adresowane do nadawców stworzenia partiom równych możliwości dostępu do anteny, ustanawiając w tym względzie wymogi bardziej rygorystyczne wyłącznie w okresie wyborczym.
Ustawa potwierdziła, że rozpowszechnianie programów w dziedzinie komunikowania politycznego jest ustawowym obowiązkiem wyłącznie nadawców krajowych, zarówno publicznych jak i prywatnych, zróżni-cowanym w zależności od stopnia ich zaangażowania w relacjonowanie przebiegu kampanii wyborczych czy referendalnych.
242 M. Ruotolo, E’ veramente irragionevole ed eccessiva la distinzione tra propaganda e pubblicità, [w:] F. Modugno (a cura di), op. cit., s. 359–364.
243 M. Gobbo, op. cit., s. 703–705.
244 C. Pinelli, P. Veronese, Può la pari opportunità di voci convertirsi nell’imposizione del silenzio?, „Giurisprudenza Costituzionale”, vol. 1, 1995, s. 1346–1350.
Ustawowy wymóg stworzenia przez nadawców szerokiej, zróżnicowa-nej oferty programowej w dziedzinie komunikacji polityczzróżnicowa-nej nie uprawnił ich jednak do ubiegania się o zwrot kosztów ich produkcji ani nawet częś-ciowej rekompensaty. Emisja takich programów stała się więc de facto ich prawnym obowiązkiem, a ustawa nie określiła wymaganej liczby tego typu programów w ramówkach krajowych koncesjonariuszy zarówno publicz-nych, jak i prywatnych.
Omawiana ustawa zachowała dwutorowy model regulacji, w celu urze-czywistnienia zasady równych szans (par condicio). Nadzór nad działalnoś-cią nadawcy publicznego RAI przyznała Komisji Parlamentarnej (Com-missione Vigilanza RAI), a kontrolę działalności nadawców prywatnych powierzyła włoskiej instytucji regulacyjnej AGCOM.
Odrębny, fakultatywny tryb emisji takich programów dotyczył prywat-nych nadawców lokalprywat-nych. Znowelizowana w 2003 roku ustawa (uzupeł-niona o przepisy dotyczące urzeczywistnienia zasady pluralizmu w progra-mach lokalnych nadawców radiowych i telewizyjnych) określiła zasady emisji programów komunikacji politycznej, w trosce o zapewnienie odbiorcom jak największej konkurencyjności przekazów. Pluralizm miał więc w założeniu zrealizować się w szerszym zakresie na poziomie lokalnym niż krajowym.
Mocą rozporządzenia wydanego do tej ustawy stosowanie zasady par con-dicio przez nadawców lokalnych określają zapisy Kodeksu samoregula-cji (Codice di autoregolamentazione)245. Nadawcy lokalni, w odróżnieniu od krajowych, nie są bowiem zobowiązani do oferowania widzom na ante-nie programów komunikacji politycznej. Jeśli jednak zdecydują się na ich emisję, muszą zagwarantować na swoich antenach partiom i kandydatom równe traktowanie, obiektywizm i bezstronność (art. 11 pkt 1). Nadawcy lokalni mogą jednak w okresie wyborczym emitować audycje zrealizowane przez partie (messaggi autogestiti) zarówno bezpłatnie, jak i odpłatnie246. W wypadku emisji bezpłatnej nadawcy lokalni mają prawo do rekompensaty, zwrotu kosztów emisji od państwa (art. 11 pkt 3, art. 4 pkt 5). W emisjach odpłatnych muszą stosować jednolite kryteria ekonomiczne (cenniki) dla każdej z partii zgodnie z zapisami Kodeksu samoregulacji.
Podsumowując, z analizy omawianej ustawy nr 28 wynika, że okreś-lenie zasad dotyczących równego dostępu do anteny partii politycznych nie
245 Decreto del Ministro delle comunicazioni 8 aprile 2004. „Codice…”, op. cit.
246 Delibera AGCOM n. 43/04/CSP. „Attuazione dell’articolo 11-quater della legge 22 febbraio 2000, n. 28, relativo al Codice di autoregolamentazione delle emittenti radio-foniche e televisive locali”, https://www.agcom.it/documents/10179/538587/Delibera+43-04-CSP/65b000f2-0368-482e-b607-80e8ff8f1851?version=1.0&targetExtension=pdf (dostęp: 5.10.2018).
koresponduje ze spójnym modelem regulacji, ale dopuszcza różne modele normatywne247. Dla każdego segmentu włoskiego systemu radiowo-telewi-zyjnego istnieje bowiem odmienny model regulacji. Pierwszy z nich to tzw.
model samoregulacji partii w zakresie świadczenia przez RAI usługi pub-licznej, zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym, przez kontrolę wszelkich obszarów i forów wyborczych danej partii przez Komisję Par-lamentarną CPIV (Commissione Vigilanza RAI).
Drugi to model prawnej regulacji, zintegrowany z zakresem kompeten-cji w tej dziedzinie instytukompeten-cji regulacyjnej AGCOM i Komisji Parlamentar-nej. Znajduje on swoje zastosowanie w odniesieniu do krajowego systemu nadawców, nie tylko publicznych, ale także prywatnych. W niektórych wypad-kach, np. bezpłatnej emisji przekazów wyborczych realizowanych przez partie (messaggi autogestiti), ten model regulacji obejmuje też nadawców lokalnych.
Jako trzeci pojawia się model prawnej regulacji, uzupełniony Kodek-sem samoregulacji (Codice di autoregolamentazione) nadawców, monito-rowanych przez AGCOM. Model ten stosuje się wobec lokalnych nadaw-ców prywatnych.
Specyfika włoskiego systemu medialnego jedynie pozornie usprawiedli-wia zróżnicowanie modeli regulacji248. Uregulowania te charakteryzują się dużym stopniem asymetrii, w zależności od rodzaju nadawania. Istnienie odmiennych systemów regulacyjnych we Włoszech jest bowiem inspiro-wane całkowicie niespójną polityką w dziedzinie par condicio w porów-naniu z innymi krajami europejskimi249.