Serwisy informacyjne podejmujące ze swej natury aktualne tematy poli-tyczne i wyborcze stanowią pod wieloma względami najbardziej wraż-liwy i krytyczny obszar wzajemnych relacji świata polityki i telewizji we Włoszech. Pierwszy problem dotyczy precyzyjnego zdefiniowania
247 R. Borello, Incaricato di pubblico servizio e servizio pubblico radiotelevsivo: un bi-nomio problematico, „Giurisprudenza costituzionale”, 1990, s. 483; idem, Alcune notazio-ni…, op. cit., s. 3635–3656.
248 P. Caretti, Diritto pubblico dell’informazione, il Mulino, Bologna 1994, s. 119–125.
249 A. Valastro, Parità di accesso al mezzo televisivo in campagna elettorale. L’Italia a confronto con altri paesi europei. (Francia, Germania, Spagna, Regno Unito), „Diritto dell’informazione”, 1996, s. 695–700.
i wyodrębnienia informacyjnych programów politycznych i wyborczych, których produkcja i emisja są ustawowymi obowiązkami zarówno nadaw-ców publicznych, jak i prywatnych. Ich zawartość jest oceniana według innych kryteriów niż treść tzw. programów komunikacji politycznej. Pro-gramy informacyjne różnią się bowiem formułą od innych audycji służą-cych partiom do realizacji ich prawa dostępu do anteny.
Omawiana ustawa definiuje zatem w art. 11 „programy informacyjne”
jako emitowane cyklicznie gatunki telewizyjne, takie jak: serwis informa-cyjny (il telegiornale), serwis radiowy (il giornale radio), a więc wiadomo-ści lub inne programy o zawartowiadomo-ści informacyjnej, wławiadomo-ściwe klasycznej prezentacji dziennikarskiej, podejmujące na antenie aktualną tematykę i wydarzenia. Przepisy ustawy wykraczają jednak poza to kryterium, wska-zując także inne programy, które choć nie mają charakteru periodycznego, należy uznać za tzw. programy o charakterze informacyjnym (programmi di carattere informativo) na podstawie oceny ich zawartości merytorycznej.
Wprowadzone przez ustawodawcę kryterium dotyczące wyodrębnienia takich programów w ramówce nadawcy jest jednak dość płynne: dotyczy bowiem głównie zawartości informacji, sposobu ich prezentacji, zgodności z aktualną tematyką i związkiem z relacjonowaniem na antenie bieżących wydarzeń. Są to wymagania, które mają dość nieostry zakres z uwagi na to, że klasyczne programy informacyjne w praktyce często konkurują na ante-nie z tzw. programami o charakterze informacyjnym.
Odpowiednia prezentacja dziennikarska (rilevante presentazione gior-nalistica) oznacza, że program informacyjny musi być zrealizowany przez dziennikarzy, którzy zdecydują o jego ostatecznym kształcie, opatrując go stosownym komentarzem czy oceną, uwzględniając też opinie ekspertów, co bez wątpienia znacząco podniesie wiarygodność takiego przekazu i tym samym wzbogaci go o niezbędne wyjaśnienia i analizy.
Ustawodawca wyraźnie wskazał, że taki program powstał przy znacznym wkładzie dziennikarza, którego rola w procesie tworzenia programu była nadrzędna. Nawet wówczas, gdy podczas emisji programu informacyjnego jego twórcę zastąpił lektor lub narrator, nadal pozostaje on jego autorem.
Zgodnie z ustawą nie jest więc programem informacyjnym taki pro-gram, który nie został zrealizowany we współpracy z profesjonalnymi twórcami informacji, a więc dziennikarzami zawodowymi (giornali-sti professioni(giornali-sti). Ich status określa ustawa („Ordinamento della profes-sione di giornalista”)250. Ponadto nie spełnia wymogu definicji ustawo-wej program przyznający w procesie jego tworzenia drugorzędną rolę
250 Legge del 3 febbraio 1963, n. 69. „Ordinamento…”, op. cit.
dziennikarzom, którzy np. udostępniają politykom mikrofon lub studio, a więc nie decydują o ostatecznym kształcie audycji.
Program informacyjny musi zatem dotyczyć bieżących spraw politycz-nych, a w swojej strukturze i doborze argumentów uwzględniać oświadcze-nia, oceny, wywiady z podmiotami politycznymi, innymi słowy: nie tylko informować o decyzjach polityków, ale także poddawać je krytycznej ana-lizie, komentować i oceniać. Nie może więc się stać jedynie biernym środ-kiem przekazu, przeznaczonym do prezentowania stanowisk polityków, a tym samym wpływania na kształtowanie poglądów i postaw odbior-ców zgodnie z ich oczekiwaniami. To właśnie sprawia, że program infor-macyjny musi podlegać szczególnemu trybowi oceny, z uwagi na swoje specyficzne funkcje w procesie komunikowania politycznego jako narzę-dzia dobrego funkcjonowania demokracji.
Potrzeba precyzyjnej, ustawowej definicji programów informacyjnych tworzy problematyczne określenie względnych ograniczeń. Ustawodawca z jednej strony zobowiązuje nadawców do zapewnienia wszystkim pod-miotom politycznym równego i bezstronnego dostępu do informacji (art. 2 ust. 1), a z drugiej strony wyjaśnia, że przepisy dotyczące par condicio nie mają zastosowania do rozpowszechniania przez nadawców wiadomości w programach informacyjnych (art. 2 ust. 2), pozostawiając tym samym nadawcom prawo do decydowania o ostatecznym kształcie programów informacyjnych i nie ingerując w ich zawartość.
Orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego w tej dziedzinie słusznie wskazuje i potwierdza zasadność takiego wyłączenia zawartego w ustawie. Zgodnie z orzeczeniem nr 155 z 2002 roku ustawowe pojęcie „rozpowszechniania wiadomości” należy rozumieć jako przekaz adresowany do jak najszer-szego kręgu odbiorców, umożliwiający dostarczenie informacji w tzw.
kontekście narracyjno-argumentacyjnym, któremu bezwzględnie musi towarzyszyć odpowiedzialność za słowo. Nadawca w tym procesie musi być aktywny, nie może jedynie się ograniczać do samego przekazania infor-macji, ale musi także sięgać po wyjaśnienia, analizy, komentarze czy oceny z uwzględnieniem opinii ekspertów. W kontekście komunikowania poli-tycznego tak pojmowana rola mediów nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w procesie kontroli władzy251.
Z treści tego orzeczenia wynika, że choć nadawcy są zobowiązani w pro-gramach informacyjnych do bezstronnego prezentowania na antenie wia-domości dotyczących działalności partii politycznych, nie muszą jednak ich przekazywać, stosując ścisłe kryterium równego traktowania stron,
251 Sentenza della Corte costituzionale n. 155, del 2002 nel giudizio di legittimità costi-tuzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n. 28. „Disposizioni…”, op. cit.
rozumianego ilościowo, jak w wypadku programów komunikacji politycz-nej. Nadawcy bowiem zachowują w tym względzie pełną autonomię. Zgod-nie z orzecznictwem Sądu Konstytucyjnego rozporządzenia AGCOM wyklu-czają, aby wymóg zachowania określonych proporcji na antenie tłumaczył się jako obowiązek matematycznego podziału anteny przeznaczonej na prezenta-cję stanowisk poszczególnych partii lub na wystąpienia ich przedstawicieli252. Prawo wskazuje jedynie cel, który należy osiągnąć, wyznacza kierunek, zaleca nadawcom bezstronność i równość, a także roztropność w przed-stawianiu informacji dotyczących tematów politycznych. Jednocześnie nakłada na nadawców odpowiedzialność za dobór najwłaściwszych środ-ków jego osiągnięcia, nie wykluczając jednak, że przy poszanowaniu zasady bezstronności i równości program informacyjny może np. w pełni reali-zować swój cel interwencyjny w zakresie krytyki władzy253.
W tym kontekście swoboda wypowiedzi i krytyki, przysługująca nadaw-com, nie jest więc naruszona ani ograniczona, jeśli działalność dziennikarska, polegająca na gromadzeniu i przedstawianiu opinii publicznej faktów i opi-nii, charakteryzuje się bezstronnością w ich doborze i prezentacji. Odnosi się to szczególnie do relacjonowania wydarzeń dotyczących działalności pod-miotów politycznych, które jako opatrzone redakcyjnymi komentarzami odbiorcy przyjmują jako realizację zasady swobodnego wyrażania opinii.
Ogólny charakter nakazów bezstronności i równowagi traktowania partii w prezentowaniu stanowisk nie umniejsza istoty i rangi tych regu-lacji, nawet jeśli wiążą się one z pełnieniem przez AGCOM ważnej funk-cji w procesie oceny działalności nadawców oraz rozpatrywania konkret-nych wypadków naruszenia przez nich ustanowiokonkret-nych reguł i zaleceń254.
252 Delibera AGCOM n. 326/01. „Riguardante completezza e dell’imparzialità dell’informazione nel corso del Tg4”, https://www.agcom.it/documents/10179/538673/
Documento+generico+08-01-2004+1398291143682/18739da6-c9b1-4a48-a9e6-2c696380d4cf?version=1.1 (dostęp: 5.10.2018); vide też Delibera AGCOM n. 177/03.
„Riguardante segnalazioni dell’Ispettorato territoriale del Ministero delle Comuni-cazioni per il Friuli Venezia Giulia nei confronti della Rai Radiotelevisione Italiana S.p.A. (emittente televisiva Rai Tre, Regione Trieste)”.
253 Delibera AGCOM n. 406/01. „Nei confronti della società TVI Teleisernia S.r.L. (emittente televisiva in ambito locale TVI Teleisernia) per la presunta violazione del-la legge n. 28/00 e dell’articolo 14 deldel-la delibera n. 253/01/CSP”, https://www.agcom.it/do- cuments/10179/538673/Documento+generico+08-01-2004+1398291143682/18739da6-c9b1-4a48-a9e6-2c696380d4cf?version=1.1 (dostęp: 5.10.2018).
254 Relazione annuale 2018 dell’AGCOM sull’attività svolta e sui programmi di lavoro, s. 37–42, https://www.agcom.it/documents/10179/11258925/Relazione+annuale+2018/
24dc1cc0-27a7-4ddd-9db2-cf3fc03f91d2 (dostęp: 5.10.2018); vide też Delibera AGCOM 1/18/CONS. „Disposizioni di attuazione…”, op. cit.
Podmioty polityczne mogą zatem wskazywać włoskiej instytucji regula-cyjnej przypadki naruszenia przez nadawców zasad równowagi w przeka-zach politycznych, zwłaszcza w skali makro, nawet jeśli z reguły takie naru-szenia w praktyce nie oznaczają automatycznego nałożenia sankcji (inaczej niż w okresie kampanii wyborczej), a jedynie skutkują wezwaniem nadawców do zaniechania bezprawnych i szkodliwych zachowań. W wypadku narusze-nia tych zasad przez nadawcę publicznego RAI AGCOM sporządza stosowny raport i przekazuje go Komisji Parlamentarnej (Commissione Vigilanza RAI).
Jedynym powodem ograniczenia swobody nadawcy i nałożenia sank-cji w procesie tworzenia programów informacyjnych (analogicznie jak w innych programach) może być emisja sondaży wyborczych. Zgodnie z zapisami ustawy mogą być one bowiem rozpowszechniane tylko wtedy, gdy zawierają wyraźne wskazanie dotyczące zlecenia wykonania danego badania na określonej próbie reprezentatywnej (art. 8 i 10 pkt 7).
Jeśli chodzi o RAI, wymóg dotyczący przestrzegania na antenie zasady par condicio poza okresem kampanii wyborczej został ustanowiony zalece-niem Komisji Parlamentarnej z 21 czerwca 2000 roku255. Zalecenie to regu-luje emisję programów dotyczących komunikacji politycznej oraz rozpo-wszechniania przekazów własnych partii (messaggi autogestiti) w ramach działalności koncesjonariusza publicznego.
Dyrektorzy anten nadawcy publicznego RAI zostali zobowiązani do zapewnienia i odzwierciedlenia na antenie programów informacyj-nych równej reprezentacji wszystkich poglądów polityczinformacyj-nych we włoskim parlamencie. Programy informacyjne, których treść zawierałaby przekaz o charakterze polityczno-parlamentarnym, powinny się więc cechować nie tylko bezstronnością i równością w przedstawianiu stanowisk partii poli-tycznych reprezentowanych w parlamencie, ale także umożliwiać odbior-com dokonanie własnej oceny ich działalności w procesie kształtowania opinii politycznych256.
255 Deliberazione 21 giugno 2000 della Commissione Parlamentare per l’indirizzo ge-nerale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi „Comunicazione politica e messaggi autogesti-ti nella programmazione della società concessionaria del servizio radiotelevisivo pubblico”, http://www.aeranti.it/index.php?option=com_content&view=article&id=984:deliberazio ne-21-giugno-2000-della-commissione-parlamentare-per-lindirizzo-generale-e-la-vigilan- za-dei-servizi-radiotelevisivi-qcomunicazione-politica-e-messaggi-autogestiti-nella-pro- grammazione-della-societa-concessionaria-del-servizio-radiotelevisivo-pu&catid=43:no-rmativa-in-materia-di-trasmissioni-di-propaganda&Itemid=4 (dostęp: 5.10.2018).
256 Delibera AGCOM n. 44/02. „Nei confronti della Rai Radiotelevisione Italiana S.p.A.
(trasmissioni Porta a Porta, Il Fatto, Telecamere, Sciuscià e Primo Piano)”, https://www.agcom.it/
documents/10179/538673/Documento+generico+08-01-2004+1398291143682/18739da6-c9b1-4a48-a9e6-2c696380d4cf?version=1.1 (dostęp: 5.10.2018).
W opinii autora w tej sytuacji często dochodzi do konfliktu interesów między oczekiwaniami polityków a naturą mediów. Dla wydawców pro-gramów informacyjnych priorytetem na antenie zawsze jest news, nieko-niecznie dotyczący wydarzeń politycznych. Politycy nie chcą jednak tego przyjąć do wiadomości, oczekując anteny przede wszystkim dla siebie.
W praktyce tego typu zapisy zbliżają w dużej mierze formułę niezależnych z założenia programów informacyjnych nadawcy publicznego RAI do spe-cyficznego segmentu działalności informacyjnej nadawcy publicznego, a mianowicie tzw. programów komunikacji politycznej, nawet jeśli pro-gramy te formalnie są realizowane przez RAI, a nie powstają na zlecenie partii politycznych.
Rozporządzenie gwaranta nie określa jednak formuły programów informacyjnych. Kodeks samoregulacji nadawców lokalnych (art. 4) ogranicza się jedynie do ogólnego zalecenia, zgodnie z którym programy informacyjne muszą zagwarantować pluralizm przez równe traktowanie stron, obiektywizm i bezstronność. Ponadto dodano, że swoboda nadawcy do komentowania i krytyki realizuje się w pełni jedynie wówczas, gdy informacja przedstawiana na antenie jest wyraźnie oddzielona od opinii, co stanowi wyraz szacunku dla odbiorcy.