Prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych

Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Struktury związkowe muszą zatem zakresem swojego statutu obejmować terytorium całego kraju, co wiąże się bezpośrednio ze spełnieniem przez te organizacje liczbowego kryterium reprezentatywności na poziomie ogólnopolskim. Przepisy przewidują uprawnienia reprezentatywnych ogólnokrajowych organizacji związkowych, z których mogą one korzystać samodzielnie i żaden inny podmiot nie ma prawa utrudnić, ograniczyć, uniemożliwić skorzystanie z tych uprawnień przez organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. W tym sensie są to bezpośrednie prawa podmiotowe tych organizacji. Są to prawa przysługujące im poza zakresem działania w charakterze strony Trójstronnej Komisji.

3.1.Uprawnienia w zakresie współtworzenia prawa

Do tej kategorii uprawnień należy zaliczyć: 1) prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, 2) prawo opiniowania dokumentów konsultacyjnych Unii Europejskiej, w szczególności białych ksiąg, zielonych ksiąg i komunikatów, oraz projektów aktów prawnych Unii Europejskiej w zakresie zadań objętych zadaniami związków zawodowych, 3) prawo występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami związku zawodowego (art. 19, art. 191

oraz art. 20 ustawy o związkach zawodowych).

Pomimo że są to uprawnienia o charakterze opiniodawczym, za umieszczeniem ich w grupie uprawnień współtworzących prawo przemawia fakt uczestniczenia reprezentatywnych związków w szerzej pojętym procesie legislacyjnym (prawodawczym). Wypada w tym miejscu dokonać oddzielnie analizy każdego ze wskazanych wyżej uprawnień.

3.1.1. Prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych

Prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych dotyczy konstytucyjnego systemu źródeł prawa262. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami powszechnie

262

W nauce K. W. Baran wyraził pogląd, zgodnie z którym związkowej procedurze opiniodawczej, pomimo nasuwających się w tej kwestii wątpliwości, podlega zmiana Konstytucji oraz ratyfikacja umów międzynarodowych. W przypadku umów międzynarodowych, jego zdaniem, „literalna wykładnia art. 19 u.z.z. nakłada na władze publiczne obowiązki także w odniesieniu do tej kategorii aktów prawnych”. Natomiast na gruncie tego przepisu „nie nasuwa wątpliwości, że związkowej procedurze opiniodawczej winny zostać poddane

obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do aktów prawnych objętych opiniowaniem reprezentatywnych związków zawodowych należałoby również zaliczyć akty prawa wewnętrznego, zwłaszcza takie jak uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów lub zarządzenia ministrów (art. 93 ust. 1 Konstytucji).

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach263

, użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych, pojęcie aktu prawnego oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy sprowadza się bowiem do tego, aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych, dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Na poparcie tej tezy sąd zwraca uwagę na fakt istotny dla interpretacji art. 19 ust. 1 tej ustawy o związkach zawodowych. Ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je bowiem nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Zdaniem sądu założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. Takie rozumowanie prowadzi sąd do słusznego wniosku, iż obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób. Innymi słowy, zakres pojęcia aktu prawnego podlegającego opiniowaniu przez organizacje związkowe reprezentatywne wyczerpują akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, będące źródłem prawa zarówno powszechnie obowiązującego, jak i wewnętrznie obowiązującego, nie zaś akt normatywny – indywidualny i konkretny.

W opinii sądu do aktów generalnych w układzie zewnętrznym należy zaliczyć przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Natomiast do aktów indywidualnych zewnętrznych należą przede wszystkim decyzje administracyjne, a w sferze wewnętrznej wszelkiego rodzaju regulacje organizacyjne czy polecenia służbowe.

Prawo opiniowania aktualizuje się w momencie, gdy założenia lub projekt aktu prawnego dotyczy spraw objętych zakresem zadań związków zawodowych. Zgodnie z

założenia i projekty ustaw oraz rozporządzeń”; zob. Zbiorowe prawo pracy: komentarz, Warszawa, Kraków, 2010, s. 198.

przedstawionym w doktrynie poglądem K. W. Barana pojęcie zadań związków zawodowych należy interpretować ekstensywnie264. „Takie rozwiązanie jest w pewnym sensie logiczne: jeżeli interesy pracownika (i innych osób uprawnionych) mają być reprezentowane i chronione w sposób właściwy i skuteczny, to z prakseologicznego punktu widzenia nierealne byłoby zawężanie przedmiotu działalności związków zawodowych do ściśle określonego, zamkniętego katalogu spraw”265

.

Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z. w zdaniu pierwszym stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku. Można jednak zadać pytanie, jakie władze reprezentatywnej organizacji są odpowiednie w myśl niniejszego przepisu.

W tym miejscu należy odwołać się do legalnej wykładni judykatury. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach²⁶⁶ uprawnienie "odpowiednich" władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa. Precyzyjniej sąd ten wyraża się w uzasadnieniu. W jego interpretacji „odpowiednie” władze statutowe danego związku zawodowego to takie, które muszą być wskazane przepisem statutu organizacji związkowej lub decyzją właściwych władz związkowych upoważniających do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego jako całej struktury.

Tym samym po stronie reprezentatywnych ogólnokrajowych organizacji związkowych leży prawo podmiotowe swobodnego wyznaczenia określonych struktur organizacyjnych, zwykle terenowych, odpowiednich (właściwych) do składania opinii w sprawach mniejszej wagi lub o wymiarze lokalnym. Co więcej, statut lub odpowiednia uchwała związkowa może zawierać katalog kwestii oraz aktów prawnych konsultowanych przez poszczególne odpowiednie władze reprezentatywnej organizacji związkowej. Jest to sfera wolności związkowej, w którą nie ingeruje ustawodawca, a także państwo.

264 De lege lata postulat rozszerzającej wykładni zakresu pojęcia zadań związków zawodowych wyraźnie sformułował K. W. Baran stwierdzając na gruncie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, że w razie zaistnienia wątpliwości, czy dana kwestia mieści się w zakresie zadań związków zawodowych, procedura opiniodawcza powinna zostać przeprowadzona; zob. szerzej jw., s. 197. Zgodnie z tym ciężar dowodu, iż dany problem nie jest objęty zakresem kompetencji związku zawodowego, leży na ogół po stronie organu władzy publicznej, pracodawcy lub związku pracodawców, zaś związek musi jedynie uprawdopodobnić, że kwestia ta zawiera się w zakresie jego zadań. Co więcej taki postulat w kontekście konstytucyjnej zasady solidarności i współpracy partnerów społecznych wręcz uprawnia do tego, by w sferze społeczno – ekonomicznej stosować domniemanie faktyczne objęcia zakresem zadań (kompetencją) związku zawodowego każdego zaistniałego problemu natury zarówno materialnej, jak i proceduralnej.

265 G. Ninard: Konsultacje ze związkami zawodowymi w procesie legislacyjnym organów samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, nr 1-2/1999, s. 117.

W tym sensie związkowa procedura opiniodawcza jest obligatoryjna, gdyż zawsze istnieje władza w ramach struktury ogólnokrajowej odpowiednia do zaopiniowania założeń lub projektu danego aktu prawnego, np. uchwały rady miejskiej w sprawie cen biletów komunikacji miejskiej jako aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem warunkiem koniecznym posiadanie struktur zakładowych na danym terenie, np. na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, przez taką organizację związkową. Na ten aspekt zwraca uwagę również judykatura.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim²⁶⁷ brak związku zawodowego w danym zakładzie pracy nie zwalnia organu samorządu terytorialnego od przeprowadzenia konsultacji w trybie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych, z reprezentatywną organizacją związkową, o której mowa w ustawie z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Płynie stąd dla sądu wniosek, wyrażony w sentencji innego orzeczenia268, że odpowiedni związek zawodowy nie musi być związkiem działającym w danym urzędzie gminy, ale takim którego statutowe władze są odpowiednie do jego reprezentowania w zakresie wyrażania opinii na szczeblu samorządu terytorialnego i nie jest przesądzone czy mają to być władze ogólnokrajowe (a zatem reprezentatywne) czy jednostki organizacyjne tegoż związku, byle tylko zakres ich umocowania umożliwiał im zajęcie stanowiska w danej sprawie.

Organy władzy publicznej mogą określić termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Ustawodawca postanowił, że tak wyznaczony termin jest dla reprezentatywnej organizacji związkowej terminem zawitym. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym przez organ terminie uważa się bowiem za rezygnację organizacji reprezentatywnej z prawa jej wyrażenia.

267 Zob. szerzej uzasadnienie do wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Go 204/08.

268

Zob. szerzej uzasadnienie do wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2008 r., II SA/Go 205/08.

3.1.2. Prawo opiniowania dokumentów konsultacyjnych oraz projektów aktów