Przyczyny niskiej absorpcji œrodków europejskich przez jednostki samorz¹du terytorialnego

I

W dobie globalizacji gospodarki œwiatowej za efektywn¹ i skuteczn¹ strategiê rozwoju spo³eczno-ekonomicznego uznaje siê rozwój zrównowa¿ony. Polega on na równowa¿nym traktowaniu ekonomicznych, spo³ecznych i ekologicznych aspektów rozwoju i odpowied-nim ich kojarzeniu dla osi¹gania najkorzystniejszych wyników zgodnych z oczekiwanym celem strategicznym, który dodatkowo jest wzmocniony przez efekt synergii i wspó³dzia³a-nia. Stosowanie koncepcji rozwoju zrównowa¿onego w praktyce zarz¹dzania na poziomie spo³ecznoœci lokalnych i regionalnych wymaga uwzglêdniania wœród wielu uwarunkowañ tak¿e takich jak:

– globalizacja, integracja, innowacyjnoœæ i wymogi gospodarki opartej na wiedzy; – rosn¹ce znaczenie aspektów przestrzennych: po³o¿enie, zasobnoœæ, wartoœci, wzorce, kultura;

– akcentowanie rozwoju endogenicznego, zmiana roli w³adz publicznych, tworzenie od-powiedniego klimatu dla rozwoju;

– wzmocnienie zdolnoœci absorpcyjnych.

Absorpcja to finansowa, administracyjna i strukturalna zdolnoœæ do u¿ytecznego przy-swajania zasobów zewnêtrznych. W odniesieniu do jednostek samorz¹dowych rola zdolno-œci absorpcyjnych wzros³a w sposób szczególny od czasu podjêcia dzia³añ dostosowuj¹cych gospodarkê Polski do standardów europejskich. Spe³nienie wymagañ zwi¹zanych z decen-tralizacj¹ w³adzy i samodzielnym realizowaniem polityki rozwoju przez w³adze jednostek sa-morz¹dowych ujawni³o s³aboœci systemu prawnego, finansowego i instytucjonalnego ju¿ na etapie przedakcesyjnym.

Dwa lata po akcesji do Unii Europejskiej dostêp polskich w³adz samorz¹dowych do fun-duszy strukturalnych oraz innych œrodków unijnych nie jest ani prosty, ani oczywisty. W sy-tuacji niew³aœciwego b¹dŸ niepe³nego wykonania zobowi¹zañ w zakresie przygotowania do udzia³u w polityce strukturalnej i korzystania z funduszy strukturalnych nie powinien dziwiæ odnotowywany obecnie niski poziom absorpcji tych funduszy. Nale¿y go uznaæ za zbyt niski tak w stosunku do potrzeb polskiej gospodarki, jak i mo¿liwoœci stoj¹cych do dyspozycji polskich beneficjentów w okresie programowania 2004–2006. Ustalenie przyczyn tej sytuacji ma na celu przede wszystkim podjêcie skutecznych dzia³añ odblokowuj¹cych i u³atwiaj¹cych dostêp do funduszy strukturalnych jednostkom samorz¹dowym, które poten-cjalnie nale¿¹ do grona najwa¿niejszych wnioskodawców.

II

Wœród podstawowych dzia³añ, które by³y dotychczas podejmowane w celu dostosowa-nia polskiej gospodarki do absorpcji funduszy europejskich, nale¿y wymieniæ:

– budowanie nowoczesnej polityki regionalnej i umiejêtnoœci wykorzystania funduszy przedakcesyjnych;

– przygotowanie systemu organizacyjnego (na szczeblu administracji rz¹dowej) w zakre-sie œrodków europejskich;

– przygotowanie wojewódzkiej administracji samorz¹dowej do absorpcji œrodków euro-pejskich;

– przygotowanie NPR oraz innych dokumentów niezbêdnych do zbudowania nowocze-snej polityki regionalnej w Polsce;

– stworzenie w Polsce systemu zarz¹dzania, monitoringu i oceny w zakresie dysponowa-nia funduszami pomocowymi Unii Europejskiej;

– reformê systemu finansów publicznych w zwi¹zku z obowi¹zkowym

wspó³finansowa-niem œrodków europejskich1.

Sposób i stan zrealizowania tych postulatów w chwili obecnej nie jest wystarczaj¹cy, aby uznaæ istniej¹ce uwarunkowania za w³aœciwe i prawid³owe dla sprawnej absorpcji œrodków finansowych z UE.

Wskazanie przyczyn i próba oceny tej sytuacji wymaga uporz¹dkowania czynników wp³y-waj¹cych na absorpcjê w podziale na czynniki le¿¹ce po stronie odbiorców pomocy oraz po stronie dawców. Mo¿na to uznaæ za dokonanie podzia³u na czynniki o charakterze w pewnym stopniu subiektywnym i obiektywnym.

Czynniki warunkuj¹ce poziom absorpcji po stronie odbiorcy (beneficjenta): – ekonomiczne: poziom i dynamika rozwoju;

– finansowe: kryteria z Maastricht, podzia³ œrodków finansowych i struktura bud¿etów jednostek terytorialnych, zw³aszcza w odniesieniu do udzia³u œrodków w³asnych;

– instytucjonalno-organizacyjne: system prawny, instytucje, system podatkowy; – spo³eczno-kulturowe: rozwój trzeciego sektora, sprawnoœæ instytucjonalna samorz¹-dów, mo¿liwoœæ zawi¹zywania partnerstw;

– koncepcyjno-merytoryczne: jakoœæ i iloœæ projektów. Czynniki warunkuj¹ce poziom absorpcji po stronie dawcy:

– zmienne cele dzia³ania: strategia lizboñska a tradycyjny model spo³eczeñstwa; – struktura interwencji, system celów polityki strukturalnej: koncentracja œrodków, kwali-fikowalnoœæ, sprawozdawczoœæ, monitoring, promocja i informacja;

– warunki i kryteria dostêpu do œrodków: system instytucjonalny, pracoch³onnoœæ i cza-soch³onnoœæ procedur projektowania;

– konflikty interesów wystêpuj¹ce na ró¿nych szczeblach systemu instytucjonalnego. Ewa Pancer-Cybulska

1 J. S z l a c h t a, Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii

Europejskiej, konferencja nt. Polityka regionalna, strategia, uk³ad instytucjonalny, instrumenty, 22

III

Ustosunkowanie siê do wymienionych czynników nale¿y rozpocz¹æ od wskazania jednej z wa¿niejszych zmian strukturalnych podjêtych w Polsce w okresie transformacji; mowa tu o reformie administracyjnej kraju, a zw³aszcza jej drugim etapie z 1999 r. Reforma umo¿liwi³a stworzenie struktur regionalnych zdolnych do prowadzenia samodzielnej polityki rozwoju regionalnego, przekazuj¹c samorz¹dom wojewódzkim kompetencje w zakresie polityki rozwo-ju regionalnego w myœl zasady subsydiarnoœci. Reforma stworzy³a warunki do prowadzenia polityki rozwojowej w oparciu o w³asne cele i œrodki oraz na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ. Nie wyposa¿y³a jednak samorz¹dów regionalnych w dostateczne œrodki niezbêdne do realizacji

tej¿e polityki (zw³aszcza œrodki w³asne)2, co spowodowa³o przerzucenie ciê¿aru

finansowa-nia na Ÿród³a zewnêtrzne.

Jednak¿e dostêp do tych œrodków uzale¿niono od spe³nienia wielu ró¿norodnych warun-ków, zarówno na etapie przygotowania do cz³onkostwa, jak i po akcesji do UE. Jeden z naj-wa¿niejszych to ukszta³towanie systemu zarz¹dzania funduszami pomocowymi. W praktyce samorz¹dy tylko w niewielkim stopniu mia³y wp³yw na kszta³towanie tego systemu, choæ wskazywa³y na wynikaj¹ce st¹d zagro¿enie dla mo¿liwoœci efektywnego wykorzystania œrod-ków europejskich. Reprezentanci polskich w³adz lokalnych i regionalnych wielokrotnie for-mu³owali swoje opinie w sprawie warunków i mo¿liwoœci korzystania z dostêpnych œrodków

Unii Europejskiej3. Postulaty, które formu³owano na etapie ubiegania siê o cz³onkostwo,

straci³y aktualnoœæ tylko w niewielkim stopniu, gdy¿ dotycz¹ takich spraw jak:

– dokonanie zmian w ustawie o finansach publicznych umo¿liwiaj¹cych planowanie po-lityki rozwoju zgodnie z zasadami UE;

– dokonanie zmian w ustawie Prawo zamówieñ publicznych umo¿liwiaj¹cych uproszcze-nie i przyspieszeuproszcze-nie procedur aplikacyjnych zgoduproszcze-nie z zasadami UE;

– wprowadzenie takich rozwi¹zañ prawnych reguluj¹cych dochody jednostek samorz¹du terytorialnego, aby mog³y one korzystaæ ze œrodków unijnych;

– wprowadzenie takich zmian prawa administracyjnego materialnego i procesowego, któ-re pozwol¹ na sprawne, planowe i racjonalne któ-realizowanie inwestycji.

Samorz¹d wojewódzki jest podmiotem polityki rozwoju regionalnego, a do jego obowi¹z-ków nale¿y projektowanie i wykonywanie polityki wp³ywaj¹cej na prosperity województwa. Fundamentem rozwoju regionów jest samodzielnoœæ w zakresie okreœlania celów rozwoju i zdolnoœæ do finansowania przedsiêwziêæ nakierowanych na ich realizacjê, przede wszystkim

ze œrodków w³asnych4. Usamodzielnianiu samorz¹dów w zakresie kompetencji do

stanowie-nia celów i zadañ polityki rozwoju nie towarzyszy³a jednak¿e odpowiedstanowie-nia samodzielnoœæ

Przyczyny niskiej absorpcji œrodków europejskich przez jednostki samorz¹du…

2 Dotacje i subsydia wp³ywaj¹ce do bud¿etów województw z bud¿etu pañstwa s¹ wielokrotnie wiêksze ni¿ ich dochody w³asne, mimo to ca³kowite przychody bud¿etowe nie pozwalaj¹ na prowadze-nie aktywnych dzia³añ rozwojowych. Z tego punktu widzenia reforma samorz¹dowa z 1999 r. mia³a charakter powierzchowny, nie dokoñczony, ale kosztowny.

3 Stanowisko w sprawie udzia³u samorz¹dów w procesie integracji europejskiej, XV Ogólnopolska Konferencja Wójtów, Burmistrzów, Prezydentów, Starostów i Marsza³ków, Poznañ 2002, (www.zmp.po-znan.pl/dane/czerw-02/integrue).

4 J. H a u s n e r, Modele polityki regionalnej w Polsce, „Studia Regionalne i Lokalne” 2001, nr 1 (5), s. 14–15.

w zakresie jej realizacji, przez co nie jest mo¿liwe na szczeblu wojewódzkim finansowanie

realizacji w³asnej polityki rozwoju regionalnego z posiadanych zasobów finansowych5.

Sa-morz¹dy województw choæ s¹ ustawowo odpowiedzialne za rozwój województwa, to w prak-tyce ich rola w obecnym okresie programowania 2004–2006 jest ograniczona do przyjmowania wniosków w ramach ZPORR oraz promocji tego programu. Wynika to z przyjêcia w obecnym okresie programowania zasady scentralizowanego zarz¹dzania funduszami strukturalnymi w obszarze polityki regionalnej. Model wykorzystania œrodków europejskich na wspieranie rozwoju regionalnego zak³ada³, ¿e znaczna czêœæ tych œrodków bêdzie uruchamiana na pozio-mie wojewódzkim; w rzeczywistoœci dotyczy to ok. 30% œrodków dostêpnych w ramach regionalnych programów operacyjnych (ZPORR), podczas gdy 70% uplasowano w ramach sektorowych programów operacyjnych (SPO RZL, SPO WKP, SPO ROL, SPO RYBY, SPO TRANSPORT, SPO POMOC TECHNICZNA).

Obowi¹zuj¹cy system rozdzia³u œrodków unijnych nie uwzglêdnia wzmocnienia struk-tur na poziomie wojewódzkim w stopniu adekwatnym do wykonywanych tam zadañ z za-kresu polityki rozwoju. Praktyka potwierdza, ¿e uporz¹dkowanie relacji miêdzy szczeblami samorz¹du terytorialnego stanowi warunek efektywnego wykorzystywania œrodków

po-mocowych UE6. Odzwierciedlenie w³aœciwej roli regionów w systemie instytucjonalnym

polityki rozwoju musi ponadto uwzglêdniaæ funkcjonowanie samorz¹du lokalnego, stano-wi¹cego fundament w³adz publicznych w Polsce. Niezbêdne jest ukszta³towanie takich relacji miêdzy poszczególnymi szczeblami w³adzy samorz¹dowej, które nie bêd¹ wynikaæ z zasady hierarchicznoœci, ale z zasad subsydiarnoœci, wspó³pracy i partnerstwa, które

cechuj¹ demokratyczne spo³eczeñstwa obywatelskie7. Ich przejawem jest tak¿e rozwój

trze-ciego sektora, który – jak wynika z doœwiadczeñ innych krajów – powinien byæ aktywnym beneficjentem œrodków europejskich. Jednak¿e budowa spo³eczeñstwa obywatelskiego jest procesem z³o¿onym i d³ugotrwa³ym, zale¿nym tak¿e od istniej¹cych w spo³eczeñstwie sys-temów wartoœci, tradycji i kultury. Ich wp³yw na sprawne i efektywne realizowanie polityki rozwoju (tak¿e w oparciu o unijne œrodki pomocowe) nie jest jednak dostatecznie docenia-ny i we w³aœciwy sposób uwzglêdniadocenia-ny w obecdocenia-nym systemie. Mo¿e to byæ przyczyn¹ mniejszego ni¿ oczekiwano zaanga¿owania organizacji pozarz¹dowych w procesy pozyski-wania œrodków europejskich, choæ wœród przyczyn niskiej absorpcji znajduj¹ siê równie¿ bardziej oczywiste, o charakterze merytorycznym czy koncepcyjnym. Chodzi tu o niedosta-teczn¹ liczbê projektów spe³niaj¹cych wymagania jakoœciowe – natury formalnej i meryto-rycznej, co z kolei wynika z niedostatecznej liczby pracowników o odpowiednich kwalifikacjach i fachowym przygotowaniu do pisania wniosków. Pewnym rozwi¹zaniem tego problemu jest tworzenie bazy sprawdzonych projektów, które w myœl zasady upo-wszechniania dobrych praktyk mog¹ byæ wykorzystane jako wzorcowe przy sk³adaniu wniosków. Nale¿y jednak uwa¿aæ, by nie dopuœciæ do zbyt schematycznego traktowania

Ewa Pancer-Cybulska

5 Z. G i l o w s k a, Finansowanie rozwoju regionalnego, „Prawo i Gospodarka” 2001, nr 5.

6 Zob. J. R e g u l s k i, Nie centralizacji. „Wspólnota” 2002, nr 41–42, s. 16. Autor podkreœla, ¿e nastêpuje zjawisko wkraczania wojewodów w kompetencje marsza³ków oraz rosn¹ce zatrudnienie w urzê-dach wojewódzkich.

7 Sposób uregulowania relacji poszczególnych szczebli w³adz samorz¹dowych i centralnego szcze-bla w³adzy wynika np. z treœci dokumentów Rady Europy i Zrzeszenia Regionów w Europie:

Euro-pejskiej karty samorz¹du lokalnego, EuroEuro-pejskiej karty samorz¹du regionalnego czy Deklaracji regio-nalizmu.

specyficznych problemów, gdy¿ brak indywidualnego podejœcia mo¿e utrudniaæ lub nawet uniemo¿liwiaæ ich rozwi¹zanie.

IV

Administracja rz¹dowa jest wyposa¿ona w niezbywalne prawo wykonywania tych obo-wi¹zków, które nie nale¿¹ do samorz¹dów wojewódzkich, czyli koordynowania priorytetów rozwojowych województw z priorytetami rozwoju kraju, uzupe³niania priorytetów rozwojo-wych województw o cele i zadania wa¿ne z punktu widzenia ca³ego kraju, stymulowania procesów rozwoju województw w kierunku wa¿nym dla kraju i wa¿nym dla polityki gospo-darczej pañstwa, wspierania samorz¹dów województw w wykonywaniu strategii ich rozwoju, koordynowania prac zwi¹zanych z wykorzystaniem œrodków pomocowych pochodz¹cych ze

Ÿróde³ zagranicznych8. Mo¿liwoœci w³aœciwego rozpoznania potrzeb, ustalenia priorytetów

i wyboru celów rozwoju na szczeblu województwa wskazuj¹ jednoznacznie na koniecznoœæ zwiêkszenia roli i mo¿liwoœci samorz¹dów w zakresie alokacji œrodków rozwojowych, równie¿ tych pochodz¹cych ze Ÿróde³ europejskich.

Obowi¹zuj¹cy porz¹dek prawny, wbrew ró¿nym argumentom (np. o mniejszej skuteczno-œci i efektywnoskuteczno-œci wydatkowania œrodków na szczeblu centralnym ni¿ regionalnym, wiêkszych zasobach informacyjnych, dywersyfikacji ryzyka itp.), prowadzi do centralizacji i koncentracji œrodków rozwojowych. Na etapie kszta³towania obecnego systemu zwracano uwagê, i¿: „umieszczenie praktycznie wszystkich œrodków na finansowanie rozwoju regionalnego w bu-d¿ecie pañstwa bynajmniej nie determinuje prowadzenia przez rz¹d scentralizowanej polityki

rozwoju regionalnego, chocia¿ mo¿e byæ u³atwieniem w próbach jej implementacji”9.

Funk-cjonuj¹cy obecnie system potwierdza s³usznoœæ i zasadnoœæ tych przewidywañ, st¹d podkreœla siê kolejny raz koniecznoœæ przebudowy systemu dochodów samorz¹du województwa w kie-runku znacz¹cego wzrostu udzia³u dochodów w³asnych w ich bud¿etach.

Poza zwiêkszeniem udzia³u dochodów w³asnych w bud¿etach samorz¹dów (g³ównie do-tyczy to powiatu i województwa), niezbêdna jest konsolidacja finansów publicznych polegaj¹ca na przesuniêciu œrodków z funduszy celowych i agencji do bud¿etów samorz¹-dów i bud¿etu pañstwa, co umo¿liwi stopniowe wzmacnianie i zwiêkszanie dochosamorz¹-dów samorz¹dów terytorialnych. Liczne fundusze i agencje rz¹dowe dysponuj¹ œrodkami publicz-nymi w wysokoœci zbli¿onej do wielkoœci bud¿etu pañstwa i dzia³aj¹ poza kontrol¹ spo³eczn¹. Likwidacja funduszy celowych przynios³aby oszczêdnoœci, które mo¿na wykorzystaæ na wsparcie polityki regionalnej. Przedsiêwziêcie to, choæ uzasadniane i traktowane jako

nie-zbêdne ju¿ od kilku lat, wci¹¿ pozostaje w sferze niezrealizowanych planów10.

Przyczyny niskiej absorpcji œrodków europejskich przez jednostki samorz¹du…

8 Z. G i l o w s k a, Po¿¹dany mechanizm wykorzystania œrodków pomocowych UE dla wspierania

rozwoju regionalnego, „Samorz¹d Terytorialny” 2000, nr 6. 9 Ibidem.

10 Tylko czêœciowo problem ten rozwi¹za³a zmiana ustawy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego. Szerzej o tym oraz na temat programu uporz¹dkowania finansów publicznych zob. E. P a n c e r - C y b u l s k a, Uwarunkowania procesów integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹ na poziomie

V

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w NPR na lata 2004–2006 Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej uznano za instytucjê zarz¹dzaj¹c¹, koordynuj¹c¹ oraz monitoru-j¹c¹ realizacjê Podstaw Wsparcia Wspólnoty, funduszu spójnoœci, inicjatyw wspólnotowych Interreg, Leader+ oraz Equal. Ministerstwo Finansów odpowiada za zarz¹dzanie finansowe funduszami strukturalnymi i funduszem spójnoœci oraz pe³ni funkcjê instytucji p³atniczej we wszystkich realizowanych w Polsce przy pomocy Unii Europejskiej programach. Dopiero w 2005 r. uda³o siê wyodrêbniæ ministerstwo w³aœciwe w sprawach rozwoju regionalnego, ale proces budowy potencja³u logistycznego i administracyjnego odpowiedniego do realizowa-nia i koordynowarealizowa-nia polityki regionalnej rz¹du nie zosta³ jeszcze zakoñczony. Wskazuje siê na koniecznoœæ koncentracji uwagi na procedurach i skutecznoœci pozyskiwania œrodków, co wydaje siê oczywiste w sytuacji ma³ej absorpcji, ale odbija siê na spójnoœci i racjonalnoœci zamierzeñ rozwojowych.

Wydatki bud¿etu pañstwa oraz sektora finansów publicznych cechuje du¿a sztywnoœæ oraz du¿y udzia³ transferów socjalnych. Jest to konsekwencj¹ pog³êbiania siê od lat rozsze-rzania sfery œwiadczeñ spo³ecznych finansowanych z bud¿etu pañstwa. Utrzymywanie rela-tywnie uprzywilejowanej grupy œwiadczeniobiorców odbywa siê kosztem rosn¹cych obci¹¿eñ podatkowych pracowników i przedsiêbiorców. Publiczna debata nad pakietem zmian wykaza-³a brak spo³ecznego poparcia dla ich przeprowadzenia; nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e w d³u¿szej perspektywie wzglêdy ekonomiczne i spo³eczne nie s¹ jednak sprzeczne. Przed³u¿anie takiej sytuacji oznacza niemo¿noœæ tworzenia nowych miejsc pracy, skutecznej walki z bezrobo-ciem, przeciwdzia³ania marginalizacji spo³ecznej czy podniesienia poziomu ¿ycia. Ma to tak¿e du¿e znaczenie dla transferów œrodków z bud¿etu pañstwa do sektora samorz¹dów, a tak¿e dla zmobilizowania œrodków umo¿liwiaj¹cych wykorzystanie funduszy unijnych i wzrost ab-sorpcji w skali kraju oraz regionów.

D¹¿enie do uzyskanie pozycji beneficjenta netto ju¿ od pierwszego roku cz³onkostwa w UE mia³o na celu zachowanie makroekonomicznej stabilnoœci finansowej oraz utrzymanie tendencji wzrostowych w gospodarce. Chodzi³o o potwierdzenie zapowiadanych korzyœci wynikaj¹cych z przyst¹pienia do Unii, a zw³aszcza z dzia³ania na wspólnym rynku. Szczegól-nie wa¿ne sta³y siê te zale¿noœci i wskaŸniki, których poziom jest monitorowany w zwi¹zku z przygotowywaniem siê do cz³onkostwa w unii gospodarczo-walutowej. Dotyczy to tzw. kryteriów konwergencji okreœlonych w traktacie z Maastricht, czyli wielkoœci deficytu bud¿e-towego, poziomu d³ugu publicznego, wskaŸnika inflacji, poziomu stóp procentowych oraz stabilnoœci kursu walutowego.

Wype³nianie kryteriów konwergencji potwierdza zatem niezbêdnoœæ uporz¹dkowania sys-temu finansów publicznych. Plan racjonalizacji wydatków publicznych, og³oszony w 2003 r. jako program uporz¹dkowania i ograniczania wydatków publicznych, zosta³ powa¿nie ogra-niczony i jest przesuwany do realizacji w dalszej perspektywie. Bior¹c jednak pod uwagê proponowane w nim kierunki zmian, mo¿na tylko potwierdziæ trafnoœæ ich wyboru z punktu widzenia kryteriów ekonomicznych oraz wyj¹tkow¹ niepopularnoœæ, gdy stosujemy kryteria spo³eczne. Jednoczeœnie systematycznie nastêpuje w kolejnych bud¿etach znaczny wzrost wydatków na administracjê, co trudno uzasadniæ w kontekœcie postulowanych dzia³añ oszczêdnoœciowych porz¹dkuj¹cych system finansów publicznych, zw³aszcza ¿e wydatki pañstwa na administracjê publiczn¹ s¹ zdecydowanie za wysokie.

Nale¿y tu podkreœliæ, ¿e przyjêty w Polsce model struktury administracyjno-terytorialnej Ewa Pancer-Cybulska

jest wyj¹tkowo kosztowny, gdy¿ de facto oznacza funkcjonowanie czterech szczebli admini-stracji publicznej, z wyodrêbnion¹ w³adz¹ wykonawcz¹ (pochodz¹c¹ z wyborów) oraz

administracj¹ na ka¿dym z tych szczebli11. Ustrój pañstwa jest postrzegany jako

centrali-styczno-decentralistyczna hybryda, gdy¿ za ustawow¹ decentralizacj¹ kompetencji i mienia publicznego nie nast¹pi³a decentralizacja finansów publicznych, a wrêcz przeciwnie, mo¿na

mówiæ o tendencjach ich centralizowania12.

VI

Spoœród czynników, które po stronie dawcy pomocy w najwiêkszym stopniu wp³ywaj¹ na poziom absorpcji nale¿y wymieniæ obowi¹zuj¹ce zasady uruchamiania funduszy struktu-ralnych i funduszu spójnoœci w krajach cz³onkowskich Unii Europejskiej. Jak wynika z ogl¹du obecnie panuj¹cej sytuacji w zakresie finansowania rozwoju z udzia³em funduszy europejskich, istotny wp³yw na poziom absorpcji maj¹ zasady transferu œrodków finansowych wynikaj¹ce z przyjêtego modelu zarz¹dzania œrodkami funduszu. Efektywne przekazywanie œrodków miê-dzy poszczególnymi uczestnikami systemu instytucjonalnego wdra¿ania poszczególnych funduszy napotyka w praktyce na utrudnienia i opóŸnienia wynikaj¹ce m.in. z obowi¹zuj¹-cych przepisów i procedur stworzonych na u¿ytek ka¿dego z nich.

Wdra¿anie SPO RZL i ZPORR, dla których Ÿród³em finansowania jest Europejski Fundusz Spo³eczny (EFS), zaplanowane zosta³o w nieco inny sposób dla ka¿dego z tych programów

ze wzglêdu na ich specyfikê13. Na lata 2004–2006 zosta³a ustalona nastêpuj¹ca struktura

zarz¹dzania i wdra¿ania EFS w Polsce:

Instytucja zarz¹dzaj¹ca oznacza instytucjê administracji publicznej, wyznaczon¹ przez pañstwo cz³onkowskie, odpowiedzialn¹ za zarz¹dzanie danym programem operacyjnym. In-stytucja zarz¹dzaj¹ca odpowiedzialna jest za skutecznoœæ i prawid³owoœæ zarz¹dzania oraz wdra¿ania programu operacyjnego.

W ramach SPO RZL instytucj¹ zarz¹dzaj¹c¹ jest Departament Zarz¹dzania EFS w Mini-sterstwie Gospodarki i Pracy. W ramach ZPORR instytucj¹ zarz¹dzaj¹c¹ jest Departament Wdra¿ania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy.

Kontrolê nad ca³okszta³tem wdra¿ania programu operacyjnego SPO RZL i ZPORR spra-wuj¹ komitety monitoruj¹ce ka¿dego z programów. Komitet monitoruj¹cy powo³ywany jest przez instytucjê zarz¹dzaj¹c¹ w celu zapewnienia w³aœciwego monitorowania, ewaluacji oraz efektywnego wdra¿ania programu operacyjnego. Zadaniem komitetu jest zapobieganie jed-nostronnym ocenom, m.in. poprzez czuwanie nad stosowaniem wypracowanych kryteriów i sposobu oceny programu. Posiedzenia komitetów monitoruj¹cych odbywaj¹ siê co naj-mniej raz na trzy miesi¹ce.

Przyczyny niskiej absorpcji œrodków europejskich przez jednostki samorz¹du…

11I. P i e t r z y k, Polityka regionalna w Polsce. Próba oceny krytycznej, [w:] red. J. J. To m i d a j e -w i c z, Polityka gospodarcza -w procesie akcesji Polski do Unii Europejskiej, Poznañ 2003, s. 270. Trzeba jeszcze dodaæ, ¿e reforma terytorialna by³a wdra¿ana jako jedna z czterech wielkich reform okresu transformacji oraz ¿e reforma systemu finansów publicznych, warunkuj¹ca jej powodzenie, ci¹gle pozostaje w sferze deklaracji.

12 J. P ³ o s k o n k a, Kultura stosowania przepisów. „Wspólnota” 2002, nr 41–42, s. 13.

13 Zob. Uzupe³nienie sektorowego programu operacyjnego rozwój zasobów ludzkich 2004–2006 (SPO RZL) oraz Uzupe³nienie zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego 2004–

W przypadku ZPORR istnieje 16 podkomitetów monitoruj¹cych komponenty regionalne ZPORR w województwach (ich funkcje powierzono wojewódzkim komitetom monitoruj¹cym programy rozwoju regionalnego). Wojewoda przewodniczy i zapewnia obs³ugê prac podko-mitetu monitoruj¹cego. Funkcjê zastêpcy pe³ni marsza³ek województwa.

Podkomitet zbiera siê raz na kwarta³ (lub czêœciej w miarê potrzeb).

Rolê instytucji poœrednicz¹cej pe³ni jednostka administracji publicznej, do której instytu-cja zarz¹dzaj¹ca deleguje czêœæ swoich zadañ. Na tej podstawie instytuinstytu-cja poœrednicz¹ca wype³nia pewne funkcje zwi¹zane z zarz¹dzaniem programem operacyjnym i w ten sposób organizuje wspó³pracê pomiêdzy poziomem instytucji wdra¿aj¹cej a instytucj¹ zarz¹dzaj¹c¹. W ramach SPO RZL zosta³y powo³ane dwie takie instytucje: pierwsza z nich mieœci siê w Departamencie Zarz¹dzania EFS Ministerstwa Gospodarki i Pracy (Wydzia³ Koordynacji). Wszystkie jej funkcje i zadania odnosz¹ siê do dzia³añ realizowanych w ramach Priorytetu 1 SPO RZL, do dzia³ania 2.3 i 2.4 oraz do Priorytetu 3. Druga z nich umiejscowiona jest w Mi-nisterstwie Edukacji Narodowej i Sportu w Departamencie Strategii Edukacyjnej i Funduszy Strukturalnych. Zadania i funkcje odnosz¹ siê do dzia³añ 2.1 i 2.2 realizowanych w ramach Priorytetu 2 SPO RZL.

W ramach ZPORR rolê instytucji poœrednicz¹cej pe³ni¹ urzêdy wojewódzkie.

W procesie realizacji ZPORR pewne kompetencje powierzono urzêdowi marsza³kow-skiemu jako jednostce uczestnicz¹cej w zarz¹dzaniu komponentem regionalnym ZPORR. Do jej funkcji nale¿y miêdzy innymi przewodniczenie i obs³uga prac Regionalnego Komitetu Steruj¹cego, informowanie spo³eczeñstwa o projektach finansowanych ze œrodków Unii Euro-pejskiej w ramach ZPORR oraz sporz¹dzanie sprawozdañ dotycz¹cych informacji i promocji.

Instytucja wdra¿aj¹ca jest odpowiedzialna za zlecanie beneficjentowi realizacji projektu.