Na poziomie polityczno-prawnym osiągniecie całkowitego porozumienia co do kwestii związanych z migracją i jej regulowaniem nie jest możliwe. Dopiero na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku społeczność międzynarodowa zaczęła pracować nad ujednoliceniem regulacji prawnych. Podstawową przeszkodę w osiągnięciu consensusu jest przekonanie rządów większości państw, że część uprawnień w tej tematyce powinna być zachowana na szczeblu krajowym. Na zintensyfikowanie prac nad zmianą kształtu polityki migracyjnej w Europie miało wpływ zniesienie granic wewnątrz wspólnoty. Do tego momentu problem uchodźców praktycznie nie był rozpatrywany wspólnotowo22
. Białoruś, ze względu na politykę izolacji powadzoną przez jej władze, nie jest traktowana jak równorzędny partner w rozmowach międzynarodowych. Jest ciągle uważana za państwo wypychające, a nie przyjmujące emigrantów. W rzeczywistości sytuacja przedstawia się inaczej. Białoruś jest krajem borykającym się z problemem nielegalnych uchodźców z Rosji, szczególnie z Czeczeni.
Przyjmując za naukami politycznymi, że migracja jest zmianą przynależności do określonej grupy (społecznej, etnicznej, itd.) lub organizacji (państwa), a każde państwo dba o dobro kolektywne swoje i swoich obywateli, to w takim kontekście migracja jest (i może być) odchyleniem od współcześnie obowiązujących norm społeczno-politycznych. W kręgach polityków zaistniała powszechna świadomość, że emigracja, szczególnie nielegalna, stanowi poważne zagrożenie dla przyszłości państw rozwiniętych. Imigrant – emigrant, jest zakłóceniem obowiązującego porządku prawnego i społecznego. Perspektywa polityczna nie podważa ważności ekonomicznego motywu mobilności, wskazuje jedynie na inny aspekt sprawy. Mianowicie w większości przypadków imigrant, który najczęściej jest pracownikiem czasowym, wcześniej czy później przestaje być tylko migrantem ekonomicznym i zaczyna pretendować do uczestnictwa w systemie społecznym, kulturowym czy
22 Szerzej w: B. Mikołajczyk, Osoby ubiegające się o status uchodźcy: ich prawa i standardy
traktowania, Katowice 2004; A. Potyrała, Współczesne uchodźstwo : próby rozwiązania międzynarodowego problemu, Poznań 2005; A. Florczak, Uchodźcy w Polsce : między humanitaryzmem a pragmatyzmem, Toruń 2003; J. Balicki, P. Stalker, Polityka imigracyjna i azylowa: wyzwania i dylematy, Warszawa 2006; A. Maryański, Migracje w świecie, Warszawa PWN
41
politycznym a także pragnie stać się pełnoprawnym członkiem społeczeństwa23
. Z kolei przywileje i korzyści, płynące z polityki migracyjnej poszczególnych państw mają wpływ na wybór oficjalnego motywu emigracji.
Na potrzeby niniejszej pracy została przyjęta definicja uchodźcy zawarta w Konwencji Genewskiej z 28 lipca 1951 roku, głównego i obecnie najważniejszego dokumentu międzynarodowego, który reguluje status prawny uchodźców oraz określający ich położenie prawne. Zgodnie z artykułem pierwszym Konwencji: uchodźca to osoba, która "na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajduje się na skutek podobnych zdarzeń poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw wrócić do swojego państwa.‖
Oprócz Konwencji Genewskiej, mającej podstawowy charakter, status uchodźców określany jest także innymi porozumieniami międzynarodowymi. Regulacje takie znajdują się w m.in. porozumieniach i dokumentach odnoszących się do ogólnych praw człowieka jak dokumenty ONZ: Powszechna Deklaracja Praw
Człowieka z 1948 roku, Deklaracja o Azylu Terytorialnym z 1967 roku, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencja o prawach dziecka z 1989 roku. Do spraw cudzoziemców odnosi się także Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., a
zwłaszcza Protokół Czwarty do niej, zabraniający w art. 14 zbiorowego wydalania cudzoziemców24
.
W badanej grupie znalazły się osoby, którym został przyznany status uchodźcy, ale także osoby, które ubiegają się o nadanie takiego statusu. Są to zarówno uchodźcy konwencyjni (conventional refugees), tj. uchodźcy, których status wynika z przepisów Konwencji Genewskiej, które zostały objęte tylko opieką Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców oraz uchodźcy mandatowi (mandate
refugees) tj. uchodźców, których status wynika z uprawnień Wysokiego Komisarza
23 A.Górny, P. Kaczmarek, Uwarunkowania i mechanizmy…,op.cit, s.45.
42
do obejmowania osób fizycznych jego ochroną, określonych głównie w Statucie Urzędu Wysokiego Komisarza25
.
Drugą grupą badanych stanowią azylanci. Pojawia się tu pewna trudność definicyjna (szczególnie przy ustaleniu dokładnych statystyk), ponieważ prawo do azylu regulowane jest przez różne dokumenty międzynarodowe i w różny sposób ujmowane jest w zestawieniach statystycznych. Jest to podstawowa trudność przy ustalaniu rzeczywistej liczby azylantów pochodzących z Białorusi. O prawie do azylu mówi m.in. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, w której w artykule 14, ust. 1 czytamy: "Każdy człowiek ma prawo ubiegać się o azyl i korzystać z niego w innym kraju w razie prześladowania". Dodatkowo Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych rezolucją z 14 grudnia 1967 r. przyjęło Deklarację o Azylu
Terytorialnym, w której jednak tylko zalecało rządom państw członkowskich, aby
kierowały się wspólnymi zasadami przy stosowaniu prawa azylu. Państwa mają całkowitą swobodę w zakresie udzielania bądź odmowy udzielania schronienia prześladowanemu cudzoziemcowi. W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka wskazuje tylko na prawo osoby fizycznej do ubiegania się o azyl. Nie ma w niej mowy o obowiązku państwa do udzielania azylu. Decyzja o jego udzieleniu należy tylko od władz kraju, w którym osoba prześladowana składa wniosek. Państwa mogą udzielać azylu na odmiennych zasadach i różnych warunkach. Zasadniczo wyróżnia się dwa rodzaje azylu, czyli schronienia udzielanego przez dane państwo cudzoziemcowi ściganemu przez rząd innego państwa: azyl terytorialny, określany też azylem politycznym, polegający na udzieleniu cudzoziemcowi schronienia na terytorium danego państwa. Ten rodzaj azylu jest uznawany powszechniej w stosunkach międzynarodowych. Drugi - azyl dyplomatyczny, polegający na udzieleniu cudzoziemcowi schronienia przez dane państwo, ale w jego przedstawicielstwie dyplomatycznym w państwie ścigającym tego cudzoziemca26
.
25
Decyzja Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych upoważniała Wysokiego Komisarza do przyznawania statusu uchodźcy na podstawie posiadanego przez niego mandatu. W praktyce Wysoki Komisarz otacza opieką uchodźców z obszarów objętych konfliktami zbrojnymi, wojną domową lub też z krajów, w których system polityczny nie jest demokratyczny. Prawo do udzielania takiej opieki Wysoki Komisarz uzyskał też na podstawie decyzji XIV Zgromadzenia ONZ w 1959 r., które zaleciło mu objęcie opieką także osoby nie podlegających jego kompetencjom. Komisarz uzyskał dużą swobodę oceny, komu taka pomoc jest niezbędna, ponieważ w zaleceniu nie określono, o jaką kategorię osób chodzi. Szerzej w: J. Balicki, P. Stalker, Polityka imigracyjna wyzwania i dylematy, Warszawa 2006.
26 Na szerszą skalę stosują go tylko państwa Ameryki Łacińskiej, które w tym zakresie podpisały w 1928 r. konwencję w Hawanie
43
Wśród przepisów regulujących status uchodźców znajdują się przepisy prawa wewnętrznego, ale najczęściej odnoszą się one do zasad postępowania azylowego, w sprawie zaś statusu uchodźców odsyłają do przepisów Konwencji Genewskiej.
Od początku lat 90. XX w. większość państw europejskich zaczęła wprowadzać rozróżnienie statusu uchodźczego i azylu terytorialnego, do tego czasu nie stosowano takiego rozdziału. Sugestie wyraźnego rozdzielenia obu kategorii wynikają z faktu, że uchodźstwo jest kategorią zobowiązań międzynarodowych państwa, zakładających także współpracę międzynarodową w rozwiązywaniu tego problemu. Natomiast azyl terytorialny jest kategorią wyłącznych uprawnień państwa, niepodlegających jakiejkolwiek kontroli międzynarodowej w zakresie ich stosowania. Jednocześnie podkreśla się, że udzielanie azylu ma wymiar indywidualny i często incydentalny, uchodźstwo zaś ma raczej charakter pewnego procesu, związanego z określonymi zjawiskami politycznymi, ekonomicznymi, demograficznymi czy też ekologicznymi - co wymaga kompleksowego traktowania problemu. Te narzędzia ochrony mogą zostać przyznane w oparciu o bardzo podobne przesłanki, ale, jak już wcześniej wspomniano, ich długofalowy skutek jest inny27
. Statut uchodźcy służy zagwarantowaniu ochrony międzynarodowej i wiąże się z decyzją organu międzynarodowego albo państwa. Natomiast azyl jest tradycyjnie rozumiany jako wyłączne prawo państwa do ochrony cudzoziemca pod względem humanitarnym28. Z tytułu azylu przyznanego osobie fizycznej nie przysługuje prawo do ochrony międzynarodowej, chyba że udzielenie azylu jest równoznaczne z przyznaniem przez państwo statusu uchodźczego lub też osoba ta uzyska również opiekę jakiejś agendy ONZ.
Z punktu widzenia tematu pracy rozróżnienie i podkreślanie relacji między uchodźcami a osobami mającymi przyznane prawo azylu terytorialnego nie jest kluczowe. Dla badania ważniejszy była przyczyna wyjazdu oraz podejmowane działania (fakt aktywnego uczestnictwa w życiu diaspory, grupy czy kraju).
Tak, więc z formalnego punktu widzenia w badanej grupie mamy dwie odrębne kategorie osób: uchodźców objętych ochroną na podstawie Konwencji Genewskiej lub Statutu Urzędu Wysokiego Komisarza (albo innej agendy międzynarodowej) oraz azylantów, których status ma wymiar wewnętrzny i stanowi
27
B. Wiśniewski, Uchodźcy w prawie międzynarodowym, PWN, Warszawa 1993, s. 51.
28 I. Oleksiewicz, Uchodźcy w Unii Europejskiej, aspekty prawne i polityczne, Bydgoszcz-Rzeszów 2006, s. 28.
44
przejaw wyłącznego prawa danego państwa do określania, komu zostanie on przyznany.
Pojęcie białoruskiej emigracji politycznej w niniejszej pracy odnosi się do osób, które w latach 1990 – 2004 uzyskały status uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej bądź otrzymały azyl polityczny (terytorialny) oraz osoby, które starają się o przyznanie statusu uchodźcy, a ze względu na skomplikowane i czasochłonne procedury sądowe przez ponad 3 lata korzystały z opieki, jaką objęty jest każdy potencjalny uchodźca w państwie, w którym wystąpił o statusu uchodźcy. Czyli de
facto jest uchodźcą. Ponadto osoby te w świetle prawa międzynarodowego a także
prawa poszczególnych państw, na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swoich przekonań politycznych przebywają poza granicami własnego państwa.