Polityka Unii Europejskiej wobec zatrudnienia osób niepełnosprawnych
P RZYKŁADY AKTÓW PRAWNYCH U NII E UROPEJSKIEJ NA RZECZ OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH
Odpowiedzialność za politykę społeczną, w tym wobec osób
niepełno-sprawnych, w Unii Europejskiej spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich. Oznacza to, iż każdy kraj prowadzi własną politykę i może w różny sposób rozwiązywać problemy. Jednak Unia dysponuje szeregiem instrumentów, które wpływają, i w to w sposób kategoryczny, na działania swoich członków. Przede wszystkim obowiązujący priorytet praw człowieka, jako wartości. Po drugie – zapisy traktatowe, w tym art.13 Traktatu Am-sterdamskiego zawierający zakaz dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu, w tym z powodu niepełnosprawności. Po trzecie – dyrektywy – dokumenty o charakterze obligatoryjnym, zawierające przepisy, które bezwzględnie mu-szą być honorowane i przestrzegane przez państwa członkowskie. Jedna z najistotniejszych to dyrektywa Rady z 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania przy zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu, w której pierwszy raz zdefiniowano pojęcie dyskry-minacji.
Inna kategoria dokumentów to różnego rodzaju rezolucje (uchwały), wytyczne i zalecenia, które mają mniej obligatoryjny z prawnego punktu widzenia charakter. Wyrażają one jednak stanowisko Unii Europejskiej oraz stanowią polityczne i moralne zobowiązanie do podejmowania odpowiednich działań. Czasami są to rezolucje akceptujące i zalecające stosowanie rezo-lucji i przepisów dotyczących osób niepełnosprawnych, zawartych w doku-mentach, przyjętych przez inne organizacje, np. przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych lub przez Radę Europy. W ten sposób Unia zachęca państwa członkowskie do tworzenia wspólnej polityki wobec osób niepełnosprawnych i do stwarzania im równych szans z osobami peł-nosprawnymi6.
Działania na gruncie wspólnotowym w zakresie problematyki osób nie-pełnosprawnych zostały zainicjowane rezolucją Rady z dnia 27 czerwca 1974 r., w której przyjęto wstępny program działania na rzecz rehabilitacji osób niepełnosprawnych7. Kolejne inicjatywy na rzecz tej grupy osób zosta-ły podjęte w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych jak na przykład rekomendacja Rady z 1986 r. w sprawie zatrudniania osób
5 Garbat M., Europejskie systemy aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych na przykła-dzie nowych państw członkowskich, [w:] Aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych 2005 Nr 3(3), Wydawnictwo KIG-R, Warszawa 2005, s. 151.
6 Majewski T., Systemy zatrudnienia osób niepełnosprawnych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Wyd. KIG-R, Warszawa 2002, s. 15.
7 Szerzej w: Michałowska G., Ochrona praw człowieka w Radzie Europy i w Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007.
Dominika Pazik 92
nych, rezolucja Rady z 1990 r. w sprawie integracji dzieci i młodzieży nie-pełnosprawnej w systemie szkolnym oraz rezolucja Rady „Równouprawnie-nie i możliwości dla osób „Równouprawnie-niepełnosprawnych – Nowa Strategia Wspólnoty”.
Zintegrowanie i intensyfikacja działań na rzecz wyrównywania szans osób niepełnosprawnych na szczeblu UE nastąpiła wraz z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego. Zapis w artykule 13 tego traktatu stał się pod-stawą kontynuacji działań instytucji wspólnotowych w zakresie kreowania dalszych praw na rzecz aktywizacji osób niepełnosprawnych. W jego wyniku powstała nowa Europejska Strategia Zatrudnienia. Stawia sobie ona za cel m.in.:
1. Osiągnięcie wysokiego poziomu zatrudnienia w gospodarce i we wszystkich grupach na rynku pracy, a więc również osób niepełno-sprawnych.
2. Aktywne zwalczanie bezrobocia.
3. Stwarzanie równych szans dla każdego na rynku pracy, a więc również osobom niepełnosprawnym.
Na strategię tę składają się cztery filary: zwiększenie możliwości uzy-skania zatrudnienia, zwiększenie przedsiębiorczości, dostosowalność do zachodzących zmian oraz równość kobiet i mężczyzn w zatrudnieniu.
Szczególne znaczenie dla osób niepełnosprawnych ma pierwszy filar. Mieści się pod nim podejmowanie działań, mających na celu dobre przygotowanie osób niepełnosprawnych do pracy. Jest to sprawa zapewnienia im odpo-wiedniej rehabilitacji, szkolenia i kształcenia zawodowego, gwarantującego wysokie kwalifikacje, pozwalające na konkurencję na rynku pracy8.
Nowa strategia polega na tym, że każdego roku Rada Unii Europejskiej będzie analizować sytuację zatrudnieniową w państwach członkowskich.
W oparciu o wyniki tej analizy będzie następnie wydawać Wytyczne w Sprawie Zatrudnienia, które będą musiały być uwzględnione w corocz-nych krajowych planach działania na rzecz rozwoju zatrudnienia. W ten sposób Rada będzie mogła analizować te plany i ustalać szczegółowe zale-cenia w stosunku do niektórych lub wszystkich państw członkowskich, a tym samym w lepszy sposób koordynować politykę zatrudnienia9.
Traktat Amsterdamski i Europejska Strategia Zatrudnienia zaowocowa-ły dwoma ważnymi dokumentami dotyczącymi zatrudnienia osób niepełno-sprawnych. W 1999r. Rada Europejska przyjęła Rezolucję (1999/C 186/02) w sprawie równych szans w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Dla zwiększenia zatrudnienia tych osób Rezolucja zaleca stosowanie aktywnego pośrednictwa pracy, wykorzystywanie stanowisk pracy w związku
8 Osoby z niepełnosprawnością w Unii Europejskiej. Wybrane dokumenty prawne. Fundacja Fuga Mundi. Lublin 2002. Podano za: Majewski T., Polski system rehabilitacji zawodowej i zatrudnia-nia osób niepełnosprawnych a regulacje prawne w Unii Europejskiej, [w:] Polskie doświadczezatrudnia-nia w rehabilitacji zawodowej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Materiały konferencyjne, Wyd. KIG-R, Warszawa 2003, s. 133.
9 Majewski T., Formy zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Unii Europejskiej, [w:] Waszkowski H. (red.), Ułatwianie wchodzenia i powrotu osób niepełnosprawnych na rynek pracy, Wyd. Pol-skie Towarzystwo Walki z Kalectwem, Warszawa 2006, s. 255.
POLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ WOBEC ZATRUDNIENIA OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH 93
z tworzeniem się społeczeństw informacyjnych oraz wykorzystywanie na ten cel środków z Europejskiego Funduszu Społecznego10.
Drugim dokumentem jest Dyrektywa w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania przy zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu (Dyrektywa 2000/78/EC11), przyjęta przez Radę Europejską w oparciu o paragraf 13 Traktatu Amsterdamskiego. Ma ona charakter ogólny, ale sprawa osób niepełnosprawnych jest w niej mocno zaakcentowana. Zgodnie z nią wszelka dyskryminacja w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu z wy-mienionych względów jest zabroniona i nielegalna12. Artykuł 5 Dyrektywy stanowi, że „w celu zagwarantowania przestrzegania zasady równego trak-towania w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, należy zapewnić roz-sądne dostosowanie. Oznacza to, że pracodawca podejmie odpowiednie środki, konieczne w danej sytuacji, aby umożliwić osobie niepełnosprawnej dostęp do zatrudnienia, wykonywanie pracy lub awansowanie, albo przej-ście szkolenia, chyba że takie środki nakładałyby nieproporcjonalnie duże obciążenie na pracodawcę. Obciążenie to nie będzie nieproporcjonalne, jeże-li zostanie ono wystarczająco zrekompensowane środkami stosowanymi w ramach polityki w zakresie niepełnosprawności danego państwa człon-kowskiego”13.
Artykuł 87 i 88 Traktatu Wspólnoty Europejskiej odnoszą się do pomo-cy publicznej udzielanej przedsiębiorstwom14. Przepisy te dopuszczają pe-wien zakres stosowania interwencjonizmu państwowego jako instrumentu realizacji wewnętrznej polityki społeczno-gospodarczej pod warunkiem sto-sowania określonych reguł i ograniczeń tego interwencjonizmu. Oznacza to, że Unia Europejska uznała, iż udzielanie pomocy publicznej na określone cele i w określonej wysokości jest dopuszczalne, jeżeli służy ściśle określo-nym i uzasadniookreślo-nym celom oraz, że nadmiernie nie narusza swobodnej konkurencji.
Na podstawie wyżej wymienionych przepisów Traktatu Wspólnoty Eu-ropejskiej Komisja Europejska w dniu 12 grudnia 2002r. wydała Rozporzą-dzenie nr 2204/2002 w sprawie stosowania artykułu 87 i 88 Traktatu Wspólnoty Europejskiej do pomocy państwowej w zatrudnieniu, w którym określiła precyzyjne warunki, na jakich może być ze środków publicznych wspierane zatrudnienie osób niepełnosprawnych. Istotą Rozporządzenia jest ograniczenie wysokości pomocy publicznej maksymalnie do poziomu podwyższonych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych, tj. kosztów
10 Szerzej na ten temat w: Majewski T., Systemy zatrudnienia osób niepełnosprawnych…, op. cit., Wyd. KIG-R, Warszawa 2002, s. 21-23.
11 Dyrektywa Rady Unii Europejskiej 2000/78/EC w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu, Dz. U. WE nr L 303, z 02.12.2000 r.
12 Majewski T., Formy zatrudnienia…, op. cit., s. 257.
13 Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia odpowiednich przepisów w swoim systemie legislacyjnym oraz do ustalenia pewnych procedur rozwiązywania sporów między pracodawcami, a pracownikami niepełnosprawnymi w sprawach o dyskryminację w zatrudnieniu i wykonywaniu pracy zawodowej. Szerzej w: System aktywizacji społeczno-zawodowej osób niepełnosprawnych, Materiały konferencyjne KIG-R, Warszawa 2004, s. 17.
14 Rozporządzenie Komisji Europejskiej 2204/2002 w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy publicznej przy zatrudnianiu, Dz. U. WE nr L 337/3, z 13.12.2002r.
Dominika Pazik 94
przewyższających koszty, które byłyby ponoszone w przypadku zatrudnie-nia pracownika sprawnego15.
Niestety zarówno europejskie, jak i polskie doświadczenia wskazują, że działania obejmujące ustanawianie normatywnych zakazów lub nakazów, pobudzanie poczucia obywatelskiej odpowiedzialności wśród przedsiębior-ców a nawet finansowe wspieranie zatrudniania osób niepełnosprawnych w ramach pomocy publicznej dla przedsiębiorców, nie przynoszą oczekiwa-nych rezultatów w postaci ułatwienia osobom niepełnosprawnym dostępu do zatrudnienia na odpowiednio szeroką skalę16.
W kontekście omawianych zagrożeń i wyzwań Unia Europejska stanęła przed potrzebą stworzenia wieloletniej strategii. Taką strategię, na lata 2000-2010 przyjęła Rada Europejska na posiedzeniu szefów państw i rzą-dów w marcu 2000 r.w Lizbonie (Strategia Lizbońska17). Opiera się ona na trzech filarach:
1. Przepisach i działaniach Unii Europejskiej przeciwko dyskryminacji, które zapewniają dostęp do poszczególnych praw.
2. Eliminacji barier środowiskowych, które uniemożliwiają osobom nie-pełnosprawnym wykorzystanie swoich możliwości.
3. Włączeniu kwestii niepełnosprawności do głównego nurtu polityki Wspólnoty, co ułatwia aktywność osób niepełnosprawnych18.
W 2010r. na kolejne dziesięciolecie uchwalono nową strategię jako od-nowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier. Jej celem jest zwiększenie możliwości osób niepełnosprawnych, tak aby mogły one w pełni korzystać ze swoich praw i uczestniczyć w życiu społecznym oraz w euro-pejskiej gospodarce, zwłaszcza dzięki jednolitemu rynkowi19. Strategia określa działania, które na poziomie Unii Europejskiej mają uzupełniać działania krajowe. Określono osiem podstawowych obszarów działania: Do-stępność, Uczestnictwo, Równość, Zatrudnienie, Kształcenie i szkolenie, Ochrona socjalna, Zdrowie i Działania zewnętrzne. Dla każdego obszaru określono najważniejsze działania oraz nadrzędny cel na poziomie UE.
Strategia wymaga wspólnego i odnowionego zaangażowania instytucji UE i wszystkich państw członkowskich. Działania w wymienionych powyżej głównych obszarach muszą być wspierane z użyciem ogólnych instrumen-tów, takich jak: podnoszenie świadomości, wsparcie finansowe, gromadze-nie statystyk, danych i monitorowagromadze-nie oraz mechanizmy wymagane w Konwencji ONZ.
15 Majewski T., Formy zatrudnienia…, op. cit., s. 19.
16 Sobczak W., Osoba niepełnosprawna jako interesariusz społecznej odpowiedzialności biznesu, [w:] Równouprawnienie jako element społecznej odpowiedzialności biznesu, Materiały konferen-cyjne ZORON, Warszawa 2006, s. 9.
17 Gałęziak J., Sprawni w pracy, Wyd. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2004, s. 23.
18 Chłoń-Domińczak A., Poznańska D., Promocja zatrudnienia osób niepełnosprawnych na otwar-tym rynku pracy, Wyd. Międzynarodowej Organizacji Pracy, Budapeszt 2007, s. 80.
19 Europejska strategia w sprawie niepełnosprawności 2010-2020: Odnowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier KOM(2010) 636,
http://www.niepelnosprawni.gov.pl/dokumenty-unii-europejskiej/
POLITYKA UNII EUROPEJSKIEJ WOBEC ZATRUDNIENIA OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH 95
Strategia inicjuje proces zwiększania możliwości osób niepełnospraw-nych, tak aby mogły one w pełni uczestniczyć w życiu społecznym, na rów-nych z innymi zasadach. Wraz ze starzeniem się populacji Europy działania te będą miały wymierny wpływ na jakość życia coraz większej części społe-czeństwa. Strategia stanowi adresowane do instytucji UE i państw człon-kowskich wezwanie do wspólnego działania w jej ramach na rzecz budowa-nia dla wszystkich Europy bez barier.