Załamanie władzy okupacyjnej państw zaborczych w Polsce nastąpiło ostatecznie na przełomie października i listopada 1918 r.362. Stanowiło to przesłankę do gruntownej odbudowy państwowości polskiej i odbudowy struktur państwowych szczebla centralnego i terenowego. W krótkim okresie przejściowym powstało kilka konkurencyjnych względem siebie ośrodków władzy centralnej, a po kilku miesiącach utworzono jednolitą władzę
360 Ibidem, s. 66-69.
361 U. Oettingen, Pamięć o Józefie Piłsudskim na ziemi świętokrzyskiej 1919 – 1939, „Świętokrzyskie” Nr 6 (10), Kielce, 2011, s. 6.
362 A. Misiuk, Instytucje bezpieczeństwa…, s. 159.
165
państwową. Wciąż ożywione były dyskusje na temat charakteru ładu terytorialnego. Wciąż także toczyła się dyskusja na temat wyboru między centralizacyjnym a decentralizacyjnym modelem zarządzania. Jak podkreśla Ireneusz Ciosek, zwolennikami centralizmu była administracja rządowa, dostrzegano bowiem w decentralizacji pewne niebezpieczeństwo wynikające z braku tradycji i ciągłości w funkcjonowaniu instytucji samorządowych, a także braku doświadczeń w pracach samorządu terytorialnego. Duże poparcie miała koncepcja dualistyczna, polegająca na godzeniu pierwiastka samorządowego z państwowym363.
Po odzyskaniu niepodległości po raz pierwszy w historii samorząd znalazł się w rękach samodzielnych organów wyłonionych przez mieszkańców, niezależnie od płci i statusu społecznego. Umożliwiał to dekret z 4 lutego 1919 r. Czynne prawo wyborcze przysługiwało obywatelom powyżej 21 lat, a bierne powyżej 25 lat, tym którzy umieli czytać i pisać po polsku364. Kielcom przysługiwał wybór 34 radnych i 17 zastępców, później ta liczba wzrosła do 40. Organem wykonawczym Rady Miejskiej był Magistrat, na czele którego stał prezydent, wiceprezydent i ławnicy. Początkowo funkcjonowało 8 wydziałów.
Nadzór nad działalnością sprawował minister spraw wewnętrznych, który miał prawo zawieszania uchwał i rozwiązywania Rady Miejskiej.
Urząd Wojewódzki w Kielcach za czasów II Rzeczypospolitej składał się z dziesięciu wydziałów i zatrudniał około 40 urzędników w 1919 r.( do stu kilkudziesięciu w1939 r., w przeddzień drugiej wojny światowej). W stolicy województwa było także starostwo powiatowe. Pierwszym starostą był Józef Hempel, następnie Andrzej Borysowicz, Stanisław Porembalski i Jerzy Fuller365. Prężnie funkcjonowała policja, aktywny organ wykonawczy władz państwowych i samorządowych. Pracami policji na terenie województwa koordynował wojewoda, a na terenie powiatu starosta poprzez odpowiednie jednostki administracyjne.
W starostwie taką rolę pełnił Referat Bezpieczeństwa, a w województwie Wydział Bezpieczeństwa. Proces stabilizacji powojennej następował powoli.
Uwzględniając podstawowe kryterium jakim jest zasięg terytorialny dokonano wyodrębnienia administracji centralnej i terytorialnej, która dzieliła się na administrację rządową (ogólną i specjalną) oraz na samorząd (powszechny, gospodarczy i zawodowy).
363 I. Ciosek, Województwo kieleckie jako organ administracji państwowej II stopnia w latach 1919 – 1939, w:
Województwo kieleckie i świętokrzyskie w latach:1919 – 2009. Bilans sukcesów i niepowodzeń, pod red. E.
Słabińskiej, Kielce 2010, s. 13.
364 P. Wolańczyk, Samorząd i jego władze po odzyskaniu niepodległości, w: Kielce przez stulecia, pod red. J. L.
Adamczyka i in., Kielce 2014, s. 377.
365 Z. Guldon, A. Massalski, Historia Kielc…, s. 329.
166
Administrację rządową w województwach stanowili wojewodowie, jako organ II Instancji.
Dopiero po uchwaleniu Małej Konstytucji przystąpiono do tworzenia konstytucyjnych organów władzy państwowej szczebla centralnego i lokalnego. W Konstytucji zaakceptowano funkcjonujący od 1919 r. trójstopniowy podział na województwa, powiaty i gminy. Właściwy proces ujednolicenia administracji terytorialnej zakończył się dopiero rozporządzeniem prezydenta II Rzeczypospolitej z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władzy administracji ogólnej. Rozporządzenie prezydenta dotyczyło całego terytorium, które było podzielone na 16 województw, 264 powiaty (w tym 23 grodzkie), 611 gmin miejskich i 3 195 gmin wiejskich366. W województwie kieleckim, podobnie jak na całym terytorium Polski po odzyskaniu niepodległości przystąpiono do budowania struktur samorządu terytorialnego według nowych zasad. Początkowo funkcjonował samorząd gmin wiejskich, miast wydzielonych i niewydzielonych oraz samorząd powiatowy.
Samorząd gmin wiejskich województwa kieleckiego realizował kluczowe zadania dotyczące kwestii ekonomiczno-społecznych, oświatowo-kulturalnych i wielu innych związanych ze sprawami życia mieszkańców danej jednostki administracyjnej. Do priorytetowych obowiązków należały sprawy budowy szkół, budowa i remont mieszkań dla nauczycieli, czytelni i świetlic, popularyzowanie higieny, budowa sanitariatów przy obiektach szkolnych, boiskach szkolnych, budowa dróg. Stan dróg budził wiele zastrzeżeń. Dało się zauważyć ogromne zaniedbania na tym polu w stosunku do innych województw. Wystarczy podkreślić, że w całym województwie było tylko 300 km dróg, a więc około 20 km drogi utwardzonej na powiat. Przy tej okazji należy podkreślić, że władze wykorzystywały prawo szarwarku, pozostałości po zaborze rosyjskim, które polegało na korzystaniu przy budowie dróg z uprawnień władz do żądania od mieszkańców wsi świadczenia w naturze lub równej wartości w postaci znacznej kwoty pieniężnej, co budziło sprzeciw wśród mieszkańców wsi i miasteczek.
Istotne znaczenie miały akcje porządkowo-sanitarne, starannie organizowane na ziemi kieleckiej przez ośrodki gminne. Efekty w tym zakresie uzależnione były od aktywności wójtów i władz wyższego szczebla. Takimi sukcesami w województwie kieleckim wykazano się w latach: 1927 – 1930. Wykonano wówczas kilkaset istotnych prac, do których należały:
odnowienie 46% domów, zabrukowanie 38% dróg wiejskich, zabrukowanie 26 % wiejskich placów targowych, usunięcie z terenów gmin wiejskich 64 % rumowisk, wybudowanie
366 Ibidem, s. 14.
167
11 636 studni367. W tym samym przedziale czasowym wybudowano dużą ilość urządzeń sanitarnych, 166 411 ustępów i innych obiektów użytku publicznego. Nadal jednak około 20% budynków mieszkalnych pozbawiona była urządzeń sanitarnych, najgorzej pod tym względem wypadały powiat konecki i olkuski. Liczne zastrzeżenia zgłaszano podczas okresowych kontroli do przydomowych kompostowników, zanieczyszczających powietrze i glebę, które nie były zabezpieczone, w wyniku czego nieczystości przedostawały się do gruntu i wody, powodując liczne schorzenia.
Gminy wiejskie na terenie byłego zaboru rosyjskiego nie posiadały wystarczających dochodów na pokrycie niezbędnych inwestycji. Gospodarka finansowa gmin po wyzwoleniu jeszcze przez długi okres oparta była na przepisach z 1864 roku, a więc skromnych dochodach, głównie z podatków od gruntów, który wynosił od 30 – 40 kopiejek od morgi, przy czym nie była uwzględniana klasa ziemi, wobec czego traktowano go jako niesprawiedliwy. Na terenach, gdzie jakość gleb nie była wysoka, dochodów praktycznie nie było. Inne źródła dochodów były tak niskie, że nie odgrywały żadnej roli w budżecie gmin.
Pewna poprawa nastąpiła w latach 1924-1929, kiedy to wprowadzono dodatkowe opłaty za szyldy i plakaty, podatki od spożycia, co jednak niewiele zmieniło stan zadłużenia gmin.
Wprowadzono także podatek wyrównawczy pod koniec roku, który tylko nieznacznie poprawiał sytuację deficytową budżetu samorządu wiejskiego, zwłaszcza, że wpływał nieregularnie, co było powodem, że niekiedy urzędnicy nie otrzymywali poborów.
Na mocy ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego w całym województwie został wprowadzony nowy podział. Gminy wiejskie podzielono na gromady. W województwie kieleckim z 313 gmin utworzono 4 213 gromad obejmujących 13 048 miejscowości. Gromady czerpały swe dochody z podatków z dzierżawy ziemi i nieruchomości, opłat za użytkowanie lasów, pastwisk i łąk, zakładów pracy zlokalizowanych na terenie gmin, od przedsiębiorstw. Nie wszystkie gromady prowadziły własną gospodarkę finansową. Na 4 214 gromad w roku 1937 tylko 76 prowadziło gospodarkę finansową. Istotną instytucją gminy wiejskiej była kasa pożyczkowo - oszczędnościowa, która umożliwiała ludności pozyskanie kredytu gospodarczego. Nadzór nad jej działalnością sprawowali inspektorzy samorządu gminnego.
367 I. Ciosek, Znaczenie samorządu terytorialnego w życiu lokalnych społeczności województwa kieleckiego w latach 1919-1939, Kielce 2014, s. 62 – 83.
168
Odrębną jednostką w województwie kieleckim były miasta wydzielone oraz miasta niewydzielone z powiatowych związków komunalnych. Do miast wydzielonych należały:
Będzin, Dąbrowa Górnicza, Sosnowiec, Częstochowa, Kielce, Ostrowiec, Radom, Zawiercie, natomiast do miast niewydzielonych należały: Czeladź, Kłobucko, Krzepice, Iłża, Wierzbnik, Jędrzejów, Chęciny, Końskie, Przedbórz, Skarżysko-Kamienna, Szydłowiec, Kozienice, Zwoleń, Miechów, Proszowice, Słomniki, Olkusz, Wolbrom, Opatów, Opoczno, Pińczów, Działoszyce, Skalbmierz, Skaryszew, Wyśmierzyce, Sandomierz, Staszów, Zawichost, Busko, Chmielnik, Włoszczowa, Szczekociny.
W omawianym przedziale czasowym powiatowe związki komunalne, zwłaszcza w fazie lat trzydziestych miały szersze uprawnienia podatkowe, dlatego mogły realizować większą ilość działań inwestycyjnych. Ich dochody pochodziły z kilku źródeł, takich jak:
dochody z majątku przedsiębiorstw, dochody z zapomóg państwowych, opłat zwyczajnych i szczególnych, monopoli handlowych, pożyczek, darowizn i zapisów, podatków dotacyjnych (np. od psów, od bydła, od przedmiotów zbytku), dodatki od podatków państwowych. Duże znaczenie dla władz miały tzw. podatki samoistne, które często stanowiły większość przychodów. Istotnym problemem była postawa ludności przy egzekucji podatków przemysłowego, dochodowego i gruntowego, co niekiedy obligowało wojewodę do wzywania asysty policji. Należy podkreślić, że mimo licznych możliwości podatkowych ilość i jakość wydatków zmuszała jednostki samorządowe do zaciągania kredytów przekraczających niekiedy dochody.
Do głównych wydatków należały: koszty administracji, osobowe i rzeczowe, koszty związane z budową i utrzymaniem dróg, kolejek wąskotorowych, rolnictwem, zdrowiem publicznym, opieką społeczną, oświatą i kulturą, bezpieczeństwem publicznym, wydatkami określonymi jako nadzwyczajne, kredytami komunalnymi368. Do zadań kluczowych samorządów miejskich należała budowa mieszkań, kanalizacji i wodociągów, infrastruktury sanitarnej, sieci wodno-kanalizacyjnej i gazowej, poprawa infrastruktury i estetyki miasta.
Problem budownictwa mieszkaniowego należał do najbardziej palących, zarówno w miastach wydzielonych jak niewydzielonych. Średnio w okresie międzywojennym w województwie kieleckim na 1 izbę mieszkalną przypadały 4 osoby, mieszkań było zbyt mało w stosunku do średniej krajowej. W latach 1919 – 1929 wybudowano wodociągi i sieci kanalizacyjne w Kielcach, Radomiu, Częstochowie, kanalizację w Dąbrowie Górniczej i Sosnowcu.
368 Ibidem, s. 123 – 167.
169
W następnych latach w Czeladzi, Miechowie i Olkuszu. W latach 1938-1939 rozbudowano sieć wodno-kanalizacyjną w Radomiu, znaczne inwestycje poczyniono w rozbudowie domów i ulic w tym mieście. Problemem dla miast wydzielonych województwa kieleckiego była słaba jakość lub zbyt mała ilość urządzeń sanitarnych. Na 14 735 domów było 12 683 ustępów podwórzowych, i tylko 19 ustępów publicznych, jeden ustęp przypadał na 20 395 mieszkańców. Samorząd miejski realizował w miarę możliwości finansowych, zadania na rzecz poprawy warunków życia mieszkańców, co jednocześnie skutkowało uszczupleniem środków finansowych na oświatę. Główne inwestycje realizowane w latach 1927 – 1929 były bardzo kosztochłonne, dlatego nie wszystkie samorządy mogły zapewnić pełen komfort dla miast, zarówno w bardzo palących sprawach, jak również tych, które można było wykonać w innej perspektywie czasowej. Stan ten obrazuje tabela nr 4.
Tabela 4. Realizacja inwestycji w miastach wydzielonych i niewydzielonych w latach 1927 – 1929.
Nazwa przedsięwzięcia Miasta wydzielone (w
Źródło: I. Ciosek, Znaczenie samorządu terytorialnego życiu lokalnych społeczności województwa kieleckiego w latach 1919-1939,Kielce 2014, s.143.
Samorząd powiatowy. Na czele urzędów powiatowych początkowo stali komisarze rządowi. W sierpniu 1919 r. urząd komisarza został zastąpiony przez starostę, mianowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Starostwo w obrębie powiatu było urzędem
170
administracyjnym I instancji, podlegało urzędowi wojewódzkiemu. Starosta był kontrolowany, oceniany i rozliczany przez urząd wojewódzki, za realizację powinności jako przewodniczącego sejmiku, a więc rady powiatu oraz organu wykonawczego (wydziału powiatowego)369. Składał na ręce wojewody sprawozdania okresowe, o które występował wojewoda.
Wojewoda natomiast otrzymywał na bieżąco okólniki i zarządzenia z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które przesyłał starostom. Przykładem jest Okólnik MSW z dnia 23 września 1933 r. do wszystkich wojewodów informujący ich o lądowaniu samolotów czechosłowackich na terytorium Polski, w szczególnych przypadkach należało udzielić pomocy pilotom i obsłudze. Po otrzymaniu pisma z ministerstwa, wojewoda kielecki pismem z 4 października 1933 r. zatytułowanym „Do Panów Starostów Powiatowych i Grodzkich”
przesłał treść pisma i zalecił by starostowie wydali odpowiednie zarządzenia370.
Zadania samorządów powiatowych, skupiających gminy wiejskie i miasta niewydzielone, dotyczyły spraw z zakresu funkcjonowania gospodarki wiejskiej, takich jak:
działania melioracyjne, weterynaria, szkolnictwo zawodowe, hodowla, poradnictwo zawodowe. Samorządy powiatowe prowadziły liczne szkolenia, kursy, odczyty, pogadanki w zakresie poradnictwa naukowego, zatrudniały instruktorów i specjalistów różnych dziedzin.
W ich kompetencji było zakładanie szkół gospodarstwa wiejskiego dla dziewcząt i chłopców.
Były wspierane materialnie i finansowo przez sejmiki. W 1922 r. sejmiki powiatowe założyły 6 szkół rolniczych o 11 – miesięcznym cyklu nauczania, w Wacynie, Chwałowicach, Podzamczu Chęcińskim, Zwoleniu, Różnicy, Makoszynie. W sumie w województwie kieleckim istniało w latach 1918-1939, przy tak znacznej ilości mieszkańców wsi, tylko 11 szkół rolniczych371.
Powiatowe związki komunalne odpowiedzialne były także za prowadzenie placówek medycznych. Była to działalność utrudniona z powodu skąpego budżetu. To obligowało władze do poszukiwania dodatkowych pieniędzy, poprzez międzykomunalne związki celowe dla prowadzenia szpitali. Stosunkowo najtrudniejsza była sytuacja tuż po wyzwoleniu. Z 16 powiatów, aż 3: iłżecki, kozienicki i włoszczowski nie posiadały referatów sanitarnych.
W latach dwudziestych w żadnym powiecie nie było ośrodka zdrowia, nie było też
369 AAN. MSW, sygn. 44, k. 70, cyt. za I. Ciosek, Województwo kieleckie…, s. 17.
370 APK, UWK I, sygn. 2554, s. 27.
371 A. Kozera, Oświata i doradztwo rolnicze w województwie kieleckim w latach 1918-1939, Pińczów 2005, s. 47 – 48.
171
wystarczającej liczby lekarzy i personelu pomocniczego. W całym województwie były tylko 23 przychodnie, w 12 powiatach. Liczba szpitali nie była wystarczająca, ani liczba oddziałów, najczęściej były to tylko: chirurgiczny, położniczy i zakaźny. Ogółem było 20 szpitali w 14 powiatach z 1062 łóżkami372. Oznaczało to małą szansę dostępu obywateli do lekarza przy tak dużej liczbie mieszkańców województwa kieleckiego.
Nadzór nad samorządem. Istotną rolę w urzędach wojewódzkich pełniły wydziały samorządowe, których zadanie polegało na kontroli spraw administracji samorządowej dotyczących finansów, gospodarki komunalnej, a także inspekcji samorządowej. W skład wydziału samorządowego w urzędzie wojewódzkim wchodziły trzy oddziały, oddział administracji samorządowej, oddział finansowo – podatkowy oraz oddział statystyczno – gospodarczy. Każdy z nich realizował zadania według przepisów prawa lokalnego, określonych uchwał i rozporządzeń, a także w zgodności z ustawą zasadniczą obowiązującą w określonym czasie w II Rzeczypospolitej. Nadzór w administracji samorządowej dotyczył:
zatwierdzania burmistrzów i członków magistratu, rozwiązywania instytucji reprezentacji powiatowych i gminnych, zawieszania lub odwoływania urzędników i członków rad związków komunalnych, odpowiedzialności dyscyplinarnej burmistrzów, naczelników gmin, członków rad, rozpatrywania i analizy treści uchwał organów związków komunalnych, rozpatrywania odwołań od decyzji wydziałów powiatowych i magistratów373.
Zadania oddziału finansowo-podatkowego dotyczyły: zatwierdzania preliminarzy budżetowych, kontrolowania legalności i celowości poboru i egzekucji opłat i świadczeń, kontrolowania czynności wydziałów powiatowych w procesie zatwierdzania preliminarzy podatkowych, zatwierdzania uchwał związków komunalnych w zakresie dodatków do podatków państwowych, różnego rodzaju opłat i dopłat, a także zaciągania pożyczek, załatwiania odwołań we wszystkich sprawach podatkowych.
Uprawnienia nadzorcze wojewody. Należy zaznaczyć, że wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze w stosunku do samorządu powiatowego i gminnego, co oznaczało całkowitą nadrzędność urzędu wojewódzkiego nad starostwem powiatowym. Istotną kwestią był dodatkowy nadzór nad działalnością jednostek administracyjnych przez inspekcje wojewódzkie, złożone z wicewojewody, który kierował inspekcją, wojewódzkich inspektorów starostw i związków komunalnych (do sprawowania nadzoru w terenie) oraz
372 I. Ciosek, Znaczenie samorządu…, s. 190.
373 Ibidem, s. 198.
172
naczelników wydziałów, inspektorów i referentów (stanowiących organy kontroli pośredniej).
Do priorytetowych zadań inspekcji wojewódzkich należały szkolenia kierowników i pracowników odpowiednich instytucji, uprzedzające późniejsze kontrole. Kontrole i nadzór nad działalnością odpowiednich komórek należał do niezwykle surowych i kończył się drobiazgowym sprawozdaniem i sankcjami o przykrych konsekwencjach.