Teoretyczne zagadnienia programowania rozwoju regionalnego

Pojęcie programowania znajduje zastosowanie w różnych dyscyplinach nauki, ta-kich jak: matematyka, ekonometria, informatyka oraz prognostyka³⁶⁹. W uproszczony spo-sób (wspólny dla wymienionych dyscyplin) programowanie można scharakteryzować jako poszukiwanie możliwych sposobów realizacji celów połączone z określeniem najlepszego wśród wyodrębnionych, z uwzględnieniem zaproponowanych kryteriów. W kontekście problematyki niniejszej pracy niezbędne jest odniesienie kwestii programowania do poję-cia rozwoju. Programowanie rozwoju dotyczy opracowywania kompleksowych, we-wnętrznie spójnych zadań, koniecznych do zrealizowania przyszłych celów społeczno-gospodarczych, łącznie z przyporządkowaniem im narzędzi i sposobów realizacji. Literatu-ra przedmiotu obfituje w różnorodne definicje progLiteratu-ramowania rozwoju. Zgodnie z ujęciem K. Secomskiego, programowanie rozwoju odnosi się do kompleksowego opracowania wewnętrznie zgodnych celów, zadań i środków realizacyjnych, które obejmują całość usta-leń i wytycznych praktycznego działania na konkretnym etapie polityki społeczno-ekonomicznego rozwoju³⁷⁰. A. Filasiewicz postrzega programowanie rozwoju jako narzę-dzie kształtowania przyszłości371. Rozumie je jako wybór konkretnych rozwiązań z uwzględnieniem przyjętych kryteriów spośród wielu rozwiązań możliwych i rozważa-nych poprzez pryzmat ich wzajemrozważa-nych powiązań. Rezultatem programowania rozwoju jest program, który O. Lange nazwał zespołem środków do realizacji celów372

.

Funkcje programowania rozwoju regionalnego, można podzielić na dwie grupy tj. efektywnościowe oraz instrumentalne373

. Do pierwszej z nich zalicza się następujące funk-cje:

1. Funkcja porządkująca decyzje bieżące, która poprzez antycypacyjną analizę rezul-tatów podejmowanych decyzji sprzyja zwiększaniu sprawności podmiotów

369

Z. Strzelecki (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 129.

370

K. Secomski, Elementy polityki ekonomicznej, PWE, Warszawa 1970, s. 263.

371

A. Filasiewicz, Prognoza. Program. Plan, WP, Warszawa 1977, s. 22.

372

O. Lange, Teoria programowania, Dzieła, t. 6, PWE, Warszawa 1977, s. 249.

373

T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 44-45.

nia. Tym samym istotnie stymuluje rozwój regionalny, zwiększając jego dynamikę oraz zasadność obranych kierunków rozwoju;

2. Funkcja pobudzająca (aktywizująca) układ podmiotowy jednostki terytorialnej, która wynika nie tyle z samego programu rozwoju, co z samego procesu jego spo-rządzania. Przygotowanie programu odpowiadającego jego funkcjom wymaga pod-jęcia szeregu działań, które związane są z koniecznością sprawnego działania wła-dzy samorządowej. Działania te są związane np. z diagnozą sytuacji jednostki tery-torialnej, sporządzeniem analizy SWOT, określeniem czynników i możliwości rozwoju, wyborem stosownej opcji rozwoju czy przygotowaniem warunków do uruchomienia właściwych determinant rozwoju;

3. Funkcja integrująca, polegająca na zintegrowaniu zespołu składającego się z naj-ważniejszych w terenie podmiotów wokół wspólnych celów.

Do funkcji instrumentalnych programowania rozwoju regionalnego zalicza się³⁷⁴: 1. Funkcję regulacyjna, zgodnie z którą program rozwoju jednostki terytorialnej

sta-nowi instrument bezpośredniego oddziaływania na explicite określone podmioty. Pełnienie tej funkcji zależy od dwóch warunków. Po pierwsze program musi zostać przyjęty jako dokument, który nakłada na poszczególne podmioty obowiązek osią-gnięcia wskazanych celów (ewentualnie wskazuje również metody ich osiągania) a po drugie musi istnieć możliwość wymuszenia ustaleń pomiędzy stronami wyni-kająca ze stosunków między podmiotami przyjmującymi;

2. Funkcję kontrolną, którą należy interpretować w dwóch aspektach tj.: (1) w powią-zaniu z funkcją regulacyjną umożliwia ona podmiotom określającym ustalenia pro-gramu przeprowadzać ocenę (kontrolę) efektywności działania podmiotów realizu-jących zadania oraz (2) postrzegając ją w aspekcie samokontroli, która polega na porównaniu uzyskanych wyników względem zamierzeń oraz sprzyja samodoskona-leniu własnego warsztatu programowania;

3. Funkcję informacyjną, która zakłada, że adresatami programu są w pełni autono-miczne (wobec władzy samorządowej) podmioty gospodarcze oraz instytucje spo-łeczne a jej zamierzeniem jest uzyskanie zachowań sprzyjających osiągnięciu ce-lów rozwoju;

4. Funkcję koordynacyjną, która jest konsekwencją istoty programowania rozwoju re-gionalnego. Stanowi ona syntezę oczekiwanych i stosownie regulowanych

374

ków rozwoju różnych podmiotów gospodarczych oraz łączenia z nimi własnych projektów samorządowych;

5. Funkcję promocyjną, która sprowadza się do wyeksponowania w programie rozwo-ju celów rozworozwo-ju, które są atrakcyjne zarówno dla regionu jak i dla inwestorów zewnętrznych oraz możliwe do zrealizowania dzięki wsparciu zewnętrznemu.

3.1.2. Fazy programowania rozwoju regionalnego

Proces budowy programu rozwoju regionalnego obejmuje następujące trzy bloki³⁷⁵: 1. Diagnozę składająca się z: (1) diagnozy strategicznej (selekcja w analizie procesów

rozwoju oraz projekcje ekstrapolacyjne) oraz (2) analizy SWOT;

2. Sformułowanie celów rozwoju obejmujących opracowanie: (1) wizji-misji; (2) kie-runków działań; (3) priorytetów oraz (4) zapewnienie spójności celów i obszarów interwencji (drzewo celów oraz macierz celów);

3. Opracowanie mechanizmu realizacji strategii i procesu programowania rozwoju, który składa się z: (1) instrumentarium; (2) podukładu instytucjonalno-organizacyjnego; (3) negocjacji oraz (4) podsystemu monitoringu i oceny.

Diagnoza jest punktem wyjścia w tworzeniu programu rozwoju jednostki teryto-rialnej³⁷⁶. Umożliwia ona rozpoznanie najważniejszych uwarunkowań oraz determinant rozwoju, jak również najistotniejszych procesów przemian sygnalizujących dane prawi-dłowości przez co wspiera kolejne składowe programu ze szczególnym uwzględnieniem projekcji celów i obszarów interwencji. Diagnoza wykonywana w celu zbudowania pro-gramu rozwoju powinna posiadać stosowne właściwości, określane mianem „diagnozy strategicznej”, która obejmuje kolejne 3 etapy: (1) selekcję dziedzin diagnozowania; (2) rozpoznawanie prawidłowości procesów rozwoju oraz (3) uwzględnienie tzw. rozpoznania prognostycznego. Analiza SWOT polega natomiast na wyróżnieniu mocnych i słabych stron wynikających z otoczenia wewnętrznego oraz wyodrębnieniu szans i zagrożeń wy-stępujących w otoczeniu zewnętrznym.

Druga część procesu budowy programu rozwoju polega na sformułowaniu strate-gicznych celów jego rozwoju. Od strony układu funkcjonalnego powinien odnosić się do grup zagadnień, takich jak377

: 375

Z. Strzelecki (red.), Gospodarka…, op. cit., s. 134-135.

376

Ibidem, s. 139-140.

377

 Właściwie sklasyfikowane najważniejsze cele, które akcentują, co system, dla któ-rego tworzony jest program rozwoju, powinien uzyskać w zakładanym okresie cza-su;

 Priorytety dotyczące wybranych i sparametryzowanych pod względem istotności (pilności) kierunków działań, na których podmioty programu powinny skoncentro-wać działania, aby osiągnąć zamierzone cele rozwoju;

 Instrumenty, a więc środki, za pomocą których można zrealizować cele rozwoju;  Podmioty, które będą zobowiązane do wdrażania działań w zakresie założonych

priorytetów.

Zarówno elementy wizji (kierunki rozwoju), jak również misji (kierunki działań) mogą być zaprezentowane za pomocą drzewa celów, co umożliwia zachowanie spójności w pionie struktury celów (działań) przy założeniu prawidłowej jego budowy378

. Drzewo celów nie daje jednak możliwości zachowania spójności między celami (działaniami) na jego konkretnych poziomach. Niestety problem ten jest często pomijany w projektowaniu struktury celów, co wpływa negatywnie na jakość programów. Kluczowym narzędziem sprzyjającym badaniu wspomnianej spójności jest macierz celów, która polega na określe-niu rodzajów i siły związków pomiędzy parami celów (działań). Wyróżnia się trzy istotne relacje, gdzie mogą występować wszystkie pary celów: (1) neutralność gdzie realizacja celu nie wpływa na osiąganie innego celu; (2) konfliktowość, gdzie osiąganie danego celu utrudnia realizację innego celu oraz (3) synergię, gdzie osiąganie danego celu stymuluje realizację innego.

Mechanizm realizacji strategii i podtrzymywania procesu programowania rozwoju stanowi najtrudniejszy do przygotowania fragment każdego programu, a w szczególności strategicznego³⁷⁹. W gospodarce z przewagą rynkowych regulatorów rozwoju istotną i charakterystyczną cechą programowania postępu jednostek terytorialnych, jest określe-nie sposobu przełożenia ogólnych celów rozwoju na zadania podmiotów gospodarczych i instytucji autonomicznie funkcjonujących w obszarze procesów realnych. W związku z tym, szczególne znaczenie dla charakteryzowanych programów ma mechanizm realiza-cyjny, który jest tworzony (jak wcześniej wspomniano) przez podukłady: (1) instrumenta-rium; (2) instytucjonalno-organizacyjny; (3) negocjacji oraz (4) podsystemu monitoringu i oceny. Pierwszy z podukładów w mechanizmie realizacji stanowi instrumentarium, które dotyczy wszystkiego czym podmiot polityki może wpływać na procesy rozwoju.

378

Ibidem, s. 143-144.

379

mentarium jest pojęciem szerszym niż narzędzia (instrumenty) polityki (programu). Obej-muje swoim zakresem zarówno narzędzia oddziaływania (instrumenty), jak również meto-dy określające sposób ich stosowania. Podukład instytucjonalno-organizacyjny programu