Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

zagospodarowaniu przestrzennym

Planowanie przestrzenne definiowane jest jako ciąg działań mających na celu przywracanie ładu przestrzennego, minimalizowanie nieuporządkowanej zabudowy oraz efektywne wykorzystanie przestrzeni123. Zarządzanie przestrzenią odbywa się zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Polityka przestrzenna realizowana jest

na poziomie rządowym (krajowym), wojewódzkim (regionalnym) i gminnym (lokalnym). Istotnym elementem każdej z nich jest ochrona dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 2 ust. 4 u.p.z.p.) polegająca przede wszystkim na ich właściwym zachowaniu i renowacji124. Założenia ochrony zabytków, przyjęte w poszczególnych aktach planowania przestrzennego, muszą być oczywiście zgodne z przepisami u.o.z.o.z.125

121 A. Tomaszewski, Polityka ochrony dóbr kultury w Polsce, „Ochrona zabytków” nr 3–4/1995, s. 251.

122 Szmygin B., Analiza obiektu zabytkowego jako element adaptacji do współczesnych funkcji użytkowych

– metodologia światowego dziedzictwa [w:] Adaptacja obiektów zabytkowych do współczesnych funkcji użytkowych, pod red. B. Szmygina, Warszawa–Lublin 2009, s. 129.

123 M. Borsa, Podstawy urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2007.

124 M. Jaworska, Ochrona zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, „Przegląd Prawa i Administracji” nr 97/2014, s. 85–98.

84

1.4.6.1. Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym na szczeblu krajowym

Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju – oparta na uwarunkowaniach kulturowych, ekonomicznych, społecznych i przyrodniczych – sporządzana jest przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Koncepcja Przestrzennego

Zagospodarowania Kraju 2030 (dalej: koncepcja) jest częścią systemu zarządzania

rozwojem Polski, w której określono kierunki i cele rozwoju również w zakresie ochrony zabytków. W przypadku obiektów zabytkowych szczególną uwagę zwraca się na ich badanie i identyfikowanie, które są podstawą do objęcia tych obiektów ochroną, co ma umożliwić ich zachowanie. Zgodnie z koncepcją zabytkowe nieruchomości powinny być przystosowywane do współczesnych funkcji użytkowych zgodnie z ich możliwościami i z normami ochrony zabytków126. Prognozuje się, że w ciągu najbliższych 20 lat rola zabytków w procesie rozwoju przestrzennego kraju wzrośnie, co wpłynie pozytywnie na ich ochronę i możliwości wykorzystania, a co za tym idzie –na rangę polskiej kultury i turystyki127. Niezbędne do tego jest jednak wprowadzenie we wszystkich dokumentach planistycznych zintegrowanej ochrony dziedzictwa kulturowego, która umożliwi zarządzanie krajobrazem kulturowym zorientowanym na zwiększenie konkurencyjności regionów Polski128.

Wszystkie dokumenty planowania przestrzennego opracowywane na szczeblu regionalnym i lokalnym muszą być zgodne z założeniami koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju (art. 46 ust. 1 u.p.z.p.). Narzędziem planowania przestrzennego na szczeblu krajowym są programy zadań rządowych służące realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48 u.p.z.p.). Programy te opiniowane są przez sejmiki województw.

1.4.6.2. Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym na szczeblu wojewódzkim

Aktami planowania przestrzennego w województwie są plan zagospodarowania przestrzennego województwa i audyt krajobrazowy. Audyt krajobrazowy sporządza się nie rzadziej niż raz na 20 lat (art. 38a ust. 1 u.p.z.p.). W zakresie ochrony zabytków 126 Uchwała nr 239 Rady Ministrów z dn. 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego

Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z 2012 r. poz. 252), s. 28.

127 Ibidem, s. 29.

85

dotyczy on znajdujących się na terenie województwa krajobrazów, parków kulturowych oraz obiektów znajdujących się na liście UNESCO, a także określa szanse, możliwości i zagrożenia dla poszczególnych krajobrazów oraz leżących w ich granicach form architektonicznych (art. 38a ust. 3 u.p.z.p.). Opracowywany przez zarząd województwa projekt audytu opiniowany jest przez WKZ i uchwalany przez sejmik województwa.

Rekomendacje i wnioski zawarte w audycie są podstawą do opracowania przez sejmik województwa regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie ochrony zabytków plan wojewódzki tworzy system ochrony dziedzictwa kulturowego leżącego w granicach województwa i zgodnie z art. 39a u.p.z.p. musi być spójny z założeniami strategii rozwoju województwa.

Procedura planistyczna umożliwia mieszkańcom województwa wgląd w plan i składanie wniosków. Plan regionalnego zagospodarowania przestrzennego jest również opiniowany przez WKZ i uchwalany przez sejmik województwa, a co najmniej raz w czasie kadencji sejmiku podlega ocenie. Zarząd województwa opracowuje raport dotyczący zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, który następnie opiniowany jest przez komisję urbanistyczno-architektoniczną.

1.4.6.3. Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym na szczeblu gminnym

Dokumentami planistycznymi na szczeblu gminnym są studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: studium) oraz m.p.z.p.

Studium powstaje na mocy uchwały rady gminy. Jego obligatoryjnym elementem jest opis obszarów oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 10 ust. pkt 4 oraz ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Projekt studium jest udostępniany do wglądu mieszkańcom, co ma zapewnić udział społeczeństwa w kształtowaniu treści i założeń tego dokumentu129. Projekt jest również przedstawiany do zaopiniowania WKZ . Mimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jest istotnym dokumentem, ponieważ na jego podstawie sporządzany jest m.p.z.p., zatem źle opracowane czy niedopracowane studium może skutkować powielaniem błędów w m.p.z.p. i przyczynić się do nieobjęcia w nim zabytkowych obiektów odpowiednią ochroną. Zgodnie z obowiązującą tezą studium powinno formułować konkretne dyrektywy na przyszłość, ale nie może już

129 M. Karpiuk, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dn. 17 marca 2015 r., II SA/OI

86

regulować kwestii szczegółowych, gdyż te zostały zastrzeżone przez prawodawcę do unormowania w m.p.z.p. (…)130.

Uchwalony przez radę gminy i sprawdzony pod względem zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) m.p.z.p. staje się aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Obowiązkowo uwzględnia się w nim zasady ochrony zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.) i przedkłada WKZ do zaopiniowania (art. 17 pkt 6b u.p.z.p.). Do projektu m.p.z.p., tak jak w przypadku studium, mieszkańcy mogą zgłaszać wnioski, które są następnie rozpatrywane. Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. przynajmniej raz w czasie kadencji rady gminy aktualność m.p.z.p. musi zostać poddana ocenie.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 Rozporządzenia z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa

kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie oznacza to oczywiście pełnej dowolności, jeśli chodzi

o metody i zakres ochrony lokalnych zabytków, ponieważ wszelkie zapisy muszą być zgodne z obowiązującym prawem131. Rada gminy nie ma kompetencji do regulowania sposobu postępowania z zabytkami, ponieważ to zagadnienie kodyfikowane jest przez u.o.z.o.z. Regulacje prawa miejscowego, zgodnie z konstytucją, są uzupełnieniem powszechnie obowiązujących norm prawnych i niewskazane jest, aby w treści aktów prawa miejscowego powtarzać zapisy tych norm132. Ponadto wszelkie modyfikacje powszechnie obowiązujących przepisów, tak jak zakresu współdziałania organów administracji i ich kompetencji w m.p.z.p., są poważnym naruszeniem prawa133.

Zgodnie z u.o.z.o.z. jedną z form ochrony zabytków jest właśnie m.p.z.p. Z tego względu jest on podstawą władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego. Ujęte w m.p.z.p. zakazy i nakazy dotyczące obiektów zabytkowych przesądzają o sposobie ich ochrony. WKZ może oprzeć swoje stanowisko wobec zagospodarowania terenu objętego m.p.z.p. tylko na zasadach i zapisach w nim zawartych, które wcześniej

130 M. Jaworska, Ochrona…, op. cit., s. 85–98, teza 4 aktualna.

131 Wyrok WSA w Łodzi z dn. 10 lipca 2015 r., II SA/Łd 286/15, LEX 1792768; Wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 27 maja 2015 r., II SA/Wr 176/15, LEX 1953597.

132 Wyrok WSA w Olsztynie z dn. 12 listopada 2015 r., II SA/OI 1049/15, LEX 1930015.

87

uzgodnił134. Wkład organów konserwatorskich w uzgadnianie studium i m.p.z.p. jest niezwykle istotny, ponieważ organy te mają kompetencje, aby stwierdzić, czy dany dokument planistyczny stwarza odpowiednie warunki ochrony lokalnego dziedzictwa kulturowego i czy został opracowany zgodnie z wymogami u.o.z.o.z.135 Opinia WKZ nie musi zostać wzięta pod uwagę podczas uchwalania m.p.z.p., jednak niezwrócenie się do organu opiniodawczego o przedstawienie opinii skutkuje wadliwością dokumentu136. Niezaopiniowany m.p.z.p. nie może obowiązywać, natomiast akt zaopiniowany, ale niezgody z opinią jest aktem obowiązującym. Sytuacja, w której rada gminy może nie uwzględnić uwag czy propozycji WKZ w zakresie ochrony lokalnego dziedzictwa, nie sprzyja zachowaniu zabytków. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem byłby nakaz wystąpienia wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do WKZ o uzgodnienie projektu m.p.z.p. w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym.

W m.p.z.p. organ planistyczny określa strefy ochrony zabytków, w których obowiązują ograniczenia, dotyczące w głównej mierze właścicieli danych obiektów137. Zgodnie z konstytucją ograniczenie prawa własności jest możliwe (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 konstytucji), pod warunkiem że zostanie ono odpowiednio umotywowane. W razie konfliktu między ochroną interesu publicznego a ograniczeniem prawa własności organ planistyczny powinien kierować się zasadą proporcjonalności138, zgodnie z którą należy zbadać, czy wprowadzane obostrzenie przyniesie zamierzony efekt, czy nie ma innego, mniej inwazyjnego sposobu, by go osiągnąć, oraz czy ciężar ograniczenia prawa własności nakładany na obywatela jest proporcjonalny do efektu, jaki może on wywołać139. Gmina w tym wypadku nie może nadużywać swojego władztwa – jej zadaniem jest odpowiednie wyważenie interesu ogółu i interesu właściciela obiektu140. W polskim prawie nie ma bowiem bezwzględnej nadrzędności interesu ogólnego nad

134 Wyrok WSA w Warszawie z dn. 28 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 1823/14, LEX 1972881.

135 Wyrok WSA w Warszawie z dn. 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10, LEX 750937.

136 M. Kotulski, Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym, „Samorząd Terytorialny” nr 7–8/2011, s. 120–129, teza 5 aktualna.

137 Wyrok WSA w Warszawie z dn. 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10, LEX 750937; wyrok NSA w Warszawie z dn. 12 stycznia 2016 r., II OSK 1119/14, LEX 2033951.

138 A. Królczyk, Glosa do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dn. 30 lipca 2010 r., II OSK

1053/10, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” nr 1/2011, s. 57–74.

139 A. Chorążewska, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w gminie a wartości konstytucyjne, „Studia Iuridica Agraria” nr 10/2012, s. 43–75, teza 6 aktualna; A. Królczyk, Glosa do wyroku Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dn. 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, LEX 694431.

88

indywidualnym141. Naruszenie przepisów prawa własności przez gminę jest przesłanką do wniesienia skargi na m.p.z.p. przez właściciela nieruchomości: […] należy wykazać

istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego – kwestionowana uchwała musi wpływać negatywnie na jego sferę prawno-materialną i pozbawiać go np. pewnych uprawnień lub uniemożliwiać ich realizację, lub też nakładać na niego obowiązki142. Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. właściciel nieruchomości, której wartość zmniejszyła się w wyniku uchwalenia m.p.z.p. lub jego zmiany, może żądać od gminy odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wysokość odszkodowania jest równa różnicy między ceną nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. lub jego zmiany a ceną nieruchomości po wejściu w życie m.p.z.p.143

Podsumowanie

Historia regulacji prawnej ochrony i konserwacji zabytków na ziemiach polskich pokazuje proces modyfikacji definiowania takich pojęć jak ochrona, opieka zabytków czy dziedzictwo kulturowe. Tworzenie podstaw prawa ochrony zabytków po I wojnie światowej nie było zadaniem łatwym. Pierwsze próby organizacji państwowej służby konserwatorskiej obarczone były z jednej strony problemami kadrowymi i finansowymi, a z drugiej funkcjonującym wśród ogółu społeczeństwa przeświadczeniem, że sprawami ochrony zabytków zajmują się spontanicznie towarzystwa i stowarzyszenia społeczne144. Brak jakichkolwiek wcześniejszych uregulowań tej kwestii utrudniał stworzenie państwowej służby konserwatorskiej, które było jednym z wielu zadań do wykonania w odradzającej się Polsce. Opracowane wówczas podstawy stały się punktem wyjścia modyfikacji wprowadzanych w późniejszym okresie, również po II wojnie światowej. Zmiany te były odzwierciedleniem sytuacji politycznej, ekonomicznej i społecznej państwa polskiego. System ochrony zabytków powinien za nimi nadążać, aby regulacje w nim zawarte nie stały się bezprzedmiotowe.

141 Wyrok NSA z dn. 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, LEX 9595.

142 P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji wniesienia skargi na

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie NSA, „Przegląd Prawa Publicznego”,

nr 3/2016, s. 64–76

143 T. Sebel, Roszczenia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości w związku z wejściem w życie

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cz. I, „Radca Prawny” nr 3/2010, s. 51–57, teza 1

aktualna.

89

Współczesne prawo ochrony zabytków powinno zostać zmienione, gdyż obecny system, oparty przede wszystkim na zakazach i nakazach, wydaje się niekompletny. Brakuje bowiem dobrze działającego systemu mechanizmów ekonomicznych, który mógłby wzmocnić skuteczność ochrony zabytków. Powinny w nim zostać uwzględnione wymierne korzyści dla właściciel obiektów z tytułu odpowiedniej opieki nad nieruchomościami.

Przydatny wydaje się również mechanizm monitoringu i kontroli efektywności ochrony sprawowanej za pomocą poszczególnych form ochrony ustanowionych przez u.o.z.o.z. – unaoczni on skuteczność obecnie obowiązującego systemu prawnego oraz problemy związane z prawną ochroną zabytków. Dzięki niemu możliwe będzie wprowadzenie odpowiadających rzeczywistości zmian, dookreślenie zależności w u.o.z.o.z. oraz ustanowienie hierarchii form ochrony zabytków.

Godny uwagi jest również problemem przystosowania obiektów czy to do celów hotelarskich, czy jakiekolwiek innych. Głównym mankamentem jest w tym przypadku brak sformalizowanych zasad opracowywania programów adaptacyjnych. Kolejny problem wiąże się z tym, że każdy zabytek jest unikatowy – nie można więc podchodzić do wszystkich zabytków w ten sam sposób. W związku z tym można zauważyć coraz częstsze odchodzenie od równego traktowania wszystkich zabytków i sygnalizowanie potrzeby różnicowania zarówno zasad ochrony, jak i możliwości przekształceń oraz zmian przeprowadzanych na potrzeby adaptacji zabytku145.

90

2. Regulacje dotyczące ochrony zabytków w