Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

nieruchomościami

W Ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.), nie występuje definicja legalna nieruchomości. Pojęcie to reguluje Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) zgodnie z którą nieruchomościami są części powierzchni

ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 k.c.). Ustawa o gospodarce

nieruchomościami wśród definicji wyjaśnia pojęcie nieruchomości gruntowej – zgodnie z art. 4 u.g.n. należy ją rozumieć jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem

budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje m.in. kwestie podziału, wywłaszczenia oraz czasowego zajęcia nieruchomości, również zabytkowej wpisanej do rejestru.

70

1.4.3.1. Podział nieruchomości zabytkowej

Właściciel nieruchomości może dokonać jej podziału, jeżeli jest on zgodny z m.p.z.p. (art. 93 u.g.n.). Jeżeli na terenie, na którym znajduje się nieruchomość, nie obowiązuje m.p.z.p., podział może zostać dokonany, pod warunkiem że jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo nie narusza odrębnych przepisów (art. 94 u.g.n.). Sprawa komplikuje się, gdy obiekt jest zabytkiem wpisanym do rejestru. Wówczas właściciel chcący dokonać podziału musi uzyskać pozwolenie WKZ (art. 96 ust. 1a u.g.n.). Wymóg ten ma na celu zapewnienie odpowiednich warunków zachowania zabytku – proponowany przez właściciela podział nie może wpłynąć na obniżenie jego wartości ani na możliwości ochrony107.

Teoretycznie sam podział ewidencyjny nie zagraża bezpośrednio zabytkowej tkance, jednak w praktyce może mieć wpływ na podział prawny nieruchomości oraz nowy sposób jej zagospodarowania. W związku z tym w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że WKZ może odmówić udzielenia pozwolenia na podział zabytku, jeżeli jego skutki mogą być niekorzystne dla zabytkowej nieruchomości. Decyzja ta jest oczywiście uznaniowa i podejmuje się ją głównie w odniesieniu do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Podział nieruchomości zatwierdza wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza również możliwość podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji zdań publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.).

Zgodnie z art. 98b u.g.n. właściciele nieruchomości, których podział uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie, mogą wystąpić z wnioskiem o połączenie i ponowny ich podział. Przeprowadzany jest on na podstawie zamiany – wzajemnego przeniesienia praw własności na nowo wydzielone działki. W przypadku nierównych wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się dopłatę równą różnicy wartości zamienianych nieruchomości (art. 15 u.g.n.).

Rozdział 2 u.g.n. traktuje o scalaniu i podziale, które rozumiane są jako sposób zarządzania przestrzenią gminy mający na celu kształtowanie ładu przestrzennego na wybranym obszarze. Zgodnie z art. 102 scalenia i podziału kilku nieruchomości można dokonać, jeżeli zostały one ujęte w m.p.z.p. lub w przypadku, gdy o scalenie i podział

71

występują właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości posiadający ponad 50% gruntów objętych planem scalenia i podziału. Z ich grona wybierana jest dziesięcioosobowa rada uczestników scalenia posiadająca uprawnienia opiniodawcze (art. 103 ust. 2. u.o.g.n.) – projekt uchwały rady gminy o scaleniu i podziale podlega ich opinii. Ustawa nie wymienia celów scalenia i podziału. Sama procedura pozwala jednak na efektywniejsze zagospodarowanie nieruchomości, ułatwienie dostępu do dróg publicznych czy podniesienie poziomu wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej.

Scalenia i podziału można dokonać również z urzędu, w przypadku gdy w m.p.z.p. określono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń.

1.4.3.2. Użytkowanie wieczyste

Użytkowanie wieczyste jest prawem podmiotowym dotyczącym nieruchomości. Polega ono na oddaniu w użytkowanie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego osobie fizycznej lub prawnej na czas określony. Umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zawierana jest w formie aktu notarialnego. W umowie ustala się okres użytkowania wieczystego oraz sposób korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 2 jeżeli nieruchomość jest zabytkiem wpisanym do rejestru, w umowie może znaleźć się zapis nakładający na użytkownika terminowy obowiązek odbudowy czy przeprowadzenia remontu obiektu.

Za użytkowanie wieczyste pobierana jest pierwsza (jednorazowa) opłata, a następnie – opłaty roczne, które ustalane są zgodnie z art. 71 u.g.n. Opłaty te obniża się o 50%, jeżeli dotyczą zabytku wpisanego do rejestru. Właściwy organ, za zgodą wojewody, rady czy sejmiku, może tę bonifikatę podwyższyć lub obniżyć (art. 68 pkt 3). Użytkownik wieczysty ma prawo, podobnie jak właściciel, zarządzać nieruchomością – może ją sprzedać czy dokonać jej podziału. Wszystkie działania muszą być jednak zgodne z obowiązującymi przepisami i ustaleniami umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Ustalenia te w przypadku sprzedaży obiektu przechodzą na jego nabywcę.

72 1.4.3.3. Wywłaszczenie

Zgodnie z przepisami u.o.z.o.z zabytek może zostać wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na lokalizację obiektu w przypadku wystąpienia zagrożenia, które polega na możliwości uszkodzenia czy zniszczenia zabytku. Przepisy u.g.n. umożliwiają wywłaszczenie obiektu, aby zrealizować cel publiczny – zagrożenie, o którym mowa w u.o.z.o.z., nie jest wymagane, jeśli wywłaszczenie odbywa się na podstawie przepisów u.g.n.108

Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie polega na pozbawieniu bądź ograniczeniu, na podstawie decyzji administracyjnej, prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Wywłaszczenie jest formą ingerencji państwa we własność prywatną, stad powinno być ono przeprowadzane zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami, aby uniknąć jakichkolwiek nadużyć ze strony władzy administracyjnej.

Wywłaszczenia można dokonać jedynie na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że żaden inny podmiot nie może na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nabyć prawa własności do danej nieruchomości. Uzyskanie określonych uprawnień do wywłaszczonego obiektu następuje dopiero po wywłaszczeniu, na podstawie umowy zawartej między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a nabywcą nieruchomości.

Zgodnie z prawem wywłaszczenie następuje wówczas, gdy zostaną spełnione poniższe przesłanki (art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n.):

1. nieruchomość położona jest na obszarze przeznaczonym w m.p.z.p. na cele publiczne, a w przypadku braku m.p.z.p. – wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczącej danego obiektu 109;

2. cel publiczny, o którym mowa wyżej, nie może zostać zrealizowany inaczej niż przez pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności;

3. prawo własności nie może zostać nabyte na drodze cywilnoprawnej.

Decyzje w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zabytkowej lub jej czasowego zajęcia zostały rozdzielone pomiędzy starostę i WKZ110. Jeśli usunięcie zagrożenia zniszczenia czy uszkodzenia obiektu zabytkowego jest niemożliwe, WKZ składa wniosek 108 A. Brzezińska-Rawa, Opinia prawna sprawy 198a/DOR/2014, Toruń 2014, s. 6.

109 Jednym z celów publicznych jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów u.o.z.o.z.

73

do starosty, wszczynając tym postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 114 u.g.n. postępowanie to może rozpocząć się dopiero po upływie wyznaczonego przez starostę dwumiesięcznego terminu na zawarcie porozumienia, w formie umowy, z właścicielem obiektu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa dokładnie, jak mają przebiegać rokowania pomiędzy właścicielem a organem wywłaszczającym nieruchomość. Zgodnie z orzecznictwem rokowania polegają na przedstawieniu propozycji przez strony. Brak konsensusu czy odpowiedzi właściciela na propozycję organu administracyjnego przyjmuje się za koniec rokowań111.

Następnie WKZ składa wniosek do starosty zawierający: dane nieruchomości, opis celu publicznego, do którego realizacji nieruchomość jest niezbędna, opis dotychczasowego sposobu korzystania z obiektu, dane właściciela lub użytkownika wieczystego oraz opis lokalu zamiennego, jeśli jednostka samorządu terytorialnego go oferuje (art. 116 ust. 1 u.g.n.). Do wniosku dołącza się: dokumenty z przebiegu rokowań, wypis z m.p.z.p. lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wypis z katastru nieruchomości, odpis księgi wieczystej lub zaświadczenie właściwego sądu potwierdzające, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej (art. 116 ust. 2 u.g.n.). Dopiero wtedy starosta wszczyna postępowanie i przeprowadza rozprawę administracyjną, podczas której strony (właściciel lub użytkownik wieczysty oraz przedstawiciel organu administracji) mogą składać wyjaśnienia, przedstawiać swoje żądania, zarzuty i propozycje. Postępowanie kończy się wydaniem przez starostę decyzji, która zgodnie z art. 119 u.g.n. powinna zawierać: ustalenie celu publicznego, na jaki nieruchomość została przekazana, określenie przedmiotu wywłaszczenia, dane właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, opis praw podlegających wywłaszczeniu, zobowiązanie do zapewnienia lokalu zamiennego – jeżeli JST takim dysponuje – oraz ustalenie wysokości odszkodowania. Przejście prawa własności na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 21 ust. 1 u.g.n.). Artykuł 122 u.g.n. daje możliwość niezwłocznego zajęcia wywłaszczonej nieruchomości ze względu na potrzebę ochrony obiektu zabytkowego, w przypadku gdy zwłoka w zajęciu uniemożliwiłaby realizację danego celu publicznego. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości starosta nadaje rygor natychmiastowej wykonalności.

74

Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, którego wysokość zawarta jest w decyzji i określana zgodnie ze stanem i wartością nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 151 u.g.n. wartość rynkowa obiektu ustalana jest za pomocą prawdopodobnej ceny nieruchomości, którą można by uzyskać na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy założeniach, że strony umowy nie działają pod przymusem, że są od siebie niezależne i że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku (art. 151 u.g.n.). W ramach odszkodowania właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu może zostać zaproponowana nieruchomość zamienna z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lub JST. Przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne i zależy od zasobu nieruchomości Skarbu Państwa czy JST. Poza tym właściciel czy użytkownik wieczysty ma prawo odmówić przyjęcia nieruchomości zamiennej jako formy odszkodowania112.

Wywłaszczona nieruchomość nie powinna być przeznaczona na inny cel niż podany w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli organ administracji postanowi inaczej, ma on obowiązek powiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości wniesienia wniosku o zwrot nieruchomości (art. 136 u.g.n.). Jeśli jednak wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji113, organ administracji nie ma obowiązku informowania o tym fakcie właściciela bądź jego spadkobiercy.

1.4.3.4. Czasowe zajęcie nieruchomości

Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. ze względu na siłę wyższą lub zagrożenie powstania szkody starosta ma prawo wydać decyzję o czasowym (nie dłuższym niż 6 miesięcy) zajęciu nieruchomości. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 126 ust. 2 u.g.n.), a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej (art. 126 ust. 5 u.g.n.). Jeśli z powodu czasowego zajęcia właściciel nie będzie mógł korzystać z nieruchomości, może zażądać od organu zajmującego nieruchomość nabycia jej w drodze umowy. Za wszelkie szkody wyrządzone przez organ zajmujący nieruchomość właściciel bądź użytkownik wieczysty może żądać

112 Wyrok WSA w Łodzi z dn. 23 marca 2016 r., II SA/Łd 73/16, LEX 2038356.

113 Za nieruchomość zbędną na cel publiczny uznaje się obiekt, przy którym, pomimo upływu siedmiu lat od daty wywłaszczenia, nie rozpoczęto zaplanowanych prac, albo obiekt, co do którego utraciła moc decyzja o ustaleniu inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania.

75

odszkodowania (art. 126 ust. 3). Przepis ten nie obowiązuje w przypadku zastosowania art. 50 ust. 3 u.o.z.o.z.114

Formuła wywłaszczenia nieruchomości jest wydłużona w czasie, co z pewnością nie sprzyja zabytkowej tkance obiektu. Zważywszy na to, że wywłaszczenie dotyczy obiektów zniszczonych i uszkodzonych, brak szybkiej reakcji może niekorzystnie wpłynąć na ich stan zachowania. Z drugiej strony przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczenia zostały skonstruowane w taki sposób, aby można było wyeliminować możliwość nadużywania władzy przez JST. Wywłaszczenie postrzegane jest jako instytucja ingerencji państwa w prawo własności, ale pozwala na realizację przez pastwo celów publicznych i zawsze następuje za odszkodowaniem. Zdarza się niestety tak, że pomimo chęci ratowania zabytkowego obiektu przez WKZ jednostka samorządu terytorialnego nie chce podjąć kroków prowadzących do wywłaszczenia – nawet wtedy, kiedy właściciel nie dba o stan obiektu – właśnie ze względu na przymus wypłacenia mu odszkodowania.

1.4.3.5. Sprzedaż zabytkowej nieruchomości

Zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 4 u.g.n. gminie przysługuje prawo pierwokupu zabytku wystawionego na sprzedaż. Przepis ten jest związany nierozerwalnie z normami zawartymi w u.o.z.o.z.115 Cena sprzedaży obiektu wpisanego do rejestru może zostać obniżona o 50% (art. 68 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z orzecznictwem jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, niezależny od właściciela zabytkowej nieruchomości. W razie sporu między kupującym a sprzedającym ten pierwszy może dochodzić swoich racji na drodze cywilnoprawnej116. Co ciekawe sprzedaż, zamiana, darowizna lub wnoszenie do spółek nieruchomości zabytkowej pozostającej w rękach Skarbu Państwa lub JST wymaga pozwolenia WKZ (art. 13 ust. 4 u.g.n.). Zgoda taka nie jest wymagana w przypadku sprzedaży obiektu przez prywatnego właściciela. WKZ nie ma więc wpływu na to, kto kupuje zabytek. Nie może również zweryfikować, czy osoba ta jest w stanie zadbać o zabytkowy obiekt – pod względem finansowym – i przeprowadzać niezbędne remonty.

114 A. Brzezińska-Rawa, Opinia…, op. cit., s. 5.

115 Postanowienie NSA z dn. 10 listopada 2010 r., II CSK 197/10, LEX 737257.

76

Oczywiście ustawowy zapis o obowiązku uzyskania zgody WKZ przy sprzedaży każdego zabytkowego obiektu mógłby wpłynąć na rozwój zachowań korupcyjnych – ponieważ nadawałby WKZ większą władzę – ale dzięki niemu firmy czy osoby prywatne znane urzędom konserwatorskim z niewywiązywania się z obowiązków nakładanych przez u.o.z.o.z. nie mogłyby kupić kolejnych zabytków. W Łodzi funkcjonuje kilka firm skupujących zabytkowe nieruchomości jedynie w celu powiększania kapitału spekulacyjnego. Nie zajmują się one nabytymi obiektami, co destrukcyjnie wpływa na ich stan zachowania. Gdyby WKZ miał możliwość wstrzymania sprzedaży zabytku takiej firmie, mógłby go uratować.