Problematyka dobrego współrządzenia (good governance) i jego wpły-wu na bezpieczeństwo oraz stabilność społeczeństw i państw zdomino-wała zorganizowane w Dublinie 23-24 kwietnia 2012 r. drugie spotka-nie przygotowawcze do 20. Forum Ekonomicznego i Środowiska Orga-nizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), które zapla-nowano na wrzesień 2012 r. w Pradze.
1 Pierwsze spotkanie przygotowawcze (w Wiedniu, w lutym tego roku) dotyczyło problematyki zwalczania prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu.
Wpływ dobrego współrządzenia... współpraca międzynarodowa
w Unii Europejskiej wskazano, że korup-cja jest postrzegana jako jedna z głównych patologii życia publicznego, a prawie po-łowa respondentów uważa, że zagrożenie nią wzrasta. W związku z tym Unia Eu-ropejska intensyfikuje działania antyko-rupcyjne zarówno w swoich strukturach, jak i w państwach członkowskich, oraz bę-dzie wymagała skutecznej walki z tą pa-tologią, jako że samo wprowadzenie re-gulacji prawnych nie jest wystarczające.
W trakcie pierwszej sesji pn. „Przegląd międzynarodowych i regionalnych in-strumentów antykorupcyjnych. Inicja-tywy i postęp” prelegenci omówili do-tychczasowe przedsięwzięcia organiza-cji międzynarodowych oraz krajowych.
Podkreślono, że najbardziej znaczącym osiągnięciem jest wprowadzenie w życie Konwencji Narodów Zjednoczonych prze-ciwko korupcji (United Nations Conven-tion Against CorrupConven-tion – UNCAC). Do-kument ten zobowiązuje państwa do sto-sowania instrumentów przeciwdziałają-cych i penalizująprzeciwdziałają-cych korupcję oraz do współpracy międzynarodowej w tej dzie-dzinie, jak również w odzyskiwaniu skra-dzionych aktywów. W praktyce jednak, jak wynika z analiz Biura Narodów Zjed-noczonych ds. Narkotyków i Przestępczo-ści (United Nations Office on Drugs and Crime – UNODC), implementacja kon-wencji ONZ w poszczególnych krajach jest różna, bowiem nie wszystkie dyspo-nują dostatecznym potencjałem do sku-tecznego ograniczenia zjawiska korupcji.
Podczas drugiej sesji pn. „Wzmacnia-nie uczciwości i etycznego postępowania w sektorze publicznym” zwracano uwagę, że choć wprowadzenie przepisów prawa służy zwalczaniu korupcji, to nie jest
wa-runkiem sine qua non sukcesu. Istotne jest zapewnienie przejrzystości i odpowiedzial-ności w życiu publicznym. Nawiązując do poglądów przedstawicieli nowej ekonomii instytucjonalnej, wskazywano na potrze-bę zapewnienia równowagi pomiędzy in-stytucjami formalnymi – ustanawianymi na mocy prawa – a nieformalnymi, który-mi są zwyczaje, tradycje, oraz społecznie przyjęte wartości. Podkreślano koniecz-ność wprowadzania standardów etycznych i tym samym określania pożądanych za-chowań w służbie publicznej, jak również przeciwdziałania występowaniu zjawiska konfliktu interesów w związku z rozwo-jem partnerstwa publiczno-prywatnego.
Państwa należące do OBWE podję-ły liczne inicjatywy w celu ograniczenia skali korupcji w sektorze publicznym. Są nimi nie tylko przepisy penalizujące, ale także rozwiązania służące wzmacnianiu uczciwości, na przykład kodeksy postępo-wania urzędników publicznych. W wie-lu krajach jednak egzekwowanie realizacji rozwiązań antykorupcyjnych często było utrudnione z powodu słabego administra-cyjnego przywództwa, niewystarczających kadr czy zasobów finansowych. Istnieje potrzeba opracowania programów szko-leniowych bardziej odpowiednich do po-trzeb poszczególnych państw, sektorów i grup zawodowych.
tematem trzeciej sesji było „Wspieranie należytego zarządzania zasobami publicz-nymi i wydatkami budżetowymi”. Wie-le uwagi poświęcono potrzebie prawidło-wego udzielania zamówień publicznych i rozliczenia wykonanych zadań, wpro-wadzeniu jasnych procedur oraz szkole-niu pracowników. Przejrzystość w dzia-łaniu szeroko rozumianej administracji
współpraca międzynarodowa Zbysław Dobrowolski
służy bowiem budowaniu zaufania spo-łecznego i pomaga w przyciągnięciu in-westycji zagranicznych. Zwrócono przy tym uwagę na funkcjonowanie tak zwa-nych rajów podatkowych, które stano-wią istotną przeszkodę nie tylko w zwal-czaniu korupcji, ale także praniu pienię-dzy. Podnoszono też kwestię znaczenia współpracy obywateli z organizacjami pu-blicznymi w walce z korupcją, jak i ko-nieczność wprowadzania rozwiązań słu-żących ochronie osób informujących or-gany państwa o malwersacjach i łapow-nictwie w instytucjach publicznych.
Sesja czwarta – „Kluczowa rola spo-łeczeństwa obywatelskiego i środowi-ska biznesu w wypracowaniu komplek-sowych i skutecznych rozwiązań antyko-rupcyjnych” – dowiodła, że istnieje wie-le pozytywnych przykładów zaangażowa-nia w działazaangażowa-nia antykorupcyjne. Organi-zacje pozarządowe, na przykład trans-parency International, pomagają w kre-owaniu inicjatyw służących przejrzysto-ści życia publicznego. W niektórych kra-jach jednak nadal występują ograniczenia w udziale obywateli w realizacji zadań pu-blicznych, niewystarczający jest dostęp do informacji, niedostatek środków finanso-wych utrudnia funkcjonowanie organiza-cji pozarządowych, nierówny dostęp do mediów publicznych ogranicza swobodę wypowiedzi, która jest jednym z podsta-wowych praw człowieka i cechą ustro-ju demokratycznego. Szczególnie istotne jest wspieranie dziennikarstwa śledczego, gdyż pomaga ono w ujawnianiu przestęp-czości i jest katalizatorem inicjatyw anty-korupcyjnych.
W trakcie tej sesji przedstawiciel Polski zaprezentował zebranym ustalenia
rapor-tu Instyrapor-turapor-tu Spraw Publicznych i Funda-cji im. S. Batorego o stanie korupFunda-cji w Pol-sce. Poinformował, że nasz kraj zamie-rza uczestniczyć w międzynarodowej ini-cjatywie, której celem jest zwiększenie przejrzystości w działaniu administracji publicznej.
„rola dobrego współrządzenia w sty-mulowaniu zrównoważonego rozwoju go-spodarczego, społecznego i środowiskowe-go” była tematem piątej sesji. Prelegenci zwracali uwagę, że uproszczenie prawnych procedur prowadzenia działalności gospo-darczej i zmniejszenie biurokracji ma tu-taj zasadnicze znaczenie. Nadal występu-ją jednak proceduralne przeszkody w od-prawie granicznej, co powoduje opóźnie-nia w przepływie towarów. Należy przy tym dążyć do ograniczania niekorzystne-go wpływu niekorzystne-gospodarki na środowisko na-turalne; jego ochrona i zrównoważony roz-wój stanowią integralną część przyjętego przez OBWE kompleksowego podejścia do bezpieczeństwa. W tej sesji podniesio-no także kwestię dyskrymipodniesio-nowania kobiet w procesie decyzyjnym. rządy państw na-leżących do OBWE uznają za konieczne zagwarantowanie ich pełnego i równego udziału we wszystkich dziedzinach ży-cia publicznego, czemu dały wyraz mię-dzy innymi podczas spotkania ministrów w Wilnie w 2011 r.
Ostatnia sesja koncentrowała się na
„Identyfikacji i odzyskiwaniu skradzio-nych aktywów”, gdyż nadal w wielu pań-stwach brakuje polityki odzyskiwania dóbr pochodzących z przestępstw, niewiele jest też udanych inicjatyw międzynarodowych w tej dziedzinie i nie w pełni skuteczna jest współpraca w identyfikowaniu na-zwisk osób podejrzanych o działalność
Wpływ dobrego współrządzenia... współpraca międzynarodowa
przestępczą. Wzajemna pomoc prawna bywa często skomplikowana, czasochłonna i kosztowna, ze względu na różnice w sys-temach prawnych. Chociaż trudno do-kładnie określić globalną wielkość kra-dzieży, Bank Światowy i UNODC sza-cują, że transgraniczne przepływy przy-chodów mających źródło w działalności przestępczej wynoszą od 1 do 1,6 biliona dolarów rocznie.
Na zakończenie obrad przypomniano dotychczasowe działania OBWE w zwal-czaniu korupcji. Na przykład, w marcu 2011 r. w Wilnie, we współpracy z Orga-nizacją Współpracy Gospodarczej i roz-woju (OECD) zorganizowano seminarium ekspertów na temat polityki antykorup-cyjnej. W grudniu 2011 r. w Kijowie odby-ło się spotkanie poświęcone problemom działalności jednostek samorządu teryto-rialnego. W latach 2010–2011 wspierano serbskie inicjatywy w opracowaniu ko-deksu etycznego dla parlamentarzystów, a w 2011 r. rozpoczęto realizację progra-mu pomocowego, którego celem jest do-skonalenie przepisów o udzielaniu zamó-wień publicznych. OBWE angażowało się we wspieranie reform antykorupcyjnych w Albanii, budowanie społeczeństwa oby-watelskiego w byłych państwach sowiec-kich Azji Środkowej, współuczestniczyło
także w organizowaniu regionalnych szko-leń dla sędziów, dotyczących walki z pro-cederem prania pieniędzy.
W podsumowaniu stwierdzono, że choć całkowite wyeliminowanie korupcji z ży-cia publicznego nie jest możliwe, należy czynić wszystko, aby zjawisko to maksy-malnie zredukować. Ma to bowiem istot-ne znaczenie nie tylko dla rozwoju gospo-darczego poszczególnych państw, ale tak-że stabilizuje współpracę międzynarodo-wą. Forum OBWE stwarza swoim człon-kom możliwość wymiany doświadczeń, jak też wypracowania rekomendacji zo-bowiązujących do podjęcia określonych działań. Zwrócono przy tym uwagę, że efektywność organizacji pozarządowych w zwalczaniu korupcji i zwiększenie przej-rzystości działań administracji publicznej w poszczególnych krajach zależą w dużym stopniu od uwarunkowań prawnych, ale także od możliwości finansowych. rolą państwa w tym obszarze jest wspieranie inicjatyw społecznych.
dr zBySłaW doBroWolSki, Delegatura NIK w Zielonej Górze, Instytut Spraw Publicznych
Uniwersytet Jagielloński w Krakowie