Wykładnia konstytucji z 1866 i 1923 r

Konstytucja księstwa Rumunii przyjęta 30 czerwca 1866 r. umacniała w społeczeństwie rumuńskim ideały: zwierzchnictwa na-rodu, rządu reprezentacyjnego, trójpodziału władzy. Władza prawo-dawcza była sprawowana wspólnie przez księcia i dwuizbowy par-lament, który miał być wyłaniany w wyborach cenzusowych. Zgoda wszystkich trzech (książę, Izba Deputowanych, Senat) składników władzy ustawodawczej była konieczna do przyjęcia jakiejkolwiek ustawy. Co istotne, w wypadku głosowania nad ustawą budżetową lub dotyczącą poboru do armii obowiązywała kolejność uchwalania aktów – najpierw w izbie niższej, następnie w Senacie, a na końcu prawo wchodziło w życie po podpisaniu go przez monarchę. W innych przypadkach przestrzeganie takiej kolejności nie obowiązywało. Przyjęto nadrzędną zasadę, iż książę za swe działania ustawodawcze nie był odpowiedzialny, natomiast spoczywała ona na ministrze, któ-ry kontrasygnował odpowiedni dekret monarszy. Zgodnie z zasadą trójpodziału władzy sądownictwo miało być całkowicie niezależne.

Zgodnie z dominującą praktyką europejską ustawa zasadni-cza defi niowała także prawa i obowiązki obywateli Rumunii, które

podzielono na: prawa polityczne (bierne i czynne prawo wyborcze), swobodę światopoglądu, wolność nauczania, wolność słowa oraz pra-wo do spra-wobodnego zrzeszania się. Zagwarantowano także nienaru-szalność osoby prywatnej, domostwa oraz tajność korespondencji. Własność prywatna była uważana za nienaruszalną, a konfi skaty mienia można było dokonać jedynie w trzech przypadkach, z uwa-gi na dobro publiczne: budowę dróg i kolei, budowę budynków uży-teczności publicznej oraz względy obronności kraju. Zakazano także rumuńskim obywatelom wstępowania na służbę obcych państw bez zgody własnego rządu pod sankcją utraty obywatelstwa. Z uwagi na specyfi kę gospodarczą państwa znalazł się w konstytucji także jeden zapis o charakterze dyskryminacyjnym, mianowicie ziemię zakupy-wać mogli jedynie obywatele rumuńscy oraz cudzoziemcy wyznają-cy chrześcijaństwo. W zamierzeniu twórców konstytucji miały one chronić rumuńskie życie gospodarcze przed Żydami, postrzeganymi wówczas jako poważne zagrożenie ekonomiczne dla Rumunów. Po-nadto wyłącznie chrześcijanie mogli liczyć na uzyskanie obywatel-stwa rumuńskiego.

Konstytucja w formie oryginalnej z 1866 r. nie obowiązywa-ła w takim kształcie długo, gdyż pierwsze poprawki wprowadzono już w 1879 r. Dotyczyły one zniesienia wspomnianych już zapisów dyskryminacyjnych, których zmianę wymusiły zapisy traktatu poko-jowego wieńczącego kongres berliński. Szczególnie chodziło tu o do-stosowanie ustawodawstwa rumuńskiego do art. 44 układu pokojo-wego zabraniającego jakiejkolwiek dyskryminacji, czy to politycznej, czy ekonomicznej1. Wspomniana kwestia została przedstawiona na forum rumuńskiej Izby Deputowanych 15 września 1878 r., a w Se-nacie w dwa tygodnie później. Obie izby doszły do konkluzji, że w celu dokonania niezbędnych zmian w konstytucji należy przeprowadzić nowe wybory parlamentarne, mające wyłonić Konstytuantę, której zadaniem będzie zwłaszcza modyfi kacja spornego art. 7 konstytucji, a przy okazji zatwierdzenie warunków pokoju, przyjęte przez opinię publiczną z mieszanymi uczuciami. Chodziło głównie o konieczność oddania Rosji południowej Besarabii, z drugiej strony ową stratę mia-ło rekompensować odzyskanie Dobrudży. Ten ostatni nabytek część

1 Dotyczyło to zwłaszcza obywateli wielkich mocarstw. I. Mamina, Monarhia

polityków przyjęła z pewną rezerwą, po pierwsze dlatego, że nie uzy-skano ważnej twierdzy – Sillistri, drugim powodem podejrzliwego podejścia do nowego nabytku był katastrofalny stan infrastruktury w tej byłej prowincji tureckiej, co oczywiście oznaczało konieczność poniesienia dużych wydatków na doprowadzenie jej choćby do pozio-mu pozostałych ziem rupozio-muńskich. Po trzecie, część polityków i prze-mysłowców związanych z handlem obawiało się konkurencji portu w Konstancy dla Gałacza i Braiły, gdzie dotąd inwestowano, a któ-re musiały stracić na znaczeniu po wchłonięciu przez Rumunię Kon-stancy. Ta właściwie od razu mogła stać się głównym rumuńskim portem z tego powodu, że istniała tam zbudowana w latach 1858– 1860 przez Brytyjczyków linia kolejowa, łącząca wspomniany port z Cernavodą na prawym brzegu Dunaju.

Nowo wybrany parlament ostatecznie zmienił konstytucję w du-chu pożądanym przez wielkie mocarstwa, aczkolwiek warto zauwa-żyć, że i tak warunki uzyskania naturalizacji były stosunkowo trudne2. Zastosowanie się do wspomnianych żądań mocarstw po-skutkowało uzyskaniem potwierdzenia suwerenności Rumunii i jed-nocześnie prowadziło do dalszych zmian w konstytucji, związanych z podniesieniem rangi państwa, które w 1881 r. uzyskało status kró-lestwa. W związku z tym zdecydowano się zwołać Konstytuantę, któ-ra miała dokonać zmian kosmetycznych, zastępując w konstytucji tytułem królewskim tytuł książęcy Jednak niejako przy okazji zde-cydowano się na przeprowadzenie poważnych zmian w ordynacji wyborczej, co ogłoszono 4 marca 1883 r. Wywołało to zdecydowaną reakcję ze strony opozycji konserwatywnej, jej postulaty zostały jed-nak zignorowane przez elektorat, który powierzył misję przeprowa-dzenia niezbędnych zmian w ustawie zasadniczej liberałom z PNL.

2 Naturalizacji dokonywano indywidualnie na mocy decyzji rządu. Aby ją uzy-skać w sposób zwyczajny, należało: mieszkać na terenie Rumunii przez 10 lat i być lojalnym wobec państwa rumuńskiego. W stosunku do ludności żydowskiej rozpa-trywano w tym trybie pozytywnie około 100 spraw rocznie. Przewidywano także i inne możliwości uzyskania obywatelstwa: dawano je inwestorom, wynalazcom i uczonym, którzy zdecydowali się osiedlić w Rumunii, specjalne przywileje dotyczy-ły także tych, którzy zdecydowali się walczyć po stronie rumuńskiej w wojnie o nie-podległość. Ibidem, s. 28; S. Wędkiewicz, Rumunja po wojnie, Warszawa–Kraków 1923, s. 8.

Z klęską wyborczą opozycja nie potrafi ła się pogodzić, w związ-ku z czym zbojkotowała obrady parlamentu. Jednak nawet wśród partii rządzącej nie było zgody co do ostatecznego kształtu popra-wek. Walczyły bowiem ze sobą dwie frakcje, jedna bardziej radykal-na pod przywództwem C.A. Rosettiego i druga bardziej liberalradykal-na pod przywództwem premiera I.C. Brătianu W związku z długim proce-sem legislacyjnym tekst był gotowy dopiero po roku pracy pod ko-niec marca 1884 r. Ostatecznie poprawki zostały przyjęte przez par-lament 7 czerwca 1884 r., a następnego dnia zaakceptowane przez króla, który promulgował je specjalnym dekretem, jednocześnie za-mykającym pracę owej konstytuanty i zapowiadającym nowe wybo-ry3. W nowej konstytucji utrzymano także zasadę, że ogłoszenie za-miaru wprowadzenia poprawek oznacza automatycznie ogłoszenie nowych wyborów do Konstytuanty, przy czym należy zauważyć za-chodzącą tu niekonsekwencję, gdyż konstytucję z 1923 r. uchwalono z pominięciem tej zasady.

Ustawę zasadniczą z 28 marca 1923 r. należy rozpatrywać w cią-głości z aktem zjednoczenia Wielkiej Rumunii z 1 grudnia 1918 r., a także jako akt potwierdzający zdobycze klas dotąd politycznie upo-śledzonych w Starym Królestwie4. Dotyczy to potwierdzenia zwłasz-cza równych wyborów i przeprowadzenia reformy rolnej. Należy za-uważyć, że na kształt nowej konstytucji wpłynęły poglądy polityków związanych z PNL, nie uwzględniających bardziej radykalnych po-stulatów płynących ze środowisk związanych z PŢ.

Przechodząc do omawiania zasad nowej ustawy, należy podkre-ślić, iż w stosunkowo niewielkim stopniu zmieniała ona dotychczas obowiązujące w Rumunii rozwiązania konstytucyjne. U źródeł leżały trzy główne idee polityczne: idea narodowa, która właściwie została spełniona poprzez doprowadzenie do utworzenia Wielkiej Rumunii 1 grudnia 1918 r.; idea ewolucji demokratycznej oraz idea monarchii konstytucyjnej.

Z perspektywy historyczno-politycznej konstytucja z 1923 r. może być traktowana jako dokument oparty na stosunku sił poli-tycznych w latach 1919–1923 i reprezentuje bazę

polityczno-praw-3 I. Mamina, Monarhia..., s. 29.

4 Tekst konstytucji znajduje się w:Nowe konstytucje, red. J. Makowski,

ną, składającą się z monarchicznej formy rządów współistnieją-cej z regułami demokracji parlamentarnej. Konstytucja z 1923 r. nawiązywała w swej strukturze do swej poprzedniczki z 1866 r., uwzględniając jednak rozwój polityczny Rumunii w okresie poprze-dzającym rok 1923 i idące za tym możliwości demokratyzacji spo-łeczeństwa rumuńskiego. Znalazło to swój wyraz w zapisach nowej konstytucji, które rozbudowywały przedstawiane dotąd raczej ha-słowo ideały reprezentatywności rządu, rozdziału władz, uchwala-nia praw i systemu wyborczego oraz kwestii związanych z prawem własności. W związku z tym może być ona uznana za miernik postę-pu, jakiego dokonała rumuńska klasa polityczna. Można także za-ryzykować stwierdzenie, że podobnie jak w roku 1866 nowa konsty-tucja była swego rodzaju paktem, będącym przejawem kompromisu pomiędzy władcą a reprezentacją narodową, wówczas zdominowa-ną przez PNL.

Tak zarysowanej idei „paktu” odpowiadał sposób przyjęcia usta-wy zasadniczej zarówno przez obie izby parlamentu, jak i przez kró-la, co zostało dopełnione złożeniem przez monarchę przysięgi na nową konstytucję5, przypieczętowany wspomnianym aktem, poja-wiał się dzięki temu element osobisty, łączący konkretnego władcę z ustawą zasadniczą, a nie tylko samą instytucję monarchii. Wspo-mniana obserwacja może być uzasadniona zasadą zakazu dokony-wania zmian w konstytucji w okresie regencji. Pokazuje to rolę mo-narchy w rumuńskim systemie politycznym jako głównego czynnika o charakterze decyzyjnym w rumuńskiej praktyce konstytucyjnej6.

Konstytucja z 1923 r. składała się ze 138 artykułów i w porów-naniu ze swą poprzedniczką posiadała 10 artykułów więcej7. Z anali-zy jej treści wynika, że zachowano w całości 76 artykułów, 20 z nich zostało gruntownie przeredagowanych, 25 zostało poddanych

jedy-5 Art. 128 konstytucji z 1866 r. i art. 130 konstytucji z 1923 r.

6 Rolę króla w akceptacji zapisów ustawy zasadniczej podkreślono w 1923 r. na forum Senatu, uznając, że podpis królewski jest w przypadku konstytucji czyn-nikiem głównym i stanowiącym warunek sine qua non uznania ustawy zasadniczej. Z tego też powodu brak możliwości uzyskania jego podpisu w warunkach regencji wykluczał możliwość dokonania jakichkolwiek zmian w konstytucji. G. Alexeanu,

Drept constitutional, vol. 1, Bucureşti 1930, s. 228.

7 Wydanie typiczne konstytucji ogłoszone zostało w: „Monitorul Ofi cial”, 29 III 1923, nr 282.

nie lekkim zmianom, dodano także 7 zupełnie nowych fragmentów8. Tak ukształtowana struktura konstytucji rodziła pytanie o to, czy jest ona nową ustawą zasadniczą, czy jedynie poprawioną wersją po-przedniej. Ostatecznie jednak zwyciężyła opcja, głosząca odrębność nowej ustawy, a przekonanie to bazuje na pięciu przesłankach: struk-turze nowej konstytucji – podzielonej na osiem części, odwołujących się do poszczególnych elementów tworzących państwo. Wprowadzano tu elementy charakterystyczne dla państwa demokratycznego, w tym tak podstawowe, jak: gwarancje praw i wolności obywatelskich dla wszystkich obywateli Rumunii bez względu na pochodzenie czy wy-znawaną religię; gwarantowano też równość wobec prawa, bez wzglę-du na pochodzenie i przynależność do określonej klasy społecznej. Określono też obowiązki obywatela wobec państwa.

Istotnymi nowymi elementami były zapisy: o nadrzędności kon-stytucji w stosunku do innych praw stanowionych w kraju9, prawie Najwyższego Sądu Kasacyjnego do sprawdzania zgodności ustaw z konstytucją10. Innym takim elementem wskazującym na suprema-cję ustawy zasadniczej był zapis, który nakazywał ustawodawcy za-pewnienie zgodności wszystkich opracowywanych ustaw z konstytu-cją. Wspomniane prerogatywy można było interpretować jako chęć zagwarantowania w pewnym stopniu uprawnień parlamentu przed rządem, mogącym podejmować próby wprowadzania kontrowersyj-nych zapisów za pomocą dekretów, które mogły ograniczać upraw-nienia parlamentu. Kierując się podobnymi motywami, zapisano możliwość zaskarżenia aktów prawa administracyjnego.

Konstytucja z 1923 r. w porównaniu ze swą poprzednicz-ką bardziej precyzyjnie ujmowała też kwestię suwerenności naro-dowej. Podkreślono, iż wszystkie uprawnienia państwa pochodzą z delegowania ich przez naród. Państwo rumuńskie zostało w niej określone jako: narodowe, unitarne i niepodzielne, a jego teryto-rium uznano za nienaruszalne. Za głównego suwerena podobnie

8 AAN, Ambasada (Poselstwo) RP w Bukareszcie, 5, f. 109.

9 Na ten element w sposób szczególny uwagę zwraca G. Alexeanu, Curs de

drept constitutional, vol. 1, Bucureşti 1930, s. 142.

10 Było to pokłosie afery tramwajów (patrz szerzej rozdział II). Sąd Kasacyjny miał prawo zawiesić wykonywanie konkretnej ustawy w całości lub części pod pozo-rem niegodności z aktem nadrzędnym.

jak w 1866 r. uznano Naród11. Jednocześnie ustanowiono pryncy-pium demokracji pośredniej sprawowanej przez delegację narodową w postaci obu izb parlamentu, które zostały określone jako władza ustawodawcza. Z kolei władzę wykonawczą, podobnie jak uprzed-nio, miał sprawować król wraz z rządem. Utworzono także dodat-kowy organ, mający czuwać nad jakością ustawodawstwa rumuń-skiego, a mianowicie Radę Legislacyjną, która w założeniu miała pilnować, czy proponowane prawa są zgodne z treścią konstytucji12, co, jak można się domyślać, miało na celu zminimalizowanie pracy wykonywanej w przyszłości przez sąd konstytucyjny – Najwyższy Sąd Kasacyjny. Zadaniem Rady było opiniowanie projektów ustaw, z wyjątkiem tych, do których wprowadzenia w życie należało zaciąg-nąć zobowiązania fi nansowe13. Co istotne, w późniejszej dyskusji na temat zasadności działania tego organu podkreślano, że jej decyzje miały mieć jedynie charakter doradczy i ustawodawca nie musiał ich brać pod uwagę14. Wynikał też z tego brak odpowiedzialności członków Rady za podejmowane decyzje.

Wśród szczególnie ważnych spraw w rzeczywistości rumuńskiej znajdowała się także kwestia własności prywatnej, którą uznano za nienaruszalną, przy czym jednak w stosunku do konstytucji z 1866 r. rozszerzono katalog wyjątków, w których można było owo prawo naruszyć. Dotychczasowe dość enigmatyczne stwierdzenie o użytecz-ności publicznej15 uzupełniono zapisem o potrzebach kulturalnych oraz wynikających z bezpośrednich potrzeb państwa16.

Istotnym elementem w myśl konstytucji z 1923 r. były partie polityczne, których działalność była gwarantowana na mocy

pra-11 Art. 31 konstytucji z 1866 r. tekst: art. 33 konstytucji z 1923 r.

12 W praktyce rumuńskiej starano się rozgraniczyć stwierdzenie niezgodnoś-ci ustawy z treśniezgodnoś-cią konstytucji od jej niezgodnośniezgodnoś-ci z duchem konstytucji. Ta dru-ga kategoria jako trudno mierzalna i przez to podatna na wieloznaczne rozumienie w żadnej mierze nie miała być brana pod uwagę w procesie oceny konkretnej usta-wy. G. Alexeanu, Curs de drept constitutional, vol. II, cz. 2, Bucureşti 1933, s. 147.

13 Ibidem, s. 132.

14 Ibidem, s. 139.

15 Art. 19 konstytucji z 1866 r.

wa do stowarzyszania się17, jednak bezpośrednio o partiach politycz-nych wspominała dopiero ordynacja wyborcza z 1926 r, która nada-ła tym organizacjom prawo do wystawiania kandydatów w wyborach do niższej izby parlamentu. Można wspomniany zapis potraktować jako doprecyzowanie realiów tworzonych przez ordynację wyborczą, bowiem wprowadzony przez nią próg wyborczy i tak właściwie unie-możliwiał dostanie się do parlamentu kandydatom niezależnym18.