RAPORT KOŃCOWY DO BADANIA EWALUACJA SYSTEMU POŻYCZKOWEGO

1

Projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

RAPORT KOŃCOWY DO BADANIA

„EWALUACJA SYSTEMU POŻYCZKOWEGO”

Zamawiający:

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

Opracował zespół w składzie:

Izabela Grabowska Tomasz Klimczak

Klara Sołtan-Kościelecka Adam Miller

Irena Wolińska

Warszawa, grudzień 2017r.

2

LISTA SKRÓTÓW ... 3

STRESZCZENIE ... 4

SUMMARY ... 9

1. CELE BADANIA I METODOLOGIA ... 14

1.1 Cel badania ... 14

1.2 Metodologia ... 15

2. PODSTAWOWE INFORMACJE O PROJEKCIE, DYNAMIKA ABSORPCJI ŚRODKÓW 16 2.1 Informacje o projekcie ... 16

2.2 Dynamika absorpcji środków w makroregionach ... 17

3. PROFIL ODBIORCY WSPARCIA ... 22

4. ADEKWATNOŚĆ WSPARCIA DO POTRZEB PES-ów i OCENA OPERATORA POŻYCZEK PRZEZ PES-y ... 30

4.1 Pożyczki ... 30

4.2 Doradztwo ... 34

4.3 Ocena operatora pożyczek przez PES-y ... 37

4.4 Przyczyny problemów ze spłatą zobowiązań ... 41

5. EFEKTY SPOŁECZNE I GOSPODARCZE ... 43

5.1 Efekty społeczne i gospodarcze ... 43

5.2 Efekt behavioural additionality ... 49

5.3 Trwałość wspieranych przedsięwzięć ... 53

5.4 Efekt deadweight ... 56

6 MOCNE I SŁABE STRONY UDZIELONEGO WSPARCIA ... 60

7 WYKORZYSTANIE DOTYCHCZASOWYCH DOŚWIADCZEŃ W PLANOWANIU I OPTYMALIZACJI DALSZYCH DZIAŁAŃ WSPÓŁFINASOWANYCH Z EFS SKIEROWANYCH DO PES-ów ... 62

8 WYNIKI BENCHMARKINGU ZAGRANICZNEGO ... 65

TABELA REKOMENDACJI ... 75

3

LISTA SKRÓTÓW

 BGK Bank Gospodarstwa Krajowego

 IF Instrumenty finansowe

 MRPiPS Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

 MR Ministerstwo Rozwoju

 OWES Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej

 PES podmiot ekonomii społecznej

 PS przedsiębiorstwo społeczne

 PO WER 2014-2020 Program Operacyjny Wiedza, Edukacja, Rozwój

 PO KL 2007-2013 Program Operacyjny Kapitał Ludzki

 ROPS Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej

 TISE Towarzystwo Inicjatyw Społeczno Ekonomicznych

 ZBP Związek Banków Polskich

4

STRESZCZENIE

Cel badania i metodologia

Głównym celem badania była ocena systemu pożyczkowego realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w Działaniu 1.4. System został utworzony w ramach projektu systemowego pt.: „Wsparcie inżynierii finansowej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej”, którego beneficjentem systemowym był Bank Gospodarstwa Krajowego. Pożyczek udzielało Towarzystwo Inwestycji Społeczno – Ekonomicznych.

Badanie zrealizowano z wykorzystaniem szerokiego katalogu metod badawczych takich jak analiza danych zastanych, wywiady indywidualne (m.in. z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, BGK, TISE, podmiotów ekonomii społecznej korzystających z pożyczek, przedstawicieli OWES i ROPS) oraz badania ankietowe wśród pożyczkobiorców. Wypracowaniu rekomendacji służył panel ekspertów, w którym wzięli udział przedstawiciele administracji publicznej oraz sektora ekonomii społecznej.

Charakterystyka udzielanego wsparcia oraz profil pożyczkobiorcy.

Od marca 2013 roku do grudnia 2016 roku udzielono 500 pożyczek, z których skorzystało 400 podmiotów. Łączna kwota udzielonych pożyczek wyniosła 38,9 mln zł przy średniej wartości pożyczki w wysokości 77,7 tys. zł. 89% pożyczek zostało udzielonych na maksymalny pięcioletni okres. Średnie oprocentowanie pożyczki wyniosło 0,77%.

Ponad połowę pożyczkobiorców stanowiły spółdzielnie socjalne mimo, że ich udział w ogóle podmiotów ekonomii społecznej to nieco ponad 1%. Wynikało to z faktu skierowania pożyczek tylko do tych PES-ów, które prowadziły działalność gospodarczą – jest ona podejmowana przez wszystkie spółdzielnie socjalne natomiast wśród stowarzyszeń/fundacji odsetek takich, które prowadzą działalność gospodarczą wynosi zaledwie 7%.

Wsparcie trafiło w dużej mierze do młodych organizacji. 6 na 10 podmiotów zostało założonych między 2010 a 2015 rokiem. Wśród młodych podmiotów zdecydowanie dominowały spółdzielnie socjalne, które mogą być zakładane dopiero od 2004 roku. Od roku 2010 do chwili obecnej ich liczba wzrosła sześciokrotnie czyli z 276 do 1681. Co czwarta wsparta organizacja działała w obszarze gastronomii i aktywność na tym polu była domeną spółdzielni socjalnych. Fundacje i stowarzyszenia najczęściej prowadziły działalność w obszarze kultury (17%) turystyki (15%) oraz edukacji (14%).

Pożyczkobiorcy w momencie ubiegania się o wsparcie zatrudniali (w przeliczeniu na pełne etaty) średnio 10 osób (mediana wyniosła 6). Łącznie 80% pożyczkobiorców w momencie składania wniosku o pożyczkę zatrudniało przynajmniej jednego pracownika. Z pożyczek korzystały większe, jeżeli chodzi o liczbę zatrudnionych organizacje w zestawieniu z przeciętną wielkością działającego w kraju stowarzyszenia/fundacji¹. W przypadku spółdzielni socjalnych różnice między pożyczkobiorcami a spółdzielniami niekorzystającymi z pożyczek nie są istotne.

Źródła finansowania działalności PES-ów i luka finansowa

Uzyskiwanie przychodów z działalności gospodarczej stanowi racjonalną podstawę ubiegania się o finansowanie zwrotne. Jest jednocześnie tym czynnikiem, który odróżnia grupę PES-ów korzystających z pożyczki w pilotażu od tych, którzy z niej nie planują korzystać. Z przeprowadzonych

1 tylko 35% stowarzyszeń/fundacji zatrudnia stałych pracowników i przeciętnie są to 2 osoby z kolei wśród pożyczkobiorców średnie zatrudnienie to niemal 9 osób.

5

badań wynika, że głównym źródłem finansowania PES-ów, które skorzystały z pożyczki, są przychody z działalności rynkowej (73% wskazań). Na kolejnym miejscu znalazły się dotacje: z funduszy europejskich, z których korzysta co czwarta badana organizacja, od władz samorządowych (19,4%

wskazań) oraz od władz centralnych (18%).

¼ pożyczkobiorców posiadała (przed uzyskaniem wsparcia z TISE) doświadczenia związane z korzystaniem z instrumentów zwrotnych, natomiast tylko połowa z tej grupy zaciągała pożyczki/kredyty w sektorze bankowym. 80% badanych nie próbowała ubiegać się o pożyczkę z banku na realizację działań, które stanowiły przedmiot wniosku o pożyczkę z TISE. Wynikało to przede wszystkim z niedostosowania oferty sektora bankowego do potrzeb PES-ów (zbyt wysokie oprocentowanie, zbyt wysokie wymagania dotyczące zabezpieczeń, skomplikowane procedury). Jeżeli chodzi o 20% organizacji, które jednak zdecydowały się na pozyskanie kredytu/pożyczki z banku to aż 80% z nich uzyskało decyzję odmowną.

Bariery w pozyskaniu finansowania zwrotnego na inwestycje, w przypadku PES-ów mają charakter wewnętrzny i zewnętrzny.

 Wewnętrzne bariery wynikają głównie ze skali działalności (niewielkie, nieregularne przychody) i ostrożnościowej strategii działania w zakresie finansowania zewnętrznego (strategia „przetrwania”).

 Bariery zewnętrzne wynikają z braku oferty pożyczkowej dla PES-ów na rynku komercyjnym spowodowanego niechęcią banków do finansowania tego typu podmiotów (ze względu na koszty obsługi przy niewielkim zysku i podwyższonym ryzyku) i dość wysokich wymagań prawa bankowego co do standingu finansowego kredytobiorcy, których na ogół PES-y nie spełniają.

Dynamika absorpcji środków

W założeniach, podział na makroregiony, tzn. jednostki terytorialne obejmujące po kilka województw, miał ułatwić wdrażanie systemu pożyczkowego, poprzez pewną kumulację środków na większym terenie, bez „blokowania” ich tam (tzn. w pojedynczych województwach), gdzie, ze względu na słabość sektora ekonomii społecznej, być może nie zostałyby wykorzystane. Znalazło to potwierdzenie w materiale empirycznym, z którego wynika, ze stopień absorpcji środków jest związany z kondycją sektora ekonomii społecznej w regionie. Zróżnicowanie według województwa jest zdecydowanie większe niż w przypadku makroregionów.

Adekwatność oferty TISE do potrzeb PES-ów

W odróżnieniu do oferty sektora bankowego pożyczki finansowane z Działania 1.4 PO KL trafiają w oczekiwania PES-ów. W badaniu ilościowym prawie 100% respondentów ocenia pozytywnie ofertę pilotażowego instrumentu i jego parametry, jako adekwatne do ich potrzeb.

Czynniki, które o tym przesądzają to:

 niskie oprocentowanie (w odpowiedzi na niską rentowność projektów) – 98% ocen pozytywnych w ankiecie pożyczkobiorców,

 długi okres na który udzielana jest pożyczka (skutkujący rozsądną wysokością raty miesięcznej dopasowanej do niskiej rentowności przedsięwzięć PES-ów) – 91% ocen pozytywnych,

 karencja w spłacie rat kapitałowych (w odpowiedzi na odłożenie w czasie zysków przy braku dywersyfikacji źródeł przychodów) – 90% ocen pozytywnych,

 akceptowanie weksla jako zabezpieczenia (w odpowiedzi na brak majątku większości PES, który mógłby stanowić zabezpieczenie pożyczki) – 86% ocen pozytywnych.

6

Sam proces aplikowania nie jest, zdaniem ankietowanych PES-ów, trudny – tylko 7% uznało go za skomplikowany.

Ogólnie dziewięciu na dziesięciu pożyczkobiorców (90%) skorzystałoby powtórnie z pożyczki na tych samych warunkach.

Ważny element udzielanego wsparcia stanowiło doradztwo dla pożyczkobiorców. Nie było ono obligatoryjne – z możliwości skorzystania z usług doradczych skorzystały 242 podmioty, czyli 60%

wszystkich pożyczkobiorców. Przeciętna liczba godzin doradztwa przypadająca na jednego pożyczkobiorcę wyniosła 10 (mediana). Doradztwo przyczyniało się do zwiększania poczucia bezpieczeństwa pożyczkobiorców, dla których w większości pożyczki były nowym i, w ich opinii, ryzykownym sposobem finansowania działalności.

Największa część usług doradczych (30%) dotyczyła rozliczenia przedsięwzięcia sfinansowanego ze środków pożyczki. W drugiej kolejności wysoki udział miało doradztwo związane z informacją i promocją (19%). Na trzeciej pozycji znalazły się usługi doradcze w zakresie księgowości (11%).

Według relacji pożyczkobiorców w badaniu ilościowym zdecydowana większość z nich była usatysfakcjonowana:

 przygotowaniem merytorycznym doradców (87%),

 lokalizacją miejsca, gdzie były świadczone usługi (81%),

 tematyką oferowanych usług doradczych (71%),

 liczbą godzin doradztwa (73%).

Problemy ze spłatą zobowiązań

Niemal wszyscy badani wnioskowali o karencję w spłacie rat kapitałowych, korzystając z niej przede wszystkim w początkowym okresie trwania umowy pożyczkowej tak, by jak najbardziej odłożyć w czasie termin płatności pierwszej raty. 47% pożyczkobiorców przynajmniej jedną ratę zapłaciło z opóźnieniem. W przypadku 1/5 umów występują przynajmniej trzymiesięczne opóźnienia w spłacie rat kapitałowych lub odsetkowych. 79 spośród 500 umów postawionych jest w stan windykacji a 48 z nich w stan natychmiastowej wymagalności co oznacza, że Pożyczkodawca zobowiązuje Pożyczkobiorcę do dokonania jednorazowej spłaty całego zadłużenia. Główne przyczyny problemów ze spłatą zobowiązań to:

 niższe od oczekiwanych przychody,

 sezonowość działalności,

 wypadki losowe,

 niskie kompetencje do prowadzenia działalności gospodarczej,

 nieporozumienia między osobami prowadzącymi organizację.

Efekty wsparcia

Analizowane w badaniu ankietowym PES-y wskazują na pozytywy efekt społeczny działań dofinansowanych z pożyczek (niemal ¾ respondentów). Trudno jednak ocenić skalę tego efektu ze względu na brak porównywalnych danych dotyczących efektywności alternatywnych programów wsparcia. Dodatkowo, różne PES-y definiują cel społeczny w różny sposób. Ma on zarówno charakter bezpośredni – tj. zatrudnienie osób wykluczonych społecznie lub tym wykluczeniem zagrożonych, jak i bardziej pośredni np. rozwój sportu powszechnego. Warto odnotować, że w wyniku działań finansowanych z pożyczek średnio PES-y zatrudniły 2-3 dodatkowe osoby (mediana 2).

Wskazywane najczęściej efekty działań objętych pożyczką odnoszą się do wzrostu potencjału, pod względem ekonomicznym oraz kompetencji tworzących je osób i samych organizacji. W ujęciu podstawowych wskaźników ekonomicznych pożyczki przyczyniły się do:

 wzrostu przychodów (niemal 86%)

7

 zwiększenia sumy bilansowej (około 69%),

 wzrostu zatrudnienia (63%).

Łączna ocena efektów gospodarczych i społecznych osiągniętych dzięki sfinansowaniu przedsięwzięć społecznych przez system pożyczkowy jest trudna. Dane pozyskane z badania ilościowego nie pozwalają też rozstrzygnąć, które z rezultatów przeważały.

Ocena trwałości dofinansowanych działań w ramach pożyczek, jak i samych pożyczkobiorców na tym etapie ma ograniczony charakter ze względu na krótki czas po zakończeniu projektów, badany efekt dotyczy krótkiej lub w niektórych przypadkach co najwyżej średniej perspektywy. Z badań ankietowych wynika, że 63,8% podmiotów utrzymało wszystkie miejsca pracy, które powstały dzięki pożyczce, zaś 26% niektóre z nich. Trwałość samych podmiotów jest natomiast duża – aż 98,1%

pożyczkobiorców dalej prowadzi aktywną działalność.

System pożyczkowy dla PES-ów jest niezbędnym instrumentem wsparcia podmiotów ekonomii społecznej, gdyż odpowiada na potrzebę finansowania zwrotnego PES-ów prowadzących działalność gospodarczą, której podmioty te nie mogą zaspokoić na rynku (luka finansowa). Tylko 1,5% badanych zadeklarowało, że zrealizowałoby wykazane we wniosku o pożyczkę działania w takim samym czasie i takim samym zakresie również w sytuacji nieuzyskania pożyczki. Analizowany instrument nie zastąpi jednak w pełni dotacji jako instrumentu polityki wobec PES-ów szczególnie w przypadkach, w których przedmiotem wsparcia są działania o dominującym (nad gospodarczym) celu społecznym. Instrument pożyczkowy ma też pozytywny wpływ na zmiany świadomościowe sprzyjające trwałości PES-ów – zaciągnięcie pożyczki zobowiązuje do jej spłaty, co wszyscy badani uznali za główną siłę motywacyjną do ekonomizacji myślenia i długofalowego planowania w PES-ach, której nie zapewniają dotacje.

Mocne i słabe strony

Mocne strony pilotażowego instrumentu pożyczkowego to:

 atrakcyjne warunki udzielania pożyczek, które zostały ocenione pozytywnie przez zdecydowaną większość badanych,

 działania promocyjne operatora, które były konieczne do przełamania barier świadomościowych,

 objęcie wsparciem doradczym potencjalnego pożyczkobiorcy w całym procesie aplikowania, co pozwoliło zminimalizować liczbę „nietrafionych” pożyczek, które są niepożądane z punktu widzenia trwałości (zwrot zaangażowanych środków publicznych), ale z punktu widzenia pożyczkobiorców mogły okazać się katastrofą finansową dla PES-ów i osobiście dla jego

„udziałowców”,

 wsparcie doradcze na etapie realizacji działań finansowanych z pożyczki,

 elastyczność operatora pożyczek, który rozumie specyfikę i potrzeby PES-ów,

 zaadresowanie luki finansowej w dostępie PES –ów do zewnętrznego finansowania.

Słabe strony pilotażowego instrumentu to:

 przeznaczenie wsparcia wyłącznie dla już funkcjonujących, PES-ów (prowadzących działalność gospodarczą od min. 12 miesięcy),

 brak dostępu do pożyczki, ze względów formalnych, dla podmiotów reintegracyjnych (np. ZAZ, KIS), które nie mają osobowości prawnej lub nie prowadzą działalności gospodarczej,

 promowanie osiągania celów społecznych nieatrakcyjnym mechanizmem jakim było zmniejszenie oprocentowania,

 zbyt niska maksymalna wartość pożyczki (100 tys. zł) co sygnalizowała część ankietowanych PES,

8

 brak możliwości finansowania bieżących wydatków obrotowych (nie związanych bezpośrednio z finansowanym z pożyczki przedsięwzięciem), przy niskiej rentowności i braku dywersyfikacji źródeł przychodów problemy z płynnością finansową są powszechne wśród PES-ów,

 brak integracji systemu wsparcia PES-ów przez OWES-y i wsparcia oferowanego w ramach instrumentu pożyczkowego. Dotyczy to przede wszystkim spójnego systemu promocji, informacji i doradztwa. Doświadczenia operatora pożyczek pokazały, że grupa docelowa wymaga aktywnych narzędzi promocji oraz wsparcia doradczego i najlepiej zaangażowania całego „otoczenia” PES-ów, czyli przede wszystkim struktury OWES.

Rekomendacje

Rekomendacje zostały podzielone na dwie części – pierwsza dotyczy holistycznego podejścia do wsparcia PES-ów, od etapu planowania działań, aż po etap rozliczenia pożyczki. W pierwszym rozwiązaniu wskazujemy na konieczność wypracowania sytemu mentorskiego i grup wsparcia mniej doświadczonych przez bardziej doświadczone. Druga dotyczy kompleksowej usługi analizy przedsiębiorstwa pod kątem możliwości dalszego rozwoju. Natomiast rekomendacje cząstkowe dotyczą potrzeby dotarcia do PES-ów na obszarach o niskim poziomie rozwoju sektora ekonomii społecznej, wsparcia umiejętności PES-ów z zakresu zarządzania biznesowego w odniesieniu do zarządzania strategicznego i finansowego, premiowania osiągania przez PES-y bezpośrednich celów społecznych oraz potrzeby prowadzania regularnego monitoringu efektywności działań skierowanych do PES-ów wraz z oceną ich trwałości.

9

SUMMARY

Objective and methodology of the study

The main objective of the study was to assess the loan system implemented under the Human Capital Operational Programme in the Measure 1.4. The system was created as part of the system project entitled: "Financial engineering support for the development of the social economy" the systemic beneficiary of which was Bank Gospodarstwa Krajowego. The loans were granted by the Social and Economic Investment Company (TISE).

The research was carried out using a wide range of research methods such as analysis of existing data, individual interviews (among others with representatives of the Ministry of Development, the Ministry of Family, Labour and Social Policy, BGK, TISE, social economy entities using loans, representatives of OWES and ROPS [OWES = Social Economy Support Centre, ROPS = Regional Social Welfare Centre]) and surveys conducted among the borrowers. The development of recommendations was supported by a panel of experts in which representatives of public administration and the social economy sector participated.

Characteristics of the support provided and the profile of a borrower

From March 2013 to December 2016, 500 loans were granted to 400 entities. The total amount of the loans granted was PLN 38.9 million with an average value of a loan of PLN 77.7 thousand. 89% of the loans were granted for a maximum, five-year period. The average interest rate on a loan was 0.77%.

Over half of the borrowers were social cooperatives, although their share in total number of social economy entities is slightly above 1%. This was due to the fact that the loans were addressed only to those SEEs (Social Economy Entities = PES) that run a business - it is the case for all social cooperatives, while among associations/foundations the percentage of those that run a business is only 7%.

The support went to a large extent to young organizations. 6 out of 10 entities were established between 2010 and 2015. Among the young entities, social cooperatives dominated, and they can be established just from 2004. From 2010 to the present, their number has increased six-fold, i.e. from 276 to 1681. Every fourth organization supported acted in the area of gastronomy, and activity in this field was the domain of social cooperatives. Foundations and associations most often conducted activities in the field of culture (17%), tourism (15%), and education (14%).

The borrowers at the time of applying for support employed (on a full-time equivalent basis) on average 10 people (the median was 6). In total, 80% of borrowers when applying for a loan employed at least one person. Loans were used more by bigger organizations in terms of the number of employees in comparison to the average size of the association/foundation operating in the country². In the case of social cooperatives, the differences between those that do and do not borrow are not significant.

Sources of SEEs' operations' financing and the financial gap

Obtaining revenues from business activity is a reasonable basis for applying for repayable financing.

At the same time, it is a factor that distinguishes the SEEs group that uses a pilot loan from those who

2 only 35% of associations/foundations employ persons on a full-time basis, and on average those are 2 people, in turn, among borrowers, average employment is almost 9 people.

10

do not plan to use it. The research shows that the main source of financing of SEEs that have benefited from the loan are revenues from their market activity (73% of indications). In the next place there were subsidies: from the European funds used by every fourth organization surveyed, from local government authorities (19.4% of indications), and from central authorities (18%).

¼ of the borrowers (before receiving the support from TISE) had experience related to the use of repayable instruments, while only half of them took loans in the banking sector. 80% of the respondents did not try to apply for a loan from a bank in order to carry out the activities that were the subject of the loan application submitted to TISE. It resulted mainly from the fact that the offer of the banking sector is not adjusted to the SEEs' needs (too high interest rates, too high security requirements, complicated procedures). As for 20% of organizations, which still had decided to apply for a loan from a bank, as many as 80% got a refusal decision.

Barriers in acquiring repayable financing for investments in the case of SEEs are of internal and external nature.

 Internal barriers mainly result from the scale of operations (small, irregular revenues) and a prudent operating strategy in the field of external financing ("survival" strategy).

 External barriers result from the lack of a loan offer for SEEs on the commercial market caused by the reluctance of banks to finance that type of entities (due to handling costs with low profit and higher risk) and fairly high banking law requirements as to the borrowers’

financial standing, which is generally not met by SEEs.

The dynamics of funds' absorption

In the assumptions, the division into macroregions, i.e. territorial units comprising several voivodships, was done to facilitate the implementation of the loan system through a certain accumulation of funds on a larger area, without "blocking" them there (i.e. in individual voivodships), where, due to weakness of the social economy sector, perhaps they would not have been used. This was confirmed by the empirical material, which shows that the degree of absorption of funds is related to the condition of the social economy sector in the region. The variation among voivodships is definitely higher than in the case of macro-regions.

Adequacy of the TISE offer to the needs of SEEs

In contrast to the offer of the banking sector, loans financed under the Measure 1.4 of the HC OP meet the expectations of the SEEs. In the quantitative survey, almost 100% of respondents positively assess the offer of the pilot instrument and its parameters as adequate to their needs.

The factors that determine this are:

 low interest rate (in response to low profitability of projects) - 98% of positive ratings in the survey conducted among borrowers,

 long period for which the loan is granted (resulting in a reasonable amount of the monthly instalments matched to the low profitability of SEEs' undertakings) - 91% of positive ratings,

 grace period in repayment of capital instalments (in response to postponing profits in the absence of diversification of revenue sources) - 90% of positive ratings,

 accepting a promissory note as a security instrument (in response to the lack of assets, in terms of majority of SEEs, that could be used to secure a loan) - 86% of positive ratings.

According to the SEEs surveyed the application process itself is not difficult - only 7% found it complicated.

In general, nine out of ten borrowers (90%) would re-use the loan under the same conditions.

11

An important element of the support provided was consultancy offered for the borrowers. It was not obligatory - 242 entities benefited from advisory services, i.e. 60% of all the borrowers. The average number of consultancy hours per one borrower was 10 (median). The consultancy services contributed to increasing the sense of security for the borrowers, for whom loans were, in the majority, new and, in their opinion, a risky way to finance operations.

The largest part of consultancy services (30%) concerned the settlement of the enterprise financed from the loan. Secondly, information and promotion consultancy had a high share (19%). The third position was taken by advisory services provided in the field of accounting (11%).

According to the accounts of borrowers in the quantitative survey, the vast majority of them were satisfied with:

 expertise of advisers (87%),

 location of the place where the services were provided (81%),

 subject of advisory services offered (71%),

 number of consultancy hours provided (73%).

Problems as regards payment of liabilities

Almost all the respondents applied for a grace period in repayment of capital instalments, using it primarily in the initial period of the loan agreement so as to postpone the payment date of the first instalment as much as possible. 47% of borrowers have paid at least one instalment with a delay. In the case of 1/5 of contracts there are at least three-month delays in repayment of capital instalments or interest instalments. 79 out of 500 contracts are subject to debt recovery, and 48 of them are to be immediately payable, which means that a lender obliges a borrower to make a single repayment of the entire debt. Causes of problems as regards payment of liabilities are as follows:

 revenues lower than expected,

 seasonality,

 random parameters,

 low competences to run a business,

 misunderstandings between persons running an organization.

Effects of the support

The SEEs analysed in the survey point to a positive social effect of the activities co-financed from the loans (almost ¾ of respondents did so). However, it is difficult to assess the scale of this effect due to the lack of comparable data on the effectiveness of alternative support programmes. In addition, various SEEs define a social goal in different ways. It has both a direct character - that is, the employment of socially excluded people or those at risk of exclusion, as well as more indirect character, for example, the development of universal sport. It is worth noting that as a result of activities financed from the loans, SEEs employed on average 2-3 additional people (median 2).

The most frequently indicated effects of the actions covered by the loan refer to the growth of the potential, in economic terms, and competences of the persons in the organizations, and organizations themselves. In terms of basic economic indicators, the loans contributed to:

 revenue growth (almost 86%),

 increase in the balance sheet total (approx. 69%),

 employment growth (63%).

The total assessment of economic and social effects achieved thanks to the financing of social ventures by the loan system is difficult. The data obtained from the quantitative research also do not allow to decide which of the results prevailed.

12

The assessment of the durability of the actions co-financed with the loans, as well as of the borrowers themselves, is limited at this stage due to the short time passed since completion of the projects, the fact that the effects examined concern a short or in some cases at most medium-term perspective.

From the surveys, it appears that 63.8% of entities maintained all jobs created thanks to the loan, while 26% - some of them, However, the sustainability of the entities themselves is high - as much as 98.1% of the borrowers continue their active operations.

The loan system for SEEs is an indispensable instrument for supporting social economy entities, as it responds to the need for repayable financing of SEEs conducting business activity which they can not satisfy on the market (financial gap). Only 1.5% of respondents declared that they would have carried out the actions indicated in the loan application at the same time and in the same scope also in the situation of failure to obtain the loan. However, the instrument analysed does not fully replace the subsidy as a policy instrument towards SEEs, especially in cases where the subject of support are to be activities with a social goal dominant (over the economic one). The loan facility also has a positive impact on the awareness' changes favouring the sustainability of the SEEs - borrowing obliges to repay the loan which all respondents considered the main motivational force for the economization of thinking and long-term planning in the SEEs which is not the case in terms of subsidies.

Strengths and weaknesses

The strengths of the pilot loan instrument are:

 attractive loan terms and conditions that have been positively assessed by the vast majority of the respondents,

 operator's promotional activities that were necessary to break the awareness’ barriers,

 providing advisory support to potential borrowers throughout the application process which allowed to minimize the number of "unsuccessful" loans that are undesirable from the point of view of sustainability (return of public funds involved) but from the point of view of the borrowers could even turn out to be a financial disaster both for SEEs and personally for their

"shareholders",

 advisory support at the stage of implementation of activities financed from the loan,

 flexibility of the loan operator who understands the specifics and needs of SEEs,

 addressing the financial gap in SEEs' access to external financing.

The weaknesses of the pilot loan instrument are:

 allocation of the support to the existing SEEs only (those conducting business activity for 12 months minimum),

 lack of access to the loan, for formal reasons, by reintegration entities (e.g. ZAZ, KIS) that do not have legal personality or do not run a business,

 promoting the achievement of social goals with an unattractive mechanism i.e. reduction of the interest rate,

 the maximum loan value is too low (PLN 100,000) which was signalled by some of the SEEs surveyed,

 lack of financing opportunities for current operating expenses (not directly related to the project financed by the loan) with low profitability and lack of diversification of revenue sources, problems with financial liquidity are common among SEEs,

 lack of integration of the SEE support system by OWES and lack of support to be offered under the loan facility. This applies above all to a coherent system of promotion, information and advisory. The experience of the loan operator has shown that the target group requires to use active promotion tools, as well as advisory support, and, in order to achieve the best results, involve the whole "environment" of the SEEs, i.e. primarily the OWES structures.

13

Recommendations

Recommendations have been divided into two parts - the first one concerns a holistic approach to the SEE support, from the planning stage to the loan settlement stage. In the first solution, we point out to the need to develop a mentoring system as well as a system of support to be provided to groups that are less experienced by those more experienced. The second recommendation concerns a comprehensive service of enterprise analysis in terms of possibilities for further development.

Whereas partial recommendations concern the need to reach SEEs in areas with low level of development of the social economy sector, provide support to SEEs' skills in terms of business management in relation to strategic and financial management, provide bonuses to to SEEs achieving direct social goals, and the need for regular monitoring of the effectiveness of activities addressed to SEEs, along with an assessment of their sustainability.

14

1. CELE BADANIA I METODOLOGIA

1.1 Cel badania

Głównym celem badania była ocena systemu pożyczkowego realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w Działaniu 1.4 (PO KL). System został utworzony w ramach projektu systemowego pt.: „Wsparcie inżynierii finansowej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej” w Działaniu 1.4 (PO KL), nadzorowanego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS) Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego (DWF). Projekt realizowany był przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK).

Osiągnięcie głównego celu umożliwiała realizacja celów szczegółowych, którymi były:

1. ocena oferty skierowanej do podmiotów ekonomii społecznej pod kątem zaspokojenia ich potrzeb oraz porównania oferty z komercyjnymi systemami pożyczkowymi skierowanymi do PES-ów,

2. ocena jakości realizacji projektu wraz z podsumowaniem doświadczeń, w tym relacji do otoczenia rynkowego,

3. ocena znaczenia projektu dla rozwoju PES-ów,

4. wypracowanie rekomendacji dotyczących tworzenia jakościowej oferty w tym także pożyczkowej podmiotom ekonomii służących programowaniu i optymalizacji dalszych działań w ramach EFS.

W ramach badania została udzielona odpowiedź na następujące pytania badawcze:

1. Czy i w jakim stopniu oferowane wsparcie (pożyczki i doradztwo) w ramach pilotażu odpowiadało potrzebom PES-ów?

2. Jakie były słabe i mocne strony udzielonego wsparcia?

3. Jaka jest ocena operatora pożyczek przez PES-y?

4. Jaki był profil odbiorcy wsparcia (charakterystyka) w tym również profil PES-ów odrzuconych wraz podaniem przyczyn ich odrzucenia?

5. Co jest przyczyną różnic w dynamice absorpcji środków w poszczególnych makroregionach?

6. W jaki sposób oferta w ramach pilotażu miała wpływ na stopień rozwiązania problemów z jakimi borykają się PES-y?

7. Czy na obecnym etapie możliwa będzie ocena trwałości wspieranych przedsięwzięć?

8. Jakie są przyczyny problemów ze spłatą zobowiązań?

9. W jaki sposób można wykorzystać dotychczasowe doświadczenia nabyte w ramach realizacji projektu w planowaniu i optymalizacji dalszych działań współfinansowanych z EFS skierowanych do PES?-ów

10. Czy wsparcie udzielane z Działania 1.4 trafiło do podmiotów znajdujących się w luce finansowej? Czy PES-y, które uzyskały pożyczkę również i bez tego wsparcia zrealizowałyby działania sfinansowane z pożyczki?

11. Czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób skorzystanie z pożyczki zmieniło sposób i filozofię funkcjonowania PES-ów [efekt behavioural additionality]?,

12. Jakie efekty gospodarcze i społeczne zostały osiągnięte dzięki przedsięwzięciom sfinansowanym z pożyczki udzielonej przez TISE? Które efekty dominowały? Czy konieczność spłaty pożyczki wpłynęła na planowane i osiągnięte efekty społeczne? W jaki sposób?

15 1.2 Metodologia

Badanie zrealizowano z wykorzystaniem szerokiego wachlarza jakościowych i ilościowych metod badawczych.

Dane wtórne pozyskano w drodze analizy desk research obejmującej następujące źródła:

 wnioski o dofinansowanie realizacji projektu pt. „Wsparcie inżynierii finansowej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej” [zwany danej „projektem”],

 umowy o dofinansowanie realizacji projektu,

 Strategie Inwestycyjne opracowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego,

 wnioski o płatność dotyczące projektu wraz z załącznikami,

 wyniki ankiet z pierwszego i drugiego badania satysfakcji beneficjentów ostatecznych w projekcie,

 wyniki badania efektywności Funduszu Powierniczego,

 regulamin funduszu pożyczkowego,

 wzór umowy pożyczki,

 publikacje tematyczne dotyczące sektora podmiotów ekonomii społecznej w Polsce oraz instrumentów inżynierii finansowej.

Dane pierwotne pozyskano w drodze realizacji następujących badań:

Badania jakościowe

 Wywiady z przedstawicielami Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – 2 wywiady,

 wywiady z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju – 2 wywiady,

 wywiady z członkami Komitetu Sterującego powołanego w związku z realizowanym projektem z Działania 1.4 PO KL – 2 wywiady,

 wywiad z przedstawicielami Banku Gospodarstwa Krajowego (diada),

 wywiad z przedstawicielem Towarzystwa Inwestycji Społeczno-Ekonomicznych,

 wywiad z przedstawicielem Związku Banków Polskich,

 wywiady z przedstawicielami Regionalnych Ośrodków Polityki Społecznej – 5 wywiadów,

 wywiady z przedstawicielami Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej – 5 wywiadów,

 wywiady z podmiotami ekonomii społecznej, które skorzystały z pożyczki oferowanej w ramach projektu – 8 wywiadów,

 wywiady z podmiotami ekonomii społecznej, które nie korzystały z pożyczek oferowanych przez TISE – 12 wywiadów,

 4 Studia przypadków,

 panel ekspertów, zrealizowany w formule warsztatowej – pracowano metodą Design Thinking.

Badania ilościowe

 Zrealizowano 206 ankiet z podmiotami ekonomii społecznej, które skorzystały z pożyczki oferowanej przez TISE w ramach projektu. Przebadano tym samym 52% populacji co umożliwiło uogólnianie wyników z próby na populację z błędem oszacowania nieprzekraczającym 5%. Badanie zostało zrealizowane techniką CAWI.

16

2. PODSTAWOWE INFORMACJE O PROJEKCIE, DYNAMIKA ABSORPCJI ŚRODKÓW

2.1 Informacje o projekcie

Projekt „Wsparcie inżynierii finansowej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej” został dofinansowany z Działania 1.4 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i miał charakter pilotażowy. Celem działania, o które PO KL został rozszerzony w roku 2012 było zapewnienie podmiotom ekonomii społecznej dostępu do zewnętrznych źródeł finansowych, niezbędnych do rozwijania przez nie działalności, poprzez stworzenie i pilotażowe wdrożenie programu finansowania podmiotów ekonomii społecznej opartego na zwrotnych instrumentach finansowych. Ponadto projekt miał przyczynić się do zdobycia informacji nt. zainteresowania podmiotów ekonomii społecznej korzystaniem z pożyczek w celu optymalnego sparametryzowania instrumentów wsparcia zwrotnego dla PES w perspektywie finansowej 2014-2020.

Uzasadnieniem dla realizacji działania były trudności w dostępie podmiotów ekonomii społecznej do zewnętrznego finansowania, w szczególności o charakterze zwrotnym. Trudność ta hamowała rozwój całego sektora ekonomii społecznej. Zgodnie z zapisami SzOP PO KL zapewnienie PES-om dostępu do kapitału zwrotnego miało pozwolić na rozszerzanie działalności prowadzonej przez PES-y oraz na zwiększanie samodzielności finansowej tych podmiotów i uniezależnienie ich od systemu dotacyjnego. Projektowi nadano status projektu systemowego a jego beneficjentem systemowym został Bank Gospodarstwa Krajowego. Pierwotnie planowano realizację projektu do 31.12.2015 roku i taka była data graniczna w pierwszym z przygotowanych przez BGK wniosków o dofinansowanie.

Z kolei umowa o dofinansowanie między Instytucją Pośredniczącą a BGK została zawarta 19 lipca 2012 roku. Z uwagi na okres przejściowy między jedną i drugą perspektywą finansową (skutkujący ograniczonym dostępem do środków finansowych z PO WER w tym środków na wsparcie sektora ekonomii społecznej) oraz dysponowaniem środkami pochodzącymi ze spłat rat pożyczek MRPiPS podjęło decyzję o wydłużeniu realizacji projektu o rok. 31 grudnia 2016 roku był ostatnim dniem, w którym możliwe było udzielenie pożyczki z projektu.

Realizacja projektu została dofinansowana kwotą 33 mln zł, z czego 27,9 mln zł stanowił kapitał pożyczkowy przekazany do pośrednika finansowego. 400 tys. zł zarezerwowano na usługi doradcze dla pożyczkobiorców. BGK w drodze ogłoszonego 28.09 2012 roku przetargu, do którego zgłosiło się dziewięć podmiotów wyłonił pośrednika finansowego, którym zostało Towarzystwo Inwestycji Społeczno – Ekonomicznych. TISE zaoferowało najniższe stawki wynagrodzenia za zarządzanie Funduszami Pożyczkowymi a jednocześnie uzyskało odpowiednią liczbę punktów w kryteriach:

„wynagrodzenie Wykonawcy za jedną godzinę świadczenia usług doradztwa” oraz „ocena złożonego Biznes Planu”. TISE jako jedyne złożyło też ofertę na wszystkie pięć części zamówienia, w związku z czym zostało pośrednikiem w każdym z pięciu makroregionów, których dotyczył przetarg. Umowy z TISE zostały podpisane 25 stycznia 2013 roku, a pierwszej pożyczki pośrednik udzielił około 2 miesięcy później – 28 marca.

Do 31 grudnia 2016 roku udzielono 500 pożyczek, z których skorzystało 400 podmiotów ekonomii społecznej. Warto zauważyć, że przekroczono tym samym znacząco zakładaną wartość wskaźnika liczby PES, które skorzystały z pożyczek, którą określono na 250. Było to możliwe dzięki drugiemu obrotowi środkami oraz przekazaniu przez MRPiPS dodatkowych środków finansowych na realizację

17

projektu. Łączna kwota udzielonych pożyczek wyniosła 38,9 mln zł przy średniej wartości pożyczki w wysokości 77,7 tys. zł.

2.2 Dynamika absorpcji środków w makroregionach

Co jest przyczyną różnic w dynamice absorpcji środków w poszczególnych makroregionach?

Jako wstęp do rozważań na temat różnic w absorpcji środków zwrotnych przez podmioty ekonomii społecznej w poszczególnych makroregionach posłużą dane dotyczące liczby pożyczek udzielonych w ramach pilotażu oraz kwot na jakie one opiewały. Z poniższego zestawienia wynika, iż trzy obszary Polski są do siebie bardzo zbliżone zarówno pod względem liczby kontraktów, jak wysokości związanych z nimi pożyczek: I, III i V. Najmniej pożyczek, zarówno w ujęciu ilościowym jak i kwotowym udzielono w w makroregionie II. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że wynikało to z przyjętych założeń dotyczących podziału środków pomiędzy makroregionami. I to właśnie w makroregionie II doszło do najszybszego wypłacenia środków na pożyczki i najwcześniej uruchomiono tu zamówienia uzupełniające, co świadczy o szybkim wykorzystaniu przyznanych środków na tym obszarze. Niewątpliwie rozwój sektora ekonomii społecznej i ogólna kondycja PES-ów w poszczególnych regionach wpłynęły zarówno na sposób podziału środków na makroregiony, jak i na ich dynamikę późniejszej absorpcji środków. Niemniej jednak podkreślić należy, że w przypadku analizowanego instrumentu w ramach wszystkich makroregionów wykorzystano dostępną alokację, wspomagając się dodatkowo zamówieniami uzupełniającymi.

Mapa 1 Kwota udzielonych pożyczek w ujęciu terytorialnym (regionalnym i makroregionalnym)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego

18

Mapa 2 Liczba udzielonych pożyczek w ujęciu terytorialnym (regionalnym i makroregionalnym)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego

Tabela 1 Zestawienie liczby i kwoty udzielonych pożyczek w układzie terytorialnym Makreoregion/Województwo Liczba pożyczek w ramach

pilotażu Kwota pożyczek PLN

I 109 9 008 217,50

Kujawsko-Pomorskie 14 977 401,50

Łódzkie 37 2 720 050,00

Mazowieckie 58 5 310 766,00

II 67 5 489 974,21

Lubelskie 21 1 810 744,09

Podkarpackie 29 2 459 530,12

Podlaskie 17 1 219 700,00

III 116 8 993 011,71

Dolnośląskie 35 3 037 800,00

Lubuskie 19 1 372 080,00

Opolskie 14 1 202 000,00

Wielkopolskie 48 3 381 131,71

IV 95 6 737 529,54

Pomorskie 45 3 383 856,00

Warmińsko-Mazurskie 31 2 173 100,00

Zachodniopomorskie 19 1 180 573,54

V 105 8 626 765,17

Małopolskie 47 3 764 459,99

Śląskie 48 4 127 305,18

Świętokrzyskie 10 735 000,00

Łącznie 492 38 855 498,13

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego

W założeniach, podział na makroregiony, tzn. jednostki terytorialne obejmujące po kilka województw, miał ułatwić wdrażanie systemu pożyczkowego, poprzez pewną kumulację środków na większym terenie, bez „blokowania” ich tam (tzn. w pojedynczych województwach), gdzie, ze względu na słabość sektora ekonomii społecznej, być może nie zostałyby wykorzystane:

19

Gdybyśmy mieli realizować projekt w podziale na województwa, to byłoby to praktycznie niemożliwe.

Bo makroregiony pozwalały na realokację tych środków na większym terenie. Mogę podać przykład V makroregionu, gdzie mieliśmy województwo małopolskie, śląskie i świętokrzyskie. W świętokrzyskim jest w ogóle bardzo mało podmiotów ekonomii społecznej. Więc, gdyby tutaj była pewna pula środków na to województwo zaalokowana, to mogłoby się okazać, że jest to niemożliwe, bo nie znajdziemy takiego na to popytu. Więc makroregionizacja to było bardzo dobre posunięcie.[…] Na przykład opóźnienia czy też brak zainteresowania w niektórych województwach nie spowodował kłopotów z powierzaniem. Bo gdyby to było podzielone na mniejsze terytoria czy regiony to, gdyby się okazało, że gdzieś nie jest to wykorzystane, trzeba byłoby wszczynać procedurę przetargową po to, żeby te środki znowu powierzyć. Pośrednik finansowy, który decydował o tym, jak te środki będą wydatkowane i dzielone w danym makroregionie, który obejmował 3-4 województwa, bardziej elastycznie mógł tymi środkami zarządzać. Druga sprawa to ilość środków a koszty obsługi: Przyczyna też była taka, że środków nie było dużo, gdyby podzielić te 25 milionów, łącznie ten kapitał pożyczkowy w pierwszym obrocie tyle wyniósł, gdyby to podzielić na województwa to by z tego nic nie było i koszty obsługi wszystko by zjadły.

”

„

Należy jednak wskazać w tym miejscu na kwestię, która ma znaczenie może nie tyle dla samego sytemu pożyczkowego, co dla realizacji polityki publicznej wobec sektora ekonomii społecznej. Na podstawie żadnego z wywiadów nie mogliśmy stwierdzić, że informacje dotyczące absorpcji środków były wykorzystywane w koordynacji działań w zakresie ekonomii społecznej w poszczególnych makroregionach. Trudno oceniać przyczyny takiego stanu, niemniej jednak wydaje się, że przepływ informacji w tym zakresie nie był wystarczający.

Dodatkowo, odpowiadając na pytanie dotyczące przyczyn różnic w dynamice absorpcji środków, należy zwrócić uwagę na duże zróżnicowanie poszczególnych makroregionów pod względem liczby oraz kondycji rynkowej PES-ów. Już nie tylko makroregiony, ale powiaty i ich grupy (w obrębie jednego makroregionu, a nawet województwa) to często – jeśli chodzi o rozwój ekonomii społecznej – zupełnie odmienne byty. Zobrazować to może przykład Dolnego Śląska, gdzie subregiony.

Wałbrzyski i wrocławski pozostają dużo lepiej rozwinięte pod względem funkcjonowania PES-

ów niż dwa pozostałe, czyli Legnica i Jelenia Góra.

”

„

Podobny przykład to Mazowsze, gdzie Warszawa zdecydowanie wyróżnia się pod kątem liczby, jak stopnia rozwoju organizacji społecznych od pozostałych OWES-ów – cechą charakterystyczną tamtejszych podmiotów działających na polu ekonomii społecznej było uzależnienie od środków publicznych: wszelkiego rodzaju grantów, dotacji, funduszy przyznawanych przez samorządy. Nadto, były to organizacje funkcjonujące wyłącznie na rynkach lokalnych, raczej niesprofesjonalizowane.

W takim przypadku nie dziwi niska absorpcja środków zwrotnych (w woj. świętokrzyskim przedstawiciele obu OWES-ów wymienili pojedyncze przypadki pożyczkobiorców wśród podmiotów ekonomii społecznej):

20

Coraz częściej zdarza się, że podmioty sięgają po pożyczki – ale dotyczy to obecnej perspektywy. Ogólna tendencja jest taka, że o środki zwrotne starają się PES-y już funkcjonujące na rynku, a nie nowo powstające. W regionie świętokrzyskim PES-y bardzo rzadko starają się o pożyczkę, polegając przede wszystkim na dotacjach, co wynika ze słabości tego sektora.

”

„

Różnica w absorpcji środków wynika zatem w pierwszym rzędzie z odmiennej kondycji rynkowej podmiotów ekonomii społecznej w makroregionach oraz różnorodności w obrębie samego sektora.

Przedstawiciele ROPS-ów i OWES-ów byli jednak w stanie w tym obszarze dostarczyć wyłącznie informacje pośrednie i bardzo ogólne. Zdaniem wszystkich rozmówców pożyczkobiorcy objęci pożyczką należą generalnie do grona stosunkowo prężnie działających PES-ów. Przedstawicielka wrocławskiego OWES-u uznała, że można na tym polu mówić nawet o konkurencji z przedsiębiorcami działającymi w sektorze prywatnym – konkurencji nie pod względem ceny produktów bądź usług, ale samej koncepcji na biznes. Ogólnie jednak rzecz biorąc, wszyscy przedstawiciele instytucji systemowych, z którymi przeprowadzono wywiady, byli zgodni co do słabości podmiotów sektora ekonomii społecznej. Bezpośrednim efektem tego stanu rzeczy jest powszechne ubieganie się o dotacje i niewielkie zainteresowanie pozyskaniem funduszy, które po pewnym czasie będzie trzeba zwrócić. Niski stopień ekonomizacji podmiotu przekłada się więc bezpośrednio na brak zainteresowania zwrotną pomocą finansową. Odgrywa tu m.in. rolę czynnik psychologiczny – obawa przed zaciągnięciem pożyczki, której następnie być może nie będzie z czego spłacić, nawet na preferencyjnych warunkach. Sprawę zróżnicowania poszczególnych obszarów pod kątem liczby i kondycji rynkowej PES-ów dodatkowo komplikuje fakt różnorodności charakteryzującej sam sektor ekonomii społecznej. Inny potencjał, także w zaciąganiu zobowiązań finansowych, mają prężnie funkcjonujące od lat organizacje pozarządowe, a inny – podmioty, których działalność zasadza się na zatrudnieniu osób wykluczonych. Pytanie, które należałoby tu postawić brzmi: co w pierwszym rzędzie powinien premiować system pożyczkowy dla sektora ekonomii społecznej: potencjał osiągnięcia zysku czy społecznego oddziaływania sfinansowanych w ten sposób przedsięwzięć? Do pytań tych odniesiemy się w części rekomendacyjnej.

Co więcej, na poziom absorpcji środków z pożyczek miał też wpływ dostęp do informacji na temat tego systemu. Wszyscy rozmówcy zgodzili się, iż mimo działań podejmowanych w ramach projektu, jak i działań OWES-ów w tym zakresie, był on zdecydowanie zbyt niski w woj. świętokrzyskim

Wiedza na temat możliwości sięgnięcia po środki zwrotne była powszechna wyłącznie wśród

PES-ów powstających w otoczeniu biznesowym lub samorządowym.

”

„

Na Mazowszu, zdaniem przedstawicieli tutejszych instytucji, słabe rozpowszechnienie i promocja samej idei wsparcia ekonomii społecznej poprzez system pożyczek miała duży wpływ na nieufność PES-ów wobec tego rozwiązania.

21

„

Był instrumentem nowym, trudnym, ryzykownym, niebezpiecznym, jako ostateczność traktowanym.

Wywiad indywidualny z przedstawicielem Komitetu Sterującego

”

Na różnice w dystrybucji środków w systemie pożyczkowym w poszczególnych makroregionach miały na pewno także wpływ inne, konkurencyjne instrumenty finansowe. W niektórych regionach podmioty ekonomii społecznej mogły korzystać z wojewódzkich funduszy pożyczkowych, w Wielkopolsce np. prowadzono taki program dla nowopowstałych organizacji społecznych. Dodatkowo dostępne były dotacje bezzwrotne, które zawsze de facto „wygrywały” w porównaniu z pożyczkami.

22

3. PROFIL ODBIORCY WSPARCIA

Forma prawna prowadzenia działalności

Z pożyczek zgodnie z Regulaminem mogły skorzystać wyłącznie następujące rodzaje podmiotów ekonomii społecznej:

 spółdzielnie pracy,

 spółdzielnie inwalidów i niewidomych,

 organizacje pozarządowe,

 osoby prawne lub jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego,

 spółdzielnie socjalne,

 spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub kluby sportowe, będące spółką działającą na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.2), która nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

Z danych uzyskanych od MRPIPS wynika, że w strukturze pożyczkobiorców wyraźnie dominowały spółdzielnie socjalne, których udział mierzony liczbą udzielonych pożyczek przekroczył 50% (łącznie skorzystały one z 256 pożyczek). Spośród ogółu 400 pożyczkobiorców spółdzielnie socjalne stanowiły 52,7% (211 podmiotów). Na drugim biegunie znalazły się spółdzielnie inwalidów i niewidomych – 5 pożyczek oraz kościelne jednostki organizacyjne – 4 pożyczki. Szczegółowe dane zawiera poniższy wykres.

Wykres 1 Struktura pożyczkobiorców według formy prawnej

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych otrzymanych z MRPiPS (N=500) 51,2%

22,6%

14,2%

5,8% 4,4%

1,0% 0,8%

0%

20%

40%

60%

Spółdzielnia Socjalna

Fundacja Stowarzyszenie Spółdzielnia Pracy

Spółka akcyjna/

spółka z o. o./

klub sportowy

Spółdzielnia inwalidów i niewidomych

Kościelna jednostka organizacyjna

23

Warto powyższe dane zestawić ze strukturą podmiotów ekonomii społecznej w kraju. Nie ma jak dotychczas jednego źródła danych, z którego można uzyskać informacje nt. liczby PES-ów w podziale na formy prawne stąd skorzystano z informacji zawartych w różnych bazach oraz publikacjach.

W odniesieniu do spółdzielni socjalnych w opracowaniu „Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych za okres 2014-2015” podano, iż liczba tych podmiotów figurujących w KRS-ie wyniosła na koniec 2015 roku 1226³. Z aktualnych danych z KRS wynika, że podmiotów działających w takiej formie prawnej jest 1681.

Jeżeli chodzi o fundacje, to zgodnie z danymi z REGON (na REGON powołują się autorzy sprawozdania z realizacji KPRES) ich liczba wynosi 26 422⁴. Natomiast liczba stowarzyszeń to 119 923⁵. Z uwagi na niedostępność w rejestrze REGON danych nt. liczby spółdzielni pracy oparliśmy się w tym zakresie na danych z KRS-u, z których wynika, że liczba zarejestrowanych to 1369.

Nie jest możliwe dokładne oszacowanie liczby podmiotów ekonomii społecznej działających w formie spółki akcyjnej, spółki z o.o. czy klubu sportowego, będącego spółką działającą na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Zgodnie z danymi ze sprawozdania z wdrażania KPRES liczba podmiotów sektora pozarządowego mającymi status osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych będących organizacjami pożytku publicznego w roku 2015 wyniosła 498⁶.

Podobny problem dotyczy spółdzielni inwalidów i niewidomych – jedyne dostępne dane pochodzą z portalu www.ekonomiaspoleczna.pl, z których wynika, że w 2013r. takich podmiotów było 184 a ich liczba w latach poprzedzających systematycznie malała.

Zgodnie z KRS-em liczba kościelnych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność pożytku publicznego wynosi 53.

Opierając się na powyższych danych należałoby założyć, że w strukturze podmiotów ekonomii społecznej uprawnionych ze względu na formę prawną do ubiegania się o pożyczkę z projektu pilotażowego zdecydowanie dominować będą stowarzyszenia stanowiące 79,9% ogółu. Na drugim miejscu z udziałem wynoszącym 17,6% powinny znaleźć się fundacje a na trzecim spółdzielnie socjalne (1,1%). Widać więc wyraźnie, iż w strukturze pożyczkobiorców zdecydowanie mocniej aniżeli wynikałoby to z ich udziału w populacji PES-ów reprezentowane były spółdzielnie socjalne. Zupełnie odwrotny wniosek dotyczy stowarzyszeń.

Warto podjąć próbę wyjaśnienia takiej sytuacji. Po pierwsze należy zwrócić uwagę na specyficzny cel działalności jakim jest, zgodnie z ustawą o spółdzielniach socjalnych, prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że spółdzielnia socjalna musi prowadzić działalność gospodarczą (zgodnie z art. 55 kodeksu cywilnego przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej). Z kolei ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w artykule drugim wskazuje, iż za taką uznaje się działalność zarobkową. Widać więc wyraźnie, iż samo ustawodawstwo determinuje charakter działalności spółdzielni socjalnych, który musi mieć wymiar ekonomiczny. Zupełnie inaczej sytuacja wygląda w przypadku stowarzyszeń, które zgodnie z ustawą o stowarzyszeniach (art. 2) jest

3 Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r.

o spółdzielniach socjalnych za okres 2014-2015, MRPiPS, Warszawa 2016r., s. 10.

4 W KRS zarejestrowanych jest 28 344.

5 W KRS zarejestrowanych jest 117 330.

6 Sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej za okres sierpień 2014 – grudzień 2015, MRPiPS, Warszawa 2017 r., s. 7.

24

dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Stowarzyszenia mogą prowadzić działalność gospodarczą, natomiast zgodnie z art. 34 prawa o stowarzyszeniach dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Działalność gospodarcza stowarzyszenia jest więc niejako działalnością „poboczną” służącą pozyskiwaniu środków finansowych na prowadzenie działalności statutowej. Zgodnie z danymi GUS-u w roku 2014 tylko 10,5% polskich organizacji non- profit (w próbie zdecydowanie dominowały stowarzyszenia) prowadziło działalność gospodarczą⁷. Bardzo zbliżony wynik, bo wynoszący 7% uzyskano w badaniu przeprowadzonym przez Stowarzyszenie Klon/Jawor⁸. Jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, iż pożyczki udzielane przez ES Fundusz Pożyczkowy musiały być, zgodnie z Regulaminem, przeznaczone na finansowanie działalności gospodarczej to nie powinno stanowić zaskoczenia, dlaczego udział stowarzyszeń w populacji pożyczkobiorców był stosunkowo niewielki. Z kolei duże zainteresowanie spółdzielni socjalnych pożyczkami koresponduje z prognozami dokonanymi w roku 2013 – z badania „Ocena ex-ante instrumentów finansowych w zakresie wsparcia podmiotów ekonomii społecznej i osób młodych”

wynikało, że spółdzielnie ponad dwukrotnie częściej deklarowały, że w przyszłości skorzystają z instrumentów zwrotnych⁹.

Staż działalności

Przechodząc do kolejnych charakterystyk – sześć na dziesięć organizacji, które skorzystały z pożyczki rozpoczęło działalność między rokiem 2010 – 2015. W istotnym stopniu wsparcie skierowane zostało więc do stosunkowo młodych podmiotów ekonomii społecznej.

Wykres 2 Lata, w których zostały założone organizacje ubiegające się o pożyczkę z TISE

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań ankietowych wśród pożyczkobiorców (N = 206)

7 Sektor non-profit w 2014r., GUS, Warszawa 2016r., s. 46.

8 Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2015, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2016r., s. 65.

9 Ocena ex-ante instrumentów finansowych w zakresie wsparcia podmiotów ekonomii społecznej i osób młodych, IBS, Coffey, Warszawa 2014r., s. 64.

przed 1990 r 13%

między 1990 a 2000r.

7%

między 2001 a 2010r.

20%

między 2010 a 2015r.

60%

25

Odsetek podmiotów młodych był szczególnie wysoki wśród spółdzielni socjalnych, z których 85,3% zadeklarowała powstanie w roku 2010 lub później. W przypadku fundacji i stowarzyszeń odsetek młodych wyniósł 35,4%. Takie różnice wynikają z faktu generalnie krótszego stażu działalności wśród spółdzielni socjalnych aniżeli wśród stowarzyszeń i fundacji. Z danych przedstawionych w „Informacji o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych…” wynika, że według stanu na koniec 2014 roku odsetek spółdzielni o maksymalnie pięcioletniej historii wynosił aż 74,9%¹⁰. Jeżeli chodzi o stowarzyszenia i fundacje, to z przeprowadzonego w roku 2015 przez Stowarzyszenie Klon/Jawor badania wynika, że w 2015 roku organizacje działające 11 lub więcej lat stanowiły 43%

sektora pozarządowego. Informacje nt. odsetka organizacji o pięcioletniej historii zostały przedstawione w podziale na zakres przedmiotowy działalności. Biorąc pod uwagę trzy najczęściej reprezentowane przez NGOs-y obszary działań jakimi są „sport, turystyka, rekreacja, hobby” (34%

organizacji działa w tym obszarze), „edukacja i wychowanie (15%) oraz kultura i sztuka (13%) odsetek tych, które zostały założone między rokiem 2010 a 2015 wyniósł odpowiednio 29%, 39%

i 41%¹¹. Można więc uznać, że wynoszący 35,4% odsetek młodych stowarzyszeń i fundacji w ogóle tych typów organizacji korzystających z pożyczki wynikał ze struktury wiekowej populacji.

Różnice między stażem rynkowym spółdzielni socjalnych a stowarzyszeń i fundacji wynikają m.in.

z faktu, iż instytucja spółdzielni socjalnej została w Polsce wprowadzona dopiero w roku 2004 ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W roku 2010 zarejestrowanych było ich zaledwie 276. W ciągu kolejnych siedmiu lat ich liczba wzrosła ponad sześciokrotnie. Tymczasem ustawa prawo o stowarzyszeniach funkcjonuje od roku 1989, a ustawa o fundacjach od 1984 roku.

Obszary działalności

Analiza profilu odbiorców wsparcia wymaga bliższego przyjrzenia się ich strukturze branżowej.

Z badań ankietowych wynika, że wśród pożyczkobiorców dominowały, stanowiąc ¼ ogółu, organizacje prowadzące działalność gastronomiczną.

10 Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych za okres 2014-2015, MRPiPS, Warszawa 2016r., s. 36.

11 Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2015, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2016 r., s. 31.

26

Wykres 3 Zakres przedmiotowy działalności pożyczkobiorców

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań ankietowych wśród pożyczkobiorców (N = 206)

Co ciekawe działalność gastronomiczna jest domeną spółdzielni socjalnych. Spośród 52 pożyczkobiorców, którzy wskazali na tę odpowiedź 42 stanowili reprezentacji spółdzielni socjalnych.

W ogóle ankietowanych spółdzielni w obszarze gastronomii działa 38,5% z nich podczas gdy wśród fundacji i stowarzyszeń jedynie 9,2%. Warto zauważyć, że z danych prezentowanych w informacji o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych za okres 2014-2015 prowadzenie działalności gastronomicznej zadeklarowało 25,2% z nich i była to druga najczęściej wskazywana odpowiedź (dominowała pozostała działalność usługowa – 30,3%).

Również utrzymanie czystości jest obszarem działalności charakterystycznym dla spółdzielni socjalnych. Spośród 23 wskazań na tę odpowiedź 18 przypadło na ten typ podmiotu ekonomii społecznej. Łącznie 16,5% z nich prowadzi działalność na tym polu. Warto podkreślić, że identyczny odsetek w badaniu ankietowym prowadzonym na zlecenie MRPIPS wskazał na świadczenie usług związanych z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni. Jeżeli chodzi o fundacje i stowarzyszenia to najczęściej prowadziły one działalność w obszarze kultury (17%) turystyki (15%) oraz edukacji (14%). Z badania „Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce. 2015r.” wynika, że te dziedziny są trzema, w których najczęściej działają tego rodzaju organizacje ¹² . Biorąc powyższe pod uwagę można stwierdzić, że struktura branżowa pożyczkobiorców jest pokłosiem struktury branżowej w populacji spółdzielni socjalnych oraz fundacji i stowarzyszeń.

Zatrudnienie

Pożyczkobiorcy w momencie ubiegania się o wsparcie zatrudniali (w przeliczeniu na pełne etaty) średnio 10 osób (mediana wyniosła 6). Dostrzegalne są pewne różnice między spółdzielniami a fundacjami i stowarzyszeniami. W tych pierwszych średnia wyniosła 7,77 podczas gdy w drugich 8,66. Z kolei jeżeli spojrzymy na wartość mediany to okazuje się, że jest ona wyższa wśród spółdzielni socjalnych aniżeli wśród fundacji i stowarzyszeń (odpowiednio 5,5 i 4), co w zestawieniu z danymi nt.

12 W badaniu turystyka została połączona ze sportem, rekreacją i hobby a kultura ze sztuką.

37,4%

2,4%

3,4%

3,9%

5,3%

5,3%

6,8%

6,8%

8,7%

9,2%

11,2%

25,2%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Inna Produkcja artykułów spożywczych usługi budowlane Sport handel produkcja edukacja usługi socjalne/pomoc społeczna Turystyka Kultura Utrzymanie czystości Gastronomia