A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA IU RIDIC A 3, 1981
Jan Pawel T a m o
Z PROBLEM ATY KI AD M IN ISTRACYJNOPRAW NEGO STOSUNKU PROCESOW EGO
I
N iniejszy a rty k u ł nie p re te n d u je do w yczerpania całości problem a-ty k i adm inistracyjnopraw nego stosunku procesowego. Jego celem jest sform ułow anie cech ch arak tery sty czn y ch dla tego stosunku, w yróżnia-jących go spośród innych stosunków praw nych. Zgodnie z tym zam ie-rzeniem zakreślenia granic pola badawczego dokonam y w punkcie II. W punkcie III om ów im y związki, jakie zachodzą m iędzy stosunkam i m aterialnopraw nym i i form alnopraw nym i na gruncie praw a a d m in istra-cyjnego. C h ara k te ry sty k a stosunku adm inistracyjnoprocesow ego dokona-na w drodze adokona-nalizy jego elem entów składow ych będzie treścią p u n k tu IV. Tam sform ułow ane zostaną rów nież cechy charak tery sty czn e dla tego stosunku. N astępnie om ówimy zagadnienie odm iennego ukształtow ania pozycji podm iotów stosunków procesow ych pow stających na gruncie adm inistracy jn y ch procedur rep re sy jn y c h (punkt V) oraz w yjaśniadm y p rzy -czyny takiego stanu rzeczy (punkt VI). W reszcie w punkcie VII pod-su m u jem y dotychczasow e rozw ażania.
II
Realizacja zadań ustanow ionych przez praw o a d m in istracy jn e w ym a-ga określonego sposobu postępow ania. Zadania te m ogą być realizow ane w drodze procedury faktycznej, a więc takiej, gdzie podm iot ad m ini-s tru ją c y ini-sam określa ini-spoini-sób ini-swego poini-stępow ania. Częściej jed n a k dzia-łalność adm inistracji będzie regulow ana przez norm y praw ne. Regulo-w ane Regulo-w ten sposób postępoRegulo-w anie ad m inistracyjne n ab iera c h a ra k te ru postępow ania praw nego. Oznacza to, że elem enty tego ty p u postępow ania są określone przez prawo. N orm y proceduralne stanow ią, kto może być podm iotem danego postępow ania, jak rów nież o k reślają praw a i obo-w iązki podm iotóobo-w postępoobo-w ania. P raobo-w o reg u lu je także przedm iot
pstępow ania. W reszcie w norm ach proceduralnych zn ajdujem y unorm o-w anie skutkóo-w prao-w nych, jakie o-w yo-w ołuje zachoo-w anie, o-w zględnie nie-zachow anie, określonych form procesowych. W ty m znaczeniu postę-pow anie ad m inistracyjne jest nie tylko określonego ty p u zachow aniem się zm ierzającym do osiągnięcia w ytkniętego celu, lecz przede w szystkim procesem działania regulow anym przez przepisy p raw ne *.
Całość przepisów praw a adm inistracyjnego norm ujących try b re a li-zacji zadań ad m inistracji państw ow ej m ożna określić jako postępow anie ad m inistracyjne w szerokim tego słowa z n a c z e n iu 2. Tak rozum iane postępow anie obejm uje różne rodzaje działalności adm in istracy jn ej p a ń -stw a; m. in. try b tw orzenia aktów ad m inistracyjnych indyw idualnych i norm atyw nych (w ew nętrznych i zew nętrznych) czy try b prow adzenia działalności w form ach niew ładczych. Tak sform ułow ane pojęcie proce-d u ry aproce-d m in istracyjnej zaw iera w sobie zbyt w iele różnych jakościowo elem entów , aby mogło stanow ić jed n o lity przedm iot badań. D latego też rozw ażania zaw arte w tym arty k u le zostały ograniczone do postępow ania w znaczeniu ściślejszym , tzn. do procedury norm ującej w ydaw anie in d y -w idualnych aktó-w adm in istracy jn y ch oraz -w ykonanie tych aktó-w przez organy ad m in istracy jn e 3.
Gelem aktyw ności ad m in istracji państw ow ej jest realizacja określonych zadań państw a, tzn. stw orzenie i zabezpieczenie spraw nego fu n k -cjonow ania bazy społecznej i gospodarczej państw a, odpow iadającej jego założeniom ustrojow ym . W ykonaniu tego celu służy m. in. realizacja zadań określonych przez norm y praw a adm inistracyjnego m aterialnego. Stosow anie norm praw a adm inistracyjnego może m ieć m iejsce w płasz-czyźnie procesowej — gdy k o n k rety zacja jego norm n astęp u je w toku postępow ania prow adzonego stosow nie do przepisów odpow iedniej pro -ced u ry norm ującej w ydaw anie w zględnie w ykonanie indyw idualnych aktów adm in istracy jn y ch przez organy adm inistracyjne; lub nieproceso-w ej — gdy realizacja pranieproceso-w a m aterialnego n astęp u je nieproceso-w innym trybie, np. w drodze procedury faktycznej.
1 Por. K. J a n d y J e n d r o ś к a, J. J e n d r o ś k ą , S y s te m ju r y s d y k c y jn e g o p o -stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , [w:] S y s te m p ra w a a d m in istra c y jn e g o , t. 3, W ro-c ła w —W arszaw a—K raków —G dańsk 1978, s. 133.
2 Por. B. G r a c z y k , P o stęp o w a n ie a d m in is tra c y jn e , W arszaw a 1953, s. 13; M. J a r o s z y ń s k i , W. B r z e z i ń s k i , M. Z i m m e r m a n n , P o lsk ie p ra w o a d -m in is tra c y jn e , część ogólna, W arszaw a 1956, s. 360; W. D a w i d o w i e z, O gólne p o stę p o w a n ie a d m in is tra c y jn e (za rys system u ), W arszaw a 1962, s. 9; J. B o r k o w -s k i , P o -stęp o w a n ie a d m in i-s tra c y jn e (za ry -s -sy-stem u ), W ar-szaw a 1976, -s. 17.
s P ojęcie „organ adm in istracyjn y” n ależy tu rozum ieć w znaczeniu art. 2 k.p.a. (ustaw a z dnia 14 czerw ca 1960 r. — Dz. U. nr 30, poz. 168, ost. zm.: Dz. U. 1975, nr 16, poz. 91).
W tym znaczeniu przepisy proceduralne reg u lu jące postępow anie ad-m in istracy jn e pełnią służebną rolę w stosunku do praw a ad-m aterialnego. Służebna rola praw a procesowego nie oznacza natom iast zróżnicow ania rangi tych dwóch działów praw a i przyznania praw u m aterialn em u rangi wyższej. Różnicowanie rangi norm p raw nych w ram ach tego samego działu praw a może m ieć m iejsce tylko w oparciu o hierarch ię źródeł ty ch norm .
III
W toku postępow ania adm inistracyjnego n astępuje konkretyzacja p raw i obowiązków stro n stosunku praw nego. Stosunek p raw n y pow staje wówczas, „gdy praw o przedm iotow e m a dla dwóch podm iotów praw a takie znaczenie, że w określonych w a ru n k ach sy tuacja p raw na jednego z podm iotów jest połączona z sytu acją p raw ną drugiego” 4.
J. F ilip e k 0 wywodzi, że k ry te riu m stosunku ad m in istra c y jn o p ra w n e go należy szukać w różnym zastosow aniu sam ej koncepcji stosunku p ra w nego w praw ie adm in istracy jn y m z jednej, i w praw ie cyw ilnym z d ru -giej strony. W praw ie cyw ilnym stosunek praw n y zawsze pow staje do-piero w w yniku określonych zdarzeń praw nych (np. czynności praw nych, deliktów , w ypadków losowych), jednocześnie zdarzenia te w całej roz-ciągłości k o n k rety zu ją treść stosunków praw nych.
W praw ie adm in istracy jn y m natom iast stosunki p raw ne pow stają w sytuacjach poprzedzających te zdarzenia. Z m ocy sam ego praw a pow stają tu więzy praw ne upow ażniające w określonych w aru n k ach do je d nostronnych działań praw nych. Chodzi tu zarów no o stosunki, w k tó -rych ad m inistracja jest upow ażniona do jednostronnego określania praw lub obowiązków jednostki, ja k i o stosunki, w których jednostka ma praw o dom agać się od adm in istracji określonych rozstrzygnięć dotyczą-cych jej upraw nień lub obowiązków. W arto zauważyć, że wyżej w ym ie-nione stosunki praw ne m ają dostatecznie skonkretyzow ane w szystkie nie-zbędne elem enty, a więc podm ioty oraz ich w zajem ne upraw nienia i obo-wiązki na tle określonego przedm iotu.
Om ówione wyżej stosunki ad m in istracyjnopraw ne są w arunkiem po-dejm ow ania (z urzędu lub na w niosek) indyw idualnych aktów ad m inistracy jn y ch . A k ty te odgryw ają rolę zdarzeń, w w yniku k tó ry c h pow -stają stosunki o treści ostatecznie skonkretyzow anej, a więc jakościowo
4 F. L o n g c h a m p s , O p o ję c iu sto su n k u p ra w n e g o w p r a w ie a d m in is tra -c y jn y m „A-cta U n iv ersita tis W ra tisla v ien sis” 1964, Praw o X II, nr 19, s. 54.
odrębne od scharakteryzow anych wyżej stosunków pow stających z mocy praw a.
W praw ie ad m inistracyjnym m ożna więc w yróżnić dw ojakiego ro -dzaju stosunki praw ne: pierw sze ob ejm u ją sytuacje, w k tó ry c h określone podm ioty jnają możliwość k o nkretyzacji w zajem nych up raw n ień lub obo- ' wiązków, drugie łączą się z ostateczną konk rety zacją danych p raw lub obowiązków i ew entualną m ożliwością w prow adzenia na tym tle postę-pow ania egzekucyjnego.
J. F ilipek przeprow adza zatem klasyfikację stosunków a d m in istra-cyjnopraw nych z p u n k tu widzenia stadium ich konkretyzacji i w związ-ku z tym w yodrębnia stosunki praw ne poprzedzające ostateczną kon-kretyzację praw i obowiązków stro n — nazw ijm y je stosunkam i p ier-w otnym i — i stosunki egzekucyjne, tzn. takie, k tó rych treść została już ostatecznie skonkretyzow ana e.
P ierw szy z om ówionych wyżej stosunków stanow i w aru n ek dla pow -stan ia stosunku procesowego. Ten o statn i służy w ydaniu indyw idualnego ak tu adm inistracyjnego, k tó ry — QStatecznie k o nkretyzując praw a i obo-w iązki stron — stanoobo-w i obo-w a ru n e k poobo-w stania adm inistracyjnego stosunku egzekucyjnego, tj. stosunku, w k tó ry m sytu acja p raw na jego stro n została ostatecznie ustalona i k tó ry je s t podstaw ą w ykonania (dobrowolnego lub przym usowego) skonkretyzow anych w nim u p raw nień i obowiązków stron.
W każdej procedurze w ystępuje tylko jed en stosunek praw noproce- sowy, k tó ry stanow i podłoże i przesłankę w szystkich czynności proceso- w opraw nych m ających m iejsce w postępow aniu prow adzonym w edług przepisów danej procedury. N atom iast m aterialnopraw ne stosunki p ra -w a adm inistracyjnego, k tó re leżą u podsta-w stosunkó-w proceso-w ych c h a ra k te ry z u je duży stopień zindyw idualizow ania ze w zględu na po-szczególne upraw nienia i obowiązki w ystępujących w nich podm iotów 7. D latego też no rm y procesowe m uszą być dostatecznie ogólne, jeżeli m ają służyć konkretyzacji różnorodnych stosunków m aterialnopraw nych. N ie-kiedy zróżnicow anie treści ad m in istracyjnopraw nych stosunków m a te ria l-nych je s t tak daleko posunięte, że ich k onkretyzacja na gruncie jednej p ro ced u ry byłaby bardzo u trudniona. Na treść stosunku procesowego pow stającego na gruncie ta k szeroko zakrojonej p ro ced u ry m usiałaby się składać duża liczba u p raw nień i obowiązków, z któ ry ch znaczna część
6 F. L o n g c h a m p s proponuje nazw ać je u m o w n ie stosunkam i zachodzącym i m ięd zy organem i u czestn ik iem p ań stw a — O p o ję c iu sto su n k u p ro ceso w eg o p o -m ię d z y o rg a n e-m p a ń stw a a je d n o s tk ą , [w pr. zbiór.:] R o z p r a w y p ra w n icze. K się g a p a m ią tk o w a dla u czczen ia p ra c y n a u k o w e j K . P r z y b y ło w s k ie g o , K raków 1964, s. 162.
nigdy nie m iałaby zastosowania przy konkretyzacji pew nych k ategorii stosunków m aferialnych. W zględy racjonalności działania przem aw iają zatem za tw orzeniem adm in istracy jn y ch procedur w yspecjalizow anych. P ow stające na ich podstaw ie stosunki proceduralne służą k o nkretyzacji tylko określonych kategorii ad m in istracy jn o p raw n y ch stosunków m a-terialnych.
IV
N auka praw a rozróżnia w stosunkach praw nych na ogół trzy ich elem en ty składow e: 1) podm ioty, 2) przedm iot, 3) praw a i obowiązki (treść s to s u n k u )8. W celu bliższego p rzy jrzenia się k o n stru k cji stosunku praw nego przyjm iem y w yróżnienie dokonane przez F. L o n g ch am p sa9. Jego pogląd jest w zasadzie zgodny z cytow anym w yżej, po prostu w y-różnione przez niego elem enty posiadają węższy zakres pojęciowy. Zgod-nie z tym poglądem elem entam i stosunku praw nego są: podstaw a p raw n a stosunku praw nego — czyli norm y praw a przedm iotow ego; w aru n k i — czyli określone przez praw o przedm iotow e zdarzenia (zachow ania się ludzi, czynności organów , zdarzenia losowe, itp.), z któ ry m i praw o łączy pow stanie, zm ianę lub ustanie stosunku praw nego; uczestnicy (podmio-ty) stosunku; sytuacja p raw na — czyli całokształt znaczeń, jakie m a praw o przedm iotow e dla konkretnego podm iotu, co m ożna sprow adzić do powinności lub możności określonego zachow ania się; połączenie w określony sposób — czyli zależność, któ ra pow oduje, że określone za-chow anie się jednego podm iotu lub jakaś zm iana w jego m ożnościach lub pow innościach pow oduje zm ianę w obow iązkach lu b u p raw nieniach drugiego podm iotu.
A. Podstaw ę p raw ną adm in istracy jn o p raw n y ch stosunków proceso-w ych stanoproceso-w ią norm y procedur adm inistracyjnych. One boproceso-wiem przesą-dzają o realizacji danego działu praw a w płaszczyźnie procesowej. In-nym i słowy, w ystępow anie określonej procedury przesądza na gruncie praw a adm inistracyjnego, że konkretyzacja pew nych adm in istracy jn y ch stosunków m aterialnopraw nych będzie następow ała poprzez stosunek procesow opraw ny. B rak unorm ow anej procedury przesądza o realizacji określonych stosunków praw no m aterialn y ch w płaszczyźnie nieproceso-wej.
» Por. np. J. S t a r o ś c i a k , P ra w o a d m in is tra c y jn e , W arszaw a 1977, s. 17 i n.;
Z. R e s i c h , R es iu d ica ta , W arszaw a 1978, s. 26.
N orm y proceduralne określają rów nież w szystkie elem enty składow e stosunku procesowego pow stającego na ich podstaw ie.
B. A dm inistracyjnopraw ny stosunek procesowy pow staje z .chwilą złożenia przez osobę upraw nioną w niosku o w ydanie orzeczenia do w łaś-ciwego org an u państw a (gdy postępow anie jest w szczynane na w niosek strony) albo z chw ilą wszczęcia postępow ania przez w łaściw y organ (gdy toczy się ono z urzędu). Praw o m aterialn e stanow i o tym , czy k o n k retn y podm iot jest upraw niony do wzięcia udziału w postępow aniu w ch a ra k -terze strony. S tro n ą postępow ania, a tym sam ym stosunku procesowego, może być jedynie ten, kto m a określoną pozycję na gruncie praw a m a-terialnego, tzn. pozycję potencjalnej stro n y stosunku m aterialn o p raw n e- go. P raw o m aterialn e stanow i o legitym acji procesowej strony. P rz y k ła -dowo, kodeks postępow ania adm inistracyjnego uzależnia legitym ację pro-cesową stro n y w każdym procesie od m aterialnopraw nych k ry te rió w in te resu praw nego lub obowiązku (por. art. 25 k .p .a .)in.
W arunkiem pow stania adm inistracyjnego stosunku procesowego jest zatem określone zachow anie się upraw nionego podm iotu. Podm iot ten m usi się znajdow ać w pozycji strony pierw otnego adm inistracyjnego sto-sunku m aterialnopraw nego. Tylko jako strona takiego stosto-sunku może do-magać się konkretyzacji swojej sy tu acji praw nej. W ty m sensie pierw otnè stosunki ad m in istracyjnopraw ne stanow ią przesłankę pow stania stosunku procesowego.
O dm iennie zostały unorm ow ane jed y n ie przesłanki pow stania stosun-ku procesow opraw nego w procedurach dotyczących skarg i wniosków. Żądać wszczęcia każdego z tych postępow ań może każdy, niezależnie od tego, czy jest stro n ą pierw otnego stosunku m aterialnopraw nego, czy też nie. W ty m sensie stosunki procesow opraw ne pow stające na g runcie w y-m ienionych postępow ań są uniezależnione od poprzedzania ich przez sto-sunki m aterialnopraw ne. Jednakże decyzja w ydana w toku jednego z tych postępow ań nie może naruszyć praw idłow ej decyzji ostatecznej, w ydanej w innym postępow aniu “ . W te n pośredni sposób i te stosunki
10 W literaturze istn ieje spór dotyczący charakteru leg ity m a c ji stron y do u działu w postęp ow an iu ad m in istracyjn ym ogólnym , por. E. I s e r z o n, J. S t a -r o ś c i a k , K o d e k s p o stę p o w a n ia a d m in is t-ra c y jn e g o , K o m e n ta -rz, te k s ty , w z o -r y i fo rm u la rze, W arszaw a 1970, s. 90—91; L o n g c h a m p s , O pojęciu? sto su n k u p ro c e -sow ego... s. 167; Z. J a n o w i с z, O gólne p o stę p o w a n ie a d m in is tra c y jn e , W arszaw a 1962, s. 95; T. B i g o , O chrona in te re su in d y w id u a ln e g o w p ro je k c ie k o d e k su p o s tę -p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1960, nr 3, s. 467; D a w i d o w i c z , op. cit., s. 71—72, B o r k o w s k i , op. cit., s. 25, 46.
są uzależnione od stosunków m aterialnopraw nych. D ecyzja ostateczna pow odująca u stan ie stosunku procesowego nie m oże naruszać praw i obo-wiązków chronionych przez praw o m aterialne.
Stosunek procesow opraw ny trw a do m om entu w ydania ostatecznej decyzji, która, kończąc postępow anie, określa jednocześnie p raw ną sy tu a -cję stro n na g runcie praw a m aterialnego. Z tą chw ilą kończy się jego rola w procesie konkretyzacji pierw otnych stosunków m ate ria ln o p ra w -nych i jego dalsze istnienie traci rację bytu. W arunkiem u stan ia stosunku procesow opraw nego jest zatem w ypełnienie postaw ionego przed nim za-dania. W yrazem tego jest ostateczna decyzja 12. Dotyczy to oczywiście sy tu acji, w k tó ry ch decyzja nie zostanie zakw estionow ana przy pom ocy nadzw yczajnych środków praw nych. W niesienie takiego środka p ra w -nego pow oduje niejako reaktyw ow anie stosunku p ro ced u raln o p raw - nego 1S.
Przykładow o, w ydane w toku postępow ania adm inistracyjnego ogól-nego ostateczne decyzje niepraw idłow e mogę zostać zm ienione lub uchy-lone, jeżeli w ystąpią przesłanki w znow ienia postępow ania (art. 127 k.p.a.) lub niew ażności decyzji (art. 137 k.p.a.). K ażda decyzja w ydana w tym postępow aniu, n a m ocy której żadna ze stron nie nabyła praw a, może zostać uchylona w każdym czasie (art. 135 k.p.a.). O stateczne decyzje praw idłow e, na mocy któ ry ch stro n y nabyły praw a, mogą zostać zm ie-nione lub uchylone za ich zgodą (art. 136 k.p.a.) lub bez ich zgody, jeżeli w in n y sposób nie m ożna uniknąć stan u zagrażającego zdrow iu lub życiu ludzkiem u, albo zapobiec pow ażnym szkodom dla gospodarki narodow ej lub dla w ażnych interesów państw a (art. 141 k.p.a.), a także w innych przypadkach, o ile przew idują to przepisy szczególne (art. 142 k.p.a.). Zatem na gruncie k.p.a. będącego podstaw ą p raw ną stosunku procesowego w postępow aniu ad m in istracy jn y m ogólnym nie dojdzie do re a k ty -w o-w ania tego stosunku jedynie -wó-wczas, gdy ostateczna decyzja -w ydana w ty m postępow aniu będzie decyzją: 1) praw idłow ą, 2) przyznającą stro -nom praw a, a ponadto: 3) stro n y nie w yrażą zgody na jej zmianę, 4) ist-nienie tej decyzji nie spow oduje stan u zagrażającego zdrow iu lub życiu ludzkiem u, a także nie stanie się przyczyną poważnej szkody w gospo-darce narodow ej i nie naruszy w ażnych interesów państw a, wreszcie: 5) b rak będzie przepisu stanow iącego o innych okolicznościach uchylenia tej decyzji. J e st to pew ien sta n hipotetyczny, którego nie m ożna przew i-dzieć w m om encie w ydaw ania decyzji ostatecznej. S tw ierdzenie zatem,
12 Ib id em .
18 Ma to m iejsce w toku n ow ego stosunku p rocesow ego, por. J. B o r k o w s k i , Z m ia n a i u ch yla n ie o sta te c zn y c h d e c y z ji a d m in is tra c y jn y c h , W arszaw a 1967, s. 66— —72.
że stosunek procesow y u staje z chw ilą w ydania decyzji ostatecznej jest pew nym uproszczeniem . W rzeczyw istości pozostaje on w zaw ieszeniu do m om entu, w którym w ystąpi konieczność zrew idow ania decyzji o sta -tecznej konkretyzującej stosunek m aterialnopraw ny. Zależność ta jest jeszcze jed n y m argum entem w skazującym na służebną rolę stosunku proceduralnopraw nego.
\
C. Podm iotam i ad m in istracyjnopraw nych stosunków procesow ych są: o rgan prow adzący postępow anie i strona. J a k już było stw ierdzone wyżej, strona stosunku procesowego m usi być jednocześnie stro n ą p ier-w otnego stosunku, m aterialnopraier-w nego. Dopiero taka sytu acja upoier-w ażnia podm iot do w ystępow ania w procesie w charak terze strony. Na tle okre-ślonych stosunków m aterialn o p raw n y ch może faktycznie nigdy nie dojść do procesu, niem niej stosunki procesow opraw ne nie są m ożliwe bez poprzedzających je p ierw otnych stosunków m aterialnopraw nych. Te ostatnie stanow ią przesłankę pow stania stosunku procesowego (z w y ją t-kiem stosunku pow stającego w postępow aniu w spraw ach skarg i w nio-sków).
Jed n ą ze stro n adm in istracy jn y ch stosunków m aterialnopraw nych jest państw o. Działa ono poprzez sw oje organy, które m. in. m ają za zadanie ochronę interesów państw a. D ziałanie organów państw ow ych, w tym rów nież i organów adm in istracy jn y ch jest przypisane p aństw u i jako takie jest działaniem państw ow ym u . W toku swojej działalności organy ad m in istracy jn e dysponują w ładztw em państw ow ym .
O m aw iając krótko pojęcie w ładztw a należy stw ierdzić, że jest ono cechą charak tery sty czn ą czynności praw nych norm ow anych przez praw o adm inistracyjne. N ajogólniej mówiąc, polega ono na takim ukształtow a-niu sy tu acji praw n ej dwóch stro n stosunku adm inistracyjnopraw nego, że oświadczenie woli jednej z nich, tej m ianowicie, któ ra organizuje w ykonanie zadań państw a, przesądza o treści tego stosunku. E lem enty składające się na pojęcie w ładztw a to: autoryfetow ość konkretyzacji każ-dego stosunku adm inistracyjnopraw nego; unorm ow anie kolejności skła-dania ośw iadczeń'w oli stro n tego stosunku w tak i sposób, aby zapew niała ona decydujące znaczenie w ypow iedzi organu adm inistracyjnego; przyz-nanie czynnościom p raw nym tego podm iotu dom niem ania legalności;
za-14 Z najduje to sw ój w yraz m. in. w o d p o w ie d z ia ln o ść Skarbu P ań stw a za szkodą w yrządzoną przez funkcjonariusza p ań stw ow ego przy w y k o n y w a n iu p o w ie-rzonej m u czynności — art. 417 k.c. (u staw a z dnia 23 k w ietn ia 1964 r., Dz. U. nr 16, poz. 93, ost. zm. Dz. U. 1976, nr 19, poz. 122). Por. też K. M. P o s p i e s z a l -s k i , O p o ję c iu organu p a ń -stw o w e g o , „Ruch P raw n iczy, E konom iczny i S ocjolo-giczn y” 1972, z. 1, s. 32, 35—36.
pew nienie skuteczności tym czynnościom poprzez możliwość zastosowania przym usu państw ow ego w celu ich w ykonazastosowania. W ładztw o jak o k a te -goria porządku norm atyw nego jest kategorią stopniow alną. Oznacza to, że nie w każdym stosunku a d m in istracy jn o p raw n y m w ładztw o będzie w ystępow ało w pełnym zakresie. N orm ując pew ne stosunki ustaw odaw -ca będzie rezygnow ał z zagrożenia przym usem państw ow ym , jako że jego zastosow anie byłoby bezprzedm iotow e w danej dziedzinie życia spo-łecznego 15.
W ad m in istracyjnopraw nych stosunkach procesow ych organ ad m in i-stra c y jn y prow adzi postępow anie i rozstrzyga spraw ę sw oją decyzją. W ten sposób k o n k rety zu je p ierw otny stosunek ad m inistracyjnopraw ny, którego stro n am i są państw o oraz podm ioty w skazane w ustaw ie k re u -jącej ów stosunek, nadając m u form ę stosunku egzekucyjnego, którego stro n am i są państw o i podm iot oznaczony w decyzji organu ł®. Pozycja organu w stosunku do d ru g iej stro n y postępow ania jest nadrzędna. N ie-rów ność podm iotów adm inistracyjnego stosunku procesowego zn ajd u je sw ój w yraz w tym , że różne są upraw nienia i obowiązki, k tó re p rzy -sługują organom ad m inistracyjnym , od praw i pow inności podm iotów , z któ ry m i organ ad m in istra c y jn y znajduje się w stosunku procesow ym . U praw nienia i obowiązki organów a d m in istracy jn y ch nie m ogą nigdy przysługiw ać drugiej stronie stosunku i odw rotnie. O rgan może w szcze-gólności władczo regulow ać praw a i o b ow iązki,drugiej stro n y stosunku.
Jego decyzje wiążą adresata pod rygorem różnych sankcji a d m in istra-cyjnych, cyw ilnych lub naw et karnych. K orzysta też w sw ojej działal-ności ze szczególnej ochrony praw nej. N atom iast obyw atel i inne pod-m ioty stanow iące drugą stronę ad pod-m in istracy jn o p raw n y ch stosunków pro-cesow ych m ają jedynie praw o czynnego uczestniczenia w procesie kon-k rety zacji ich praw i obowiązkon-ków. Mogą oni w szczególności skon-kładać określone w nioski i w yjaśnienia. W niektórych w ypadkach mogą dom a-gać się w ydania a k tu o charak terze w ładczym . N igdy jed n a k ich w łasna aktyw ność nie spow oduje pow stania takich aktów 17.
15 Por. szerzej J. B o r k o w s k i , P o jęcie w ła d z tw a a d m in is tra c y jn e g o , „Prze-gląd Praw a i A d m in istracji” 1972, t. 2, s. 46 i n. P rzykłady norm praw a ad m in i-stracyjnego, które regu lu jąc określone dziedziny życia społeczn ego rezygnują z m ożliw ości zastosow ania przym usu p ań stw ow ego m ożna znaleźć w pracy: J. J e n -d r o ś k a , Z aga-dn ien ia p ra w n e w y k o n a n ia a k tu a -d m in istra c y jn e g o , W rocław 1963, s. 50— 51.
10 D otyczy td ogrom nej w ięk szości przypadków , do w y ją tk ó w bow iem n a leży orzekanie adm inistracji w spraw ach, w k tórych żadna ze stron n ie jest p ań stw em .
11 L o n g c h a m p s , O p o ję c iu sto su n k u procesow ego..., s. 164. Jak już b yło p ow ied zian e w yżej, p ierw otn e stosunki ad m in istracyjn op raw n e są k szta łto w a n e bezpośrednio przez praw o przedm iotow e.
D. Na treść stosunku procesow opraw nego składa się szereg u p raw -nień i obowiązków przyznanych stronom przez przepisy procesowe. Te więzy p raw ne dotyczą zarów no organu prowadzącego postępow anie, jak i podm iotu będącego drugą stroną stosunku procesowego. K onkretnem u upraw nieniu jednej stro n y odpow iada korespondujący z nim obowiązek drugiej stro n y do określonego zachow ania się. Przykładow o na gruncie k.p.a. organ prow adzący postępow anie może korzystać z u p raw nień do-tyczących:
1) sposobu przeprow adzenia postępow ania, np. może zarządzić po-stępow anie w form ie rozpraw y (art. 82), dopuścić organizację społeczną do udziału w postępow aniu na praw ach stro n y (art. 28), zawiesić postę-pow anie (art. 91), rozstrzygnąć we w łasnym zakresie zagadnienie w stępne (art. 92 § 2 i 3);
2) kształtow ania zachow ania się stro n w procesie, np.: może wzyw ać stro n y do spełniania pew nych czynności (np. a rt. 93 § 1, 83 § 2 p k t 1, 59 § 2) lub udziału w ich w ykonyw aniu (art. 46 § 1);
3) zakresu postępow ania dowodowego, np. może zarządzić przepro-w adzenie doprzepro-wodu (art. 71) czy odm óprzepro-wić jego przeproprzepro-w adzenia (art. 72
§ 2);
4) innych spraw , np. może określić op łaty i koszty procesowe (art. 180 i n.), itp.
Z kolei stro n a może^ w postępow aniu składać różnorodne w nioski, k tó re zobow iązują organ prow adzący postępow anie do ich rozpatrzenia i ustosunkow ania się do nich. Są to upraw nienia:
1) dotyczące sposobu przeprow adzenia postępow ania, np. w niosek 0 w yłączenie pracow nika (art. 21 § 2), w niosek o przyw rócenie term in u (art. 54), w niosek o zaw ieszenie postępow ania (art. 91);
2) dotyczące zakresu postępow ania dowodowego, np. w nioski o prze-prow adzenie pew nych dowodów (art. 72), w niosek o zezw olenie na dołą-czenie do protokołu pew nych dokum entów (art. 65), w niosek o zezw olenie
na przeglądanie ak t i robienie odpisów (art. 68);
3) m ające postać środków praw nych, tak ich jak: odw ołanie (art. 110 1 n.), zażalenie (art. 123— 126), w niosek o w znow ienie postępow ania (art. 129), itp.
Należy tu zaznaczyć, że pew ne obowiązki organu prow adzącego po-stępow anie, składające się na treść stosunku procesowego, w ynikają w prost z przepisów proceduralnych. Oznacza to obowiązek określonego zachow ania się tego organu względem strony, niezależnie od w niosku tej ostatniej. Dopiero niew ypełnienie takiego obowiązku rodzi określone upraw nienie procesowe drugiej stro n y stosunku. Dopiero wówczas przepisy proceduralne przyznają jej możność korzystania ze środków p raw -ny ch zw yczaj-nych i nadzw yczaj-nych. In-nym i słowy, dopiero wówczas
stro n a zostaje upow ażniona do podjęcia określonych czynności proceso- w opraw nych, któ re niejako stanow ią gw arancję w ykonania obowiązków nałożonych na organ przez ustaw ę. Na tle przepisów kodeksu postępo-w ania adm inistracyjnego do takich obopostępo-wiązkópostępo-w organu propostępo-wadzącego postępow anie m ożna m iędzy innym i zaliczyć: obowiązek przestrzegania sw ojej właściwości m iejscow ej i rzeczow ej (art. 15); obowiązek w yłącze-nia się pracow nika oraz organu (art. 21 § 1 i art. 22); obow iązek za-łatw ienia spraw y w term inie przew idzianym praw em (art. 32 i n.); obo-w iązek zaobo-w ieszenia postępoobo-w ania (art. 90), itp.
U staw odaw ca nie p rzyjął analogicznego rozw iązania w zakresie u n o rm ow ania obowiązków procesow ych strony. O bow iązek określonego p ra -w em zacho-w ania się stro n y je s t uzależniony p rzy n ajm n iej od u przed-niego pouczenia jej przez organ prow adzący postępow anie, że dany obowiązek został nałożony na nią przez ustaw ę. W ynika to z obow iązy-w ania iązy-w polskim system ie przepisóiązy-w postępoiązy-w ania adm inistracyjnego zasady udzielania pomocy praw n ej stronom . Została ona w prost w y ra -żona w kodeksie postępow ania adm inistracyjnego (art. 7) oraz w ko-deksie postępow ania w spraw ach o w ykroczenia 18 (art. 9) ustaw a karna skarbow a 19 zaś n akazuje ją stosować odpow iednio do potrzeb postępo-w ania karnego skarbopostępo-w ego przed organam i ad m in istracy jn y m i (art. 126). O bow iązuje ona rów nież na gruncie postępow ań adm inistracyjnych, w k tó ry ch przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Założyw szy natom iast że zasada ta jest w ykładnikiem sposobu działania całej adm inistracji, m ożna dom niem yw ać, że przyjęcie odm iennego postępow ania przez organ a d m in istra c y jn y jest niedop u szczaln e20. Jeżeli tak, to błędne pouczenie lub brak takiego pouczenia nie może w yw oływ ać ujem nych skutków procesow ych dla strony, która jest podm iotem obowiązku. Żałować n a-leży, że taka ogólna sankcja nie została w yrażona zarów no w k.p.a., jak i w kodeksie postępow ania w spraw ach o w ykroczenia 21, niem niej a n a liza chociażby unorm ow anej w art. 54 k.p.a. in sty tu cji przyw rócenia te r -m inu -może świadczyć o słuszności w yżej sfor-m ułow anego tw ierd ze-nia 22.
E. S tro n y adm inistracyjnopraw nego stosunku procesowego są pow
ią-18 Dz. U. nr 12, poz. 116; ost. zm.: Dz. U. 1975, nr 45, poz. 234 (k.p.s.w.). » Dz. U. nr 23, poz. 260; ost. zm.: Dz. U . 1976, nr 19, poz. 122 (u.k.s.).
20 J. S t a r o ś c i a k , P o d sta w y p ra w n e d zia ła n ia a d m in is tra c ji, W arszaw a 1973, s. 136.
21 Sankcja taka je s t zaw arta w art. 10 k.p.k. — u staw a z d n ia 19 k w ietn ia 1969 r. (Dz. U. nr 13, poz. 96). .
2- Por. S. R o z m a r y n , O zasadach ogóln ych k o d e k su p o stęp o w a n ia a d m in i-stra c y jn e g o , „Państw o i P raw o” 1961, nr 12, s. 895.
zane siecią korespondujących ze sobą upraw nień i obowiązków. R ealiza-cja tych upraw nień i powinności m a zapew nić praw idłow e rozstrzygnię-cie spraw y przez organ prow adzący postępow anie, czyli w łaściw ą kon-kretyzację adm inistracyjnego stosunku m aterialnopraw nego. Ze względu na różną rolę stro n w stosunku procesow ym — zadaniem podm iotu r e p rezentującego ad m inistrację je s t przede w szystkim w ydanie a u to ry ta -tyw nej decyzji, podczas gdy zadanie jednostki i innych podm iotów z nią zrów nanych należy upatry w ać w dostarczaniu inform acji niezbędnych do w ydania praw idłow ej decyzji. W zw iązku z tym inaczej zm ienia się sytu acja praw na organu prow adzącego postępow anie na sk u tek realizacji sw ych u p raw n ień przez stro n ę niż sytu acja p raw na stro n y na sk u tek realizacji upraw nień przez organ adm inistracyjny. O rgan ten, realizując swe upraw nienia, a u to ry ta ty w n ie ustala obowiązek określonego zachow
a-nia się stro n y i może egzekwować to zachow anie pod rygorem różnych sankcji. N atom iast obowiązek organu prowadzącego postępow anie pow -stały na sk u tek realizacji u p raw nienia przez drugą stro n ę da się w zasadzie sprow adzić do pow inności ustosunkow ania się do zgłoszonego wniosku.
V
O dm iennie jest ukształtow ana pozycja organu prow adzącego postępow anie w toku postępostępow ań rep resyjnych. Z form alnoprocesow ego p u n k -tu w idzenia m am y -tu do czynienia z dw iem a stronam i i organem , k tó ry a u to ry taty w n ie rozstrzyga dany spór, uznany za spór m iędzy stronam i. W rzeczyw istości jed n ak spór będący przedm iotem danego postępow ania represyjnego nie pow staje na tle pew nego stosunku m aterialnopraw nego. Z istoty swojej bow iem działy praw a m aterialnego będące podstaw ą tych postępow ań, np. praw o k arn e skarbow e, nie reg u lu ją w zajem nych praw i obowiązków uczestników państw a, lecz zakreślają ty m podm iotom nie-naruszalne pod groźbą sankcji karn ej granice ich swobód 23. Zasadniczą część tych działów praw a stanow ią norm y zaliczane do tzw. p raw a g ra -nic 2i, czyli norm y, k tó re bezpośrednio służą do zw alczania czynów spo-łecznie niebezpiecznych. Są to więc norm y, o któ ry ch słusznie pisze W. F. D ąbrow ski, że w yrażają one „m inim um społecznie pożytecznego (w ty m sensie społecznie nieszkodliwego) postępow ania jednostki. Je st
23 Por. F i l i p e k , op. cit., s. 114.
24 M. C i e ś l a k , P olska pro ced u ra k a rn a, p o d sta w o w e za ło że n ia te o r e ty c z n e , W arszaw a 1971, s. 25; por. rów nież W. W o l t e r , P raw o karn e, W arszaw a 1974, s. 122.
to jed n a k m inim um , którego nie m ożna przekroczyć pod groźbą k a ry ” 25. N orm y te kw alifik u ją pew ne czyny jako bezpraw ne i o k reślają konse-kw encje praw ne o c h arak terze rep re sy jn y m na w ypadek ich popełnie-nia. Zadaniem org an u prow adzącego postępow anie rep re sy jn e jest roz-strzygnięcie w stosunku do osoby obw inionej, czy czyn, k tó ry popełniła, jest bezpraw ny, a jeżeli tak, to rów nież rozstrzygnięcie w przedm iocie rea k cji karnej. P rzyjęcie k o n stru k cji k o n trad y k to ry jn eg o procesu spor-nego m a tu więc c h a ra k te r czysto form alny.
W tym m iejscu łatw o je s t zauważyć, że w toku postępow ań adm ini-stra c y jn y c h nie zawsze n astęp u je ostateczna k o n k rety zacja pierw otnych stosunków adm inistracyjnopraw nych. W om ów ionych wyżej przypadkach celem procesu adm inistracyjnego je st rów nież ustanow ienie norm y jed - nostkow o-konkretnej 2e, jednakże norm a ta nie k sz ta łtu je stosunku adm i- n istracyjnom aterialnego, a jedynie rozstrzyga w przedm iocie sankcji k a r-nej w stosunku do osoby, k tórej udowbdniono popełnienie czynu społecz-nie społecz-niebezpiecznego.
VI
Zarów no praw o w ykroczeń, jak i praw o k a rn e skarbow e oraz prze-pisy dyscyplinarne m aterialn e nie wchodzą w skład praw a a d m in istra-cyjnego 27, nie stanow ią jego części. Są to bow iem działy system u praw a, k tó re zakreślają odnośnym adresatom n ienaruszalne granice ich swobód. Innym i słowy, celem tych przepisów je s t ochrona społeczeństw a przed czynam i, które ustaw odaw ca uznał za niepożądane, gdyż stanow ią groźbę dła danego układu stosunków społecznych. Tym czasem przedm iot praw a adm inistracyjnego jest całkiem odm ienny — p raw na reg ulacja stosun-ków pow stających na tle praktycznego organizow ania i bezpośredniego w ykonyw ania zadań państw a 28.
25 W. F. D ą b r o w s k i , S p o łe c zn e u w a ru n k o w a n ie n orm p r a w a k a rn eg o , „Ruch P raw niczy, E konom iczny i S ocjologiczn y” 1970, z. 1, s. 74.
20 K. O p a ł e k , J. W r ó b l e w s k i , Z agadn ien ia te o r ii p ra w a , W arszaw a 1969, s. 285.
27 Przegląd p ogląd ów d otyczących określenia praw a adm in istracyjn ego podaje J. B o r k o w s k i w pracy: O k reślen ie a d m in is tra c ji i p ra w a a d m in istra c y jn e g o , [w:] S y s te m p ra w a a d m in istra c y jn e g o , t. 1, W rocław —W arszaw a—K raków —G dańsk 1977, s. 21—86.
28 N ie oznacza to, że w p ra w ie ad m in istracyjn ym n ie spotykam y norm praw a granic. P ełn ią one jednak pom ocniczą rolę w stosunku do norm tw orzących stosunki adm inistracyjnopraw ne, tzn. do norm ch arak terystyczn ych dla praw a ad m inistracyjnego.
Jak ie zatem przyczyny spowodow ały, że realizacja ty ch działów p ra -w a m aterialnego n astęp u je -w toku postępo-w ań adm inistracyjnych? W y-daje się, że powody są dw ojakiego rodzaju.
Z jednej strony w ym ienione działy praw a łączą z praw em adm ini-stra c y jn y m pew ne cechy wspólne. Przykładow o takim znam ieniem jest w ładztw o; i tak: na gruncie praw a adm inistracyjnego ośw iadczenie o r-ganu prow adzącego postępow anie m a decydujące znaczenie dla treści egzekucyjnego stosunku adm inistracyjnopraw nego, z kolei w praw ie w y-kroczeń, k a rn y m skarbow ym i „dyscy p lin arn y m ” ośw iadczenie organu stanow i o now ej sy tu acji p raw nej a d resata tego oświadczenia.
P onadto znaczna część przepisów tych działów praw a łączy się z fu n k -cjonow aniem adm inistracji. S tąd też m ożna zaobserw ow ać bardzo szeroki zakres pogranicza m iędzy praw em ad m in istracy jn y m a praw em k a r-nym skarbow ym , praw em w ykroczeń czy „praw em d y scy p lin arn y m ” . N orm y praw a karnego skarbow ego służą ochronie realizacji celów i zadań gospodarki finansow ej w dziedzinach: 1) dochodów z podatków , docho-dów z opłat skarbow ych oraz z prow adzenia loterii, dochodocho-dów z cła opłacanego p rz y obrocie tow arow ym z zagranicą; 2) obrotu dew izam i i pieniądzem polskim w tra n sa k cja ch z zagranicą. Pozostaje ono zatem w bezpośrednim zw iązku z praw em finansow ym , k tó re reg u lu je sto-sunki pow stałe w dziedzinie praktycznego organizow ania i bezpośred-niego w ykonania zadań państw a w zakresie planow ego grom adzenia i w ydatkow ania zasobów pieniężnych 29.
P rzedm iotem praw a w ykroczeń, obok czynów ogólnokrym inalnych o m ałym stopniu społecznego niebezpieczeństw a, są rów nież czyny zwane ongiś deliktam i a d m in is tra c y jn y m i30, a więc czyny, w odniesieniu do któ ry ch ogólnym przedm iotem ochrony jest praw idłow e funkcjonow a-nie adm inistracji. Polegają one na naruszeniu nakazów lub zakazów ustanow ionych przepisam i praw a adm inistracyjnego. W arto dodać, że czyny godzące w realizację organizatorskich zadań adm inistracji, owe delik ty ad m in istracy jn e stanow ią najbardziej liczną grupę w
ykro-21 Z w iązki te są tak daleko posu n ięte, że p o ja w iły się ten d en cje do szerokiego ujm ow ania praw a karnego skarbow ego i do zm iany jego n azw y na p raw o karne fin an sow e; por. А. В i e n i e k -K o s i к o w s к a, C. K o s i k o w s k i , P ra w o k a rn e sk a rb o w e c z y p ra w o karn e fin a n so w e, „N ow e P raw o” 1967, nr 12, s. 1591 i 1595— — 1598.
30 Por. J. S t a r o ś c i a k , R o zw a ża n ia o o rz e c zn ic tw ie k a r n o -a d m in istra c y jn y m , [w pr. zbiór.:] K sięg a p a m ią tk o w a k u czci prof, d r W ito ld a S w id y , W arszaw a 1969, s. 376 i n.; E. I s e r z o n , K o leg ia k a rn o a d m in istra c y jn e w s y s te m ie o rg a n ó w p a ń -s tw o w y c h , „Studia P raw n icze” 1969, nr 21, -s. 72.
c z e ń 31. S tąd też orzecznictw o w spraw ach o w ykroczenia może być trak to w an e jako dalszy ciąg adm inistrow ania 32.
P rzedm iotem n orm „praw a dyscyplinarnego” są przew inienia dyscy-plinarne. P olegają one n a naruszeniu godności lub obowiązków dane-go stanu, zawodu lub zajęcia. Są to czyny pow stające na tle sp ecjal-nego stosunku praw ecjal-nego, np. na tle służby w ojskow ej czy w ykonyw a-nia zawodu adw okata. Innym i słowy, aby popełnić przew inienie d yscyplinarne trzeba pełnić określoną funkcję społeczną lub zawodową. Ten sam czyn popełniony przez osobę trzecią może być obojętny z p u n -k tu w idzenia praw a. Dowodzi to fa-ktu, że z w y-konyw aniem pew nych ról społecznych ustaw odaw ca łączy zwiększone w ym agania. Dotyczy to przede w szystkim należytego w ykonyw ania obowiązków oraz pow -strzym yw ania się od zachow ań, k tó re m ogłyby naruszyć prestiż lub god-ność zw iązaną z daną ro lą społeczną. I tu rów nież m ożem y zaobserw ować, że dość często „praw o d y scy p lin arn e” m a na celu elim inację pew -n ych zachow ań oce-nio-nych -n egatyw -nie przez -norm odaw cę z p u -n k tu w idzenia funkcjonow ania adm inistracji. Dla przykładu m ożna tu podać przepisy norm ujące odpow iedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy M ilicji O byw atelskiej 33 albo te ż Służby W ięziennej 34.
Z drugiej stro n y za takim rozw iązaniem przem aw iają w zględy се- low ościowe. Postępow anie adm in istracy jn e w porów naniu z sądow ym cechuje w iększa szybkość i operatyw ność (praw o nakład an ia k a r połą-czone z upraw nieniam i egzekucyjnym i adm inistracji), co — ze względu na niew ielki stopień społecznego niebezpieczeństw a w ykroczeń, p rze -stępstw k arnych skarbow ych ro zp atryw anych w postępow aniu przed organam i finansow ym i czy przew inień dyscyplinarnych po pierw sze, oraz szybkość reak cji karnej po d rugie — daje pożądane rezultaty.
A dm inistracyjne orzecznictw o w ty ch spraw ach stanow i przedłuże-nie form organizatorskiego oddziaływ ania a d m in is tra c ji35. N iew ątpliw ą zaletą takiego rozw iązania jest uw olnienie sądów od orzekania w w iel-kiej liczbie spraw dotyczących czynów o n iezbyt dużej szkodliwości społecznej.
31 Por. Z. L e o ń s k i , Isto ta p o stę p o w a n ia w sp ra w a ch o w y k ro c ze n ia , „Państw o i P raw o” 1973, nr 3, s. 85.
32 W literaturze jest rów nież reprezentow any odm ienny pogląd. Por. np. M. O 1- s z e w s k i , U str o jo w e i p ro c e so w e za s a d y o rz e c zn ic tw a w sp ra w a ch o w y k r o c z e -nia, W arszaw a 1978, s. 32.
33 Zob. art. 39—47 u staw y z dnia 31 stycznia 1959 r. o stosunku służbow ym fu n k cjon ariu szy M ilicji O b yw atelsk iej (tj. Dz. U. 1973, nr 23, poz. 136, zm.: Dz. U. 1974, nr 44, poz. 264).
3-> Por. art. 40—50 u sta w y z dnia 10 grudnia 1959 r. o S łu żb ie W ięziennej (tj. Dz. U. 1975, nr 42, poz. 218).
Do słabych stro n takiego unorm ow ania orzecznictw a należy zaliczyć zm niejszenie gw arancji trafnego i spraw iedliw ego orzekania, poniew aż organ ad m in istracy jn y nie będąc organem w ym iaru spraw iedliw ości nie korzysta z niezawisłości w orzekaniu. Dlatego też, w w ypadkach okre-ślonych przez praw o przew iduje się nadzór sądow y nad tym orzeczni-ctw em . I tak, z treści art. 208 u.k.s. m ożem y w yprow adzić wniosek, że organ ad m in istracyjny traci sw oją właściwość do orzekania w spraw ie o przestępstw o skarbow e na sk u tek złożenia przez oskarżonego — w określonym term in ie — żądania skierow ania spraw y na drogę postę-pow ania sądowego. Zatem właściwość organów adm in istracy jn y ch w ty m postępow aniu jest niejako prow izoryczna (w arunkow a), bow iem zależy ona od zgody oskarżonego na rozpatrzenie sp raw y w danym tr y
-bie.
Podobny środek służy stronie w postępow aniu w spraw ach o w y-kroczenia. N iem niej żądanie skierow ania sp raw y na drogę postępow ania sądowego m ożna złożyć jedynie w w ypadku orzeczenia kolegium pierw -szej instan cji o u k aran iu zasadniczą k a rą aresztu lub k a rą ograniczenia wolności (art. 86 k.p.s.w.). N ależy tu podkreślić, że w in sty tu cji tej chodzi o rzeczyw isty, a nie poten cjaln y w ym iar k a ry za dany czyn. Rozw iązanie takie w znacznym zakresie ogranicza dopuszczalność postę-pow ania sądowego w spraw ach o w ykroczenia.
Do rzadkości natom iast należy nadzór sądow y nad postępow aniam i dyscyplinarnym i. Jed y n ie postępow anie dyscyplinarne przeciw ko sę-dziom jest prow adzone przed sądam i dyscyplinarnym i 3e. T utaj jed n ak takie rozw iązanie jest jak najbardziej n atu raln e, poniew aż sędziowie są pracow nikam i organów w ym iaru spraw iedliw ości.
P ew ne form y nadzoru sądowego nad orzecznictw em dyscyplinarnym m ożem y znaleźć jedynie w postępow aniach dyscyplinarnych przeciw ko 1) a d w o k a to m 37, 2) osobom skazanym na karę pozbaw ienia wolności lub osobom um ieszczonym w ośrodkach przystosow ania społecznego38, 3) w ychow ankom zakładów p o p raw c zy c h 39. W w ypadku postępow ania przeciw ko adw okatom , przechodzi ono do kom petencji organów
sądo-30 Art. 81 § 1 u sta w y z dnia 6 lutego 1928 r. p raw o o ustroju sądów p ow -szech n ych (tj. Dz. U. 1964, nr 6, poz. 40; ost. zm.: Dz. U. 1975, nr 34, poz. 183).
37 § 45 rozporządzenia m inistra sp ra w ied liw o ści z d nia 22 grudnia 1964 r. w sp raw ie postęp ow an ia d yscyp lin arn ego przeciw ko adw okatom i aplikantom a d -w okackim (Dz. U. nr 2, poz. 7).
38 Art. 56 i 102 ^ustawy z dnia 19 k w ietn ia 1969 r. kodeks karny w yk on aw czy (Dz. U. nr 13, poz. 98, zm.: Dz. U . 1975, nr 45, poz. 234).
so § 162— 167 rozporządzenia m inistra sp ra w ied liw o ści z dnia 19 listopada 1951 r. ty m cza so w y regulam in zak ład ów p opraw czych (Dz. U. nr 67, poz. 468; zm.: Dz. U. 1955, nr 4, poz. 26).
w ych jed y n ie w razie w niesienia rew izji nadzw yczajnej. W dw u pozo-stały ch postępow aniach m ożna wskazać przykładow o na takie form y nadzoru sądowego, jak: obow iązek w yrażenia zgody przez sędziego pe-niten cjarn eg o na ukaranie um ieszczeniem w oddziale izolacyjnym (art. 57 § 2 k.k.w.) czy też przysługujące tem u sędziem u praw o uchylenia albo zm iany sprzecznej z praw em lub zasadam i polityki p e n ite n cja rn ej de-cyzji o uk aran iu dyscyplinarnym (art. 58 § 2 k.k.w.).
Sądow a kontrola nad postępow aniem d yscyplinarnym przeciw ko ad-w okatom została podyktoad-w ana faktem , że ad-w postępoad-w aniu tym rozpoz-naw ane są n iek tó re czyny o ch ara k te rz e ogólnokrym inalnym (pomówie-nie) popełnione przez adw okatów w toku w ykonyw ania zawodu. W pozostałych w ypadkach sądowa kontrola nad ad m in istracy jn y m orzecz-nictw em w spraw ach dyscyplinarnych m a m iejsce wówczas, gdy można w tym postępow aniu w ym ierzyć karę pozbaw ienia lub ograniczenia wolności. S tąd też w postępow aniach dyscyplinarnych, gdzie z reg u ły w y -m ierzenie najsurow szej k a ry polega na pozbaw ieniu spraw cy pełnionej przez niego funkcji, a więc usunięciu go ze służby czy skreśleniu go z listy członków danego zawodu lub zajęcia, kontrola sądowa jest in sty -tu cją w yjątkow o spotykaną. B rak sądow ej k ontroli nad w ojskow ym postępow aniem dyscyplinarnym , gdzie może zostać w ym ierzona kara aresztu, a więc kara pozbaw iająca wolności, spraw cę przew inienia dy-scyplinarnego, należy tłum aczyć szczególnym c h a ra k te re m służby w oj-skowej .
' Za słabą stronę adm inistracyjnego m odelu orzecznictw a w tego ro-dzaju spraw ach m ożna rów nież uznać nałożenie na ad m inistrację obo-w iązku orzekania obo-w spraobo-w ach o czyny o charak terze ogólnokrym inal-nym , a więc w spraw ach, k tó re są dość luźno pow iązane z organizatorską fu n k cją adm inistracji.
VII
F akt, że procedury ad m in istracy jn e służą nie tylko p raw u adm ini-stracy jn em u , m ożna uznać za jeszcze jedną przyczynę dużego ich zróż-nicow ania oraz dużego zróżzróż-nicow ania pow stających na ich podstaw ie stosunków procesowych.
N iem niej, cechy w yróżniające ten stosunek spośród innych stosun-ków praw nych pozostają nie zmienione. I to zarów no cechy w skazujące na adm inistracyjny, jak i procesow y c h a ra k te r ty ch stosunków . Do pierw szych należą takie ich właściwości, jak: 1) oparcie upraw nień i obowiązków stro n na szczegółowych podstaw ach praw nych, k o nkre-tyzujących w szystkie istotne elem en ty stosunku; 2) niem ożność zm iany
upraw nień i powinności nałożonych na stronę stosunku przez ustaw ę (upraw nienia przyznane jednej stronie nie mogą przysługiw ać nigdy drugiej i na odw rót); 3) autory taty w n o ść konkretyzacji praw a n a stę -pującej w toku stosunku procesowego, a dokonyw anej przez jed n ą ze stro n tego stosunku, m ianow icie przez organ prow adzący postępow anie.
W łaściwościami w skazującym i n a procesowy ich c h a ra k te r są n a-stęp u jące cechy: 1) podstaw a p raw na tych stosunków , k tó rą stano-wią przepisy proceduralne; 2) niem ożność ich istnienia bez poprzedzają-cych je stosunków m aterialn o p raw n y ch (w yjątek stanow ią tu stosunki pow stające na tle postępow ań rep re sy jn y c h , gdzie — ja k już zaznaczono wyżej — przyjęcie k o n stru k cji procesu k o n trad y k to ry jn eg o m a c h a ra k te r czysto form alny); 3) wszczęcie, będące zawsze rezu ltatem określonej czynności praw nej (wniosek o wszczęcie postępow ania, podjęcie postę-pow ania z urzędu); 4) usługow y ich c h a ra k te r — co oznacza, że przestają one istnieć z chw ilą skonkretyzow ania pierw otnego stosunku ad m ip istra- cyjnopraw nego.
I n s t y t u t A d m i n i s t r a c j i U Ł Z a k ł a d P r a w a A d m i n i s t r a c y j n e g o G o s p o d a r c z e g o
Jan P a w e ł T arno
QUELQUES PROBLÈM ES DE LA RELATION A DM IN ISTRA TIV E ET JURIDIQ UE DE PROCÈS '
L ’article con stitu e l’an a ly se de q u elq u es problèm es du dom aine de la relation ad m in istra tiv e et ju rid iq u e d e procès. Il a pour but d e form uler le s tra its caracté-ristiq u es d e cette relation qui p erm ettraien t de la distin gu er d es au tres relation s juridiques. L ’article se com pose d e sept parties. D ans la prem ière, l’introduction, sont p résen tés les d essein s d es rech erch es. A u d eu x ièm e point les lim ites du cham p des rech erch es ont été d éfin ies. L’an a ly se des liaison s entre les relation s juridiques m a térielles et c elles ju rid iq u es form elles (de procès) sur la base du droit ad m in istratif con stitu e la m a tière du troisièm e point. Au qu atrièm e point, central d an s cet article, on fa it l’an alyse de la relation ad m in istrative d e procès en ex a m in a n t tou tes ses com posantes. L e point su ivan t aborde certain es d ifféren ces d es relation s d e procès p renant n aissan ce sur le fond d es procédures ad m in istratives d ifféren tes (point V). On ex p liq u e en su ite les cau ses de cet état des ch oses (point VI). A u dernier point on additionne toutes le s réflex io n s précéd en tes et form u le les con clu sion s finales.
M algré la d iv e r sité des relation s a d m in istratives et ju rid iq u es de procès on peut distin gu er leurs q u elq u es traits constants le s séparant des autres relations. L es traits q u i in d iq u en t le caractère ad m in istratif de ces relations sont: 1) le fo n -dem en t d es droits et des d evoirs des p arties de ces relation s sur les bases ju rid iq u es
d éta illées, concrétisant tou s les élém en ts essen tiels de la relation , 2) l’im p ossib ilité de changer le s d evoirs et le s droits im p osés à une partie d e la relation par la loi, (des droits accordés à u n e p artie n e p eut pas profiter la p artie opposée et in v er-sem ent), 3) la con crétisation du droit q u i a lieu pendant la relation d e procès est la concrétisation au toritaire et opérée par une des p arties de la relation, c.-à-d., par l’organe q u i m ène le procédé.
Par contre, ce qui d éfin it ces relation s com m e celles de procès sont les traits su ivan ts: 1) la base ju rid iq u e de ces relations con stitu ée par le s règ le m en ts de procédure, 2) l’im p o ssib ilité d’ex iste r san s relation s ju rid iq u es m a térielles p récéd en tes (à l’ex cep tio n d es relation s p renant n a issa n ce sur le fond des procédures rep ressiv es ou l’adm ission de la construction du procès contradictoire a un caractère p u rem ent form el), 3) leu r com m en cem en t e st toujours un résu lta t d ’une action ju rid iq u e d éfin ie (la proposition d’entam er la procédure, l’en trep rise de la pro-cédure à titre d’o ffic e )y 4) la relation con crète de procès cesse d’ex iste r au m om ent où son rôle est accom pli, c.-à.-d ., au m om ent de la con crétisation de la p rem ière relation ad m in istrative et juridique.
