Antoni Agopszowicz
Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 3 maja 1985 r. II CR 121
Palestra 32/1-2(361-362), 128-133 1988
128 Orzecznictwo Sądu Najwyższego N r 1-2 (361-3621 wo o adwokaturze możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Admini stracyjnego generalnie wyłączyło albo też przewidywało swoisty tryb kontroli (np. zawsze tylko skarga do Sądu Najwyższego).
Konkludując, należy przyjąć, że na decyzję Ministra Sprawiedliwości wy daną na podstawie art. 138 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 p.oa., które nie uwzględniła odwołania od uchwały organu adwokatury odma wiającej wpisu na listę adwokatów, przysługuje zainteresowanej osobie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadach i w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego.
Andrzej Walkosz
Orzecznictwo Sądu l\laJwyższcgo 1.
G L O S A
do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 maja 1985 r.
II CR 121/85
Teza głosowanego wyroku ma brzmienie następujące:
Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z narusze niem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia niewa żności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za po niesioną rzeczywistą szkodę z mo cy art. 160 k.p.a. Przepis ten odsy ła — jeżeli chodzi o odszkodowa nie — do przepisu art. 417 k.c., nor mującego odpowiedzialność Skarbu
1. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy administracji państwowej odpowiedzialność za wyrządzoną
Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Stosownie do art. 160 § 1 k.p.a. stwierdzenie przez organ ad ministracyjny nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenie, że decyzja wydana została z naru szeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.
przez nie szkodę zrodziły już wiele wątpliwości w literaturze.1 i Dotyczą one między innymi "znaczenia norm odsyłających do kodeksu cywilnego, i P o r. A. A g o p s z o w a c z : O d p o w ie d z ia ln o ś ć za sz k o d ę w e d łu g p rz e p isó w k o d e k s u p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o (w :) Z a g a d n ie n ia p r o c e d u r a ln e w a d m i n i s t r a c j i , re d . K . P o d g ó rs k i, K a to w ic e 1984, s. 29 i n .; t e g o ż : N o rm y w k o d e k s ie p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o o d s y ła ją c e d o k o d e k s u c y w iln e g o ( a r t y k u ł d y s k u sy jn y ), P a le s tr a 1985, n r. 10, s. 14 i n . o ra z w s k a z a n ą ta m l i t e r a tu r ę . P o r. ró w n ie ż R. S t ę p k o w s k i : O d p o w ie d z ia ln o ś ć S k a r b u P a ń s tw a za sz k o d y w y rz ą d z o n e p rz e z f u n k c jo n a r iu s z y , O s so lin e u m 1985 o r a z A. S z p u n a r : O d p o w ie d z ia ln o ść S k a r b u P a ń s tw a za f u n k c jo n a riu s z y , W a rsz a w a 1985.
Nr 1-2 (361-362) Orzecznictwo Sądu Najwyższego 129
zawartych w art. 160, 161, 215 i 216 k.p.a. Pomijając dalej idące roz bieżności, można wyróżnić dwie możliwości rozumienia wspomnia nych przepisów.2 * Jedna wychodzi z założenia, że podstawy odpowiedzia lności należy szukać w kodeksie cy wilnym — i po tej linii rozumowa nia poszedł SN w głosowanym wy roku uznając, że stanowi ją art
417 k.c. Druga natomiast przyjmuje, że podstawą odpowiedzialności po
szczególne przepisy kodeksu po stępowania administracyjnego re gulują w sposób autonomiczny, od syłając do tych postanowień kodek su cywilnego, które dotyczą odszko dowania (dyspozycji), jeżeli one sa me nie normują tej kwestii odmien nie* Głosowany wyrok stanowi do brą okazję do tego, aby przyjrzeć się konsekwencjom przyjętej przez SN wykładni.
Sąd Najwyższy orzekał w spra wie, w której szkoda powstała na skutek wydania decyzji nieważ nej (art.^-156 § 1 k.p.a,), miał więc na względzie art. 160 § 2 k.p.a., według którego „do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywil nego z wyłączeniem art. 418 k.c.”, uznał zatem, że przepis ten odsyła do art. 417 k.c. Sąd Najwyższy po minął jednak wątpliwość, jakie zna czenie może mieć to odesłanie, sko ro art. 417 k.c. reguluje podstawę odpowiedzialności za szkodę, ale nie zawiera niczego, co mogłoby rozstrzygać o sposobie naprawie
nia tej szkody i o zakresie tego obowiązku; SN zajął się natomiast podstawową przesłanką tej od powiedzialności, mianowicie winą funkcjonariusza państwowego, uz nając, że wydanie decyzji nieważ nej jest zawsze bezprawne i zawi nione, co uzasadnia zastosowanie art. 417 k.c. jako podstawy odpo wiedzialności.
Narzuca się więc pytanie, jak SN rozstrzygnąłby sprawę, gdyby fun kcjonariuszowi państwowemu nie można było przypisać winy, nawet w formie dość swobodnych dom niemań. Taką możliwość zakłada art.
160 § 1 k.p.a., rozróżnia on bowiem szkodę wyrządzoną wydaniem de cyzji nieważnej od szkody wyrzą dzonej stwierdzeniem nieważnoś ci takiej decyzji. W tym drugim wypadku przyczynę szkody po winien stanowić akt administra cyjny nie dotknięty żadną wadą, a więc ani bezprawny, ani tym bar dziej zawiniony. Nie ulega, moim zdaniem, wątpliwości, że w obu tych wypadkach szkoda musi pozostawać w związku przyczynowym z innym zdarzeniem, zawsze jednak wyrzą dzenie takiej szkody rodzi obowią zek jej naprawienia. Wprawdzie zdaniem E. Łętowskiej normalna więź przyczynowa istnieje w obu tych wypadkach pomiędzy wyda niem aktu wadliwego a szkodą,4 jednakże pogląd ten nie wydaje się przekonywający, można bowiem sobie łatwo wyobrazić sytuację, w 2 T a k E. Ł ę t o w s k a : O d p o w ie d z ia ln o ś ć p a ń s tw a za s z k o d y po n o w e liz a c ji k o d e k s u p o stę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o , P IP 1980, n r 4, s. 53 o ra z G lo sa d o w y r o k u SN z 7.V I II .1981 r. IV CR 260/81, OSP1KA 1982, z. 5—6, S. 171.
8 Za k t ó r ą to w y k ła d n ią o p o w ie d z ia łe m się w a r t y k u l e p t.: P o d s ta w y o d p o w ie d z ia ln o ś c i o d sz k o d o w a w c z e j w k o d e k s ie p o stę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o ( a r t y k u ł d y s k u s y jn y ), P a le s tr a 1986, n r 4, s. 15 i n.
130 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Nr 1-2 (361-3C2) której wydanie tego aktu nie spo
woduje żadnej szkody, natomiast wyrządzi ją dopiero stwierdzenie jego nieważności. Tak bywa nie kiedy, gdy pozwolenie na budową zostaje uznane za nieważne po jej rozpoczęciu.5
Gdzie więc należy poszukiwać w takim wypadku podstawy odpowie dzialności? Powstają tu dwie możli wości: albo uznać, że na gruncie art. 417 k.c. wina nie stanowi prze słanki odpowiedzialności, albo że art. 417 k.c. nie stanowi podstawy odpowiedzialności, albowiem wszys tkie jej elementy określone zostały w art. 160 § 1 k.p.a. W warunkach związanie Sądu wytycznymi z 15.11. 1971 r.* możliwa do przyjęcia wyda- daje się tylko ta ostatnia możliwość.
Można wprawdzie podnieść za rzut, że okoliczności te pozbawione są znaczenia w niniejszej sprawie. Nie wydaje się jednak dopuszczal na taka wykładnia art. 160 § 2 k.pa., która w jednym wypadku prowadziłaby do uznania, że pod stawą odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną w sposób określony w art. 160 § 1 k.p.a. stanowi art. 417 k.c., w drugim zaś — nie, albo że w tym drugim wypadku odpowie dzialność w ogóle nie powstaje z braku winy. Nie bez znaczenia też jest okoliczność, że art. 160 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnej mody fikacji przepisów kodeksu cywilne go stosowanych do objętego nim za kresu odniesienia, albowiem nie zez wala na stosowanie ich odpowied nio.
Wywody te można wreszcie wes
przeć uwagą, iż istnieje wyraźna różnica pomiędzy normą odsyłają cą zawartą w art. 153 § 1 k.p.a. a normą art. 160 § 2 k.p.a. Powstaje więc pytanie, na czym by ta różni ca polegała, gdyby przyjąć wykład nię zastosowaną w głosowanym wyroku, a więc uznać, że ten osta tni przepis odsyła do podstaw od powiedzialności odszkodowawczej określonych w kodeksie cywilnym, gdyż nie oznacza to niczego inne go, jak odesłania do „zasad” odpo wiedzialności tam normowanych, i pod tym względem nie ma spo rów w literaturze. Znowu więc po jawia się wątpliwość, czy dopusz czalna jest taka interpretacja wspo mnianych przepisów, która prze chodząc do porządku nad różnicą W ich treści, prowadziłaby do wnio sku, że w obu wypadkach chodzi o to samo.
2. Sąd Najwyższy uznał, iż speł niona została również druga prze słanka założona w art. 417 k.c., a mianowicie że szkoda została wy rządzona przez funkcjonariusza państwowego „przy” wykonywaniu powierzonej mu czynności. Warto jednak zwrócić uwagę na to, że hi poteza art. 160 § 1 k.p.a. nie jest zbieżna w tym zakresie z treścią art. 417 k.c., przepis ten bowiem wymaga, ażeby szkoda powstała „na skutek” wydania decyzji, 'i pod tym względem jest on zbieżny z treścią art. 418 §1 k.c., a nie art. 417 § 1 k.c.
Wprawdzie zarówno doktryna jak i orzecznictwo przechodzi nad tymi różnicami do porządku dzien-» T e g o r o d z a ju s y tu a c je m a ją m ie js c e c z ę sto n a te r e n a c h g ó rn ic z y c h w s k u te k b r a k u u z g o d n ie n ia d e c y z ji z o k rę g o w y m u rz ę d e m g ó rn ic z y m , w y m a g a n y m p rz e z a r t . 37 u s t. l p r . g ó rn .
Nr 1-2 (361-362) Orzecznictwo Sąd u Najwyższego 131
nego,7 jednakże powstaje pytanie, czy trafnie. Z językowego bowiem punktu widzenia nie ulega wątpli wości, że termin „na skutek” wy raża myśl, iż związek przyczynowy musi istnieć pomiędzy decyzją (orzeczeniem, zarządzeniem) a szkodą, podczas gdy termin „przy” oznacza, iż nie chodzi o konsekwen cje tej decyzji', lecz czynności jej towarzyszącej. Z tego samego punk tu widzenia niepoprawne są rów nież poglądy usiłujące termino wi „przy” przeciwstawić takie zwro ty, jak „przy okazji” i „przy spo sobności”, w istocie bowiem zak resy tych pojęć przedstawiają się tak do siebie jak wycinki kola do koła, a nie jak dwa czy trzy od rębne koła nie posiadające punk tów stycznych. Dodanie bowiem słów „okazja” lub „sposobność” oznacza tylko zacieśnienie zakresu słowa „przy” i nic więcej.8 9
W tym też kontekście wydaje się bardziej zrozumiałe, dlaczego art. 160 § 2 k.p.a. wyłącza zastosowa nie art. 418 k.c. Dzieje się tak — być może — właśnie dlatego, że w omawianym zakresie hipotezy obu tych przepisów są zbieżne ze sobą. chodzi więc o usunięcie wątpliwoś ci, w jakiej pozostają one do siebie relacja.8 Nie ulega natomiast Rwes- tii, że zarówno art. 418 k.c., jak i art. 417 k.c. nie zawierają nicze go, co mogłoby w jakimś stopniu rozstrzygać o sposobie naprawienia
szkody i o zakresie tego obowiąz ku. Jeżeli więc chodzi o pierwszą część zdania, to może ona oznaczać tylko odesłanie do tych przepisów kodeksu cywilnego, które dotyczą odszkodowania (dyspozycji), a nie do tych, które regulują podstawę odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę. Skoro zaś w omawianej sprawie nie budzi wątpliwości, że szkoda powstała „na skutek” wy dania decyzji nieważnej, to nie mo że znaleźć zastosowania art. 417 § 1 k.c., nie ma tu bowiem związku pomiędzy jakimś zdarzeniem towa rzyszącym tej decyzji a szkodą.
Zdaję sobie sprawę z tego, że pro ponowana wykładnia zmusza do re wizji panujących poglądów na wza jemny stosunek art. 417 i 418 k.c., nie jest to jednak zagadnienie, któ re wymaga rozwinięcia w ramach niniejszej glosy.
3. Zasadniczy sprzeciw budzi natomiast twierdzenie, że sto sunek prawny, z którego wynika roszczenie o odszkodowanie docho dzone w niniejszym sporze, ma cha rakter cywilny. Wszak nie ulega wątpliwości, iż art. 160 § 1 k.p.a. zakłada, że szkoda została wyrzą dzona aktem władczym organu ad ministracji państwowej. Nie ma i być nie może wymaganej równości pomiędzy stronami tego stosunku. Nic się też w tym układzie nie zmienia tylko z tej przyczyny, że jednocześnie norma prawna nakła 7 S z e rz e j n a te n te m a t A . A g o p s z o w i c z : Je sz c z e o o d p o w ie d z ia ln o ś c i p a ń s tw a za jeg o f u n k c jo n a r iu s z y ((a rty k u ł d y s k u s y jn y ), P a le s tr a 1984, n r 7—8, s. 10 i n . 8 P o r. ty tu łe m p r z y k ła d u c h a r a k te r y s ty c z n y w ty m w z g lę d z ie p o g lą d M. l ż y - k o w s k i e g o w g lo sie d o w y r o k u SN z 4.V.1982 r. IV CR 83/82, N P 1984, n r 1, s. 138 („S z k o d a m u s i b y ć n o r m a ln y m , ty p o w y m n a s tę p s tw e m d z ia ła n ia p o d ję te g o w r a m a c h z a k r e ś lo n y c h w z e z w o le n iu . M u si p o w s ta ć « p rzy w y k o n y w a n iu » , a n ie « p rz y o kazji» w y k o n a n ia a k t u a d m in is tr a c y jn e g o ” ). 9 P y ta n ie b o w ie m , c z y i k ie d y ro z s tr z y g a łb y t ę k w e s tię a r t . 421 k .c ., m o ż e b u d z ić w ą tp liw o ś c i — p o d o b n ie Ja k w o d n ie s ie n iu do a r t . 161 k .p .a .
132 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Nr 1-2 (361-362)
ganu administracji państwowej przemienia się w czynność cywilno prawną11 albo że powstałe z takie go stosunku roszczenie kieruje się przeciwko podmiotowi prawa cy wilnego, a nie przeciwko organowi administracji państwowej (podmio towi prawa administracyjnego).’* I do jednego, i do drugiego brak jed nak podstaw.
Można też spotkać się z zapatry waniem, że treść art. 160 § 2 k.p.a. wskazuje na to, iż chodzi o sprawę cywilną.1^ Moim zaś skromnym zdaniem jest wręcz odwrotnie, gdy by bowiem chodziło o roszczenie wynikające ze stosunku cywilno prawnego, to jakiekolwiek odesła nie do kodeksu cywilnego byłoby zbędne.
4. Nie jest też trafny pogląd,, że decyzji wydanej przez organ admi nistracji państwowej w sprawie o odszkodowanie nie można trak tować jako decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., albowiem stanowi ona jedynie „wypowiedź” organu w sprawie indywidualnej. Jest to całkowicie sprzeczne zarówno z treścią art. 160 § 5 k.p.a., z które go wynika, że przyznanie odszko dowania następuje w postaci decy lu P o r. E. Ł ę t o w s k a : O d p o w ie d z a ln o ść o d sz k o d o w a w c z a a d m i n i s t r a c j i (w :) S y s te m p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o , t. I II, O sso lin e u m 1978, s. 480 o r a z w s k a z a n ą ta m l i t e r a tu r ę i o rz e c z n ic tw o .
l i M ożna b y z p o w o d z e n ie m tw ie rd z ić , że d e c y z ja n ie w a ż n a n i e j e s t w se n sie m a te r ia ln o p ra w n y m a k te m a d m in is tr a c y jn y m , n ie o z n a c z a to j e d n a k , że ty m s a m y m s ta je się c z y n n o ś c ią c y w iln o p ra w n ą . W ż a d n y m J e d n a k ra z ie n ie d a ło b y się p o g lą d u ta k ie g o u z a s a d n ić w o d n ie s ie n iu do d e c y z ji s tw ie rd z a ją c y c h n ie w a ż n o ś ć d e c y z ji p ie r w o tn e j. 1* N ie p o d z ie la m p o g lą d u , że p o sz c z e g ó ln e o r g a n y a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j n ie m a ją w p o stę p o w a n iu są d o w y m z d o ln o śc i są d o w e j, a j e d y n ie p o d e jm u ją c z y n n o śc i za S k a r b P a ń s tw a (ta k W . S i e d l e c k i : G lo sa d o p o s ta n o w ie n ia SN z 18.X.1982 r. IV CZ 130/82, O S P iK A 1983, z. 7—8, p oz. 155). P o g lą d te n je s t t r a f n y t y lk o p rz y z a ło ż e n iu , że ro sz c z e n ie o o d sz k o d o w a n ie w y n ik a ze s to s u n k u c y w iln o p ra w n e g o , ja k t o z re s z tą S ą d y p r z y ję ły (m o im z d a n ie m b łę d n ie ) z a ró w n o w g ło s o w a n y m w y r o k u
Ja k i w c y to w a n y m p o s ta n o w ie n iu SN .
U T a k n p . E. Ł ę t o w s k a : G lo sa d o w y r o k u SN z 7.V I II .1981 r. (zob. p rz y p . 2). da na ten organ obowiązek napra
wienia wyrządzonej w ten sposób adresatowi aktu administracyjne go szkody.
Za takim poglądem przemawia też terminologia zastosowana w kodeksie postępowania adminis tracyjnego, skoro odszkodowanie nie przysługuje w myśl art. 160 § 3 k.p.a. od Skarbu Państwa, jak to błędne orzekł SN, lecz od organu, który wydał decyzję nieważną. Chodzi zaś o organ administracji państwowej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.pa., a n'ie o organ w znaczeniu, w jakim posługuje się nim art. 416 k.c. Sądy powszechne natomiast są właściwe do rozpozna nia sporów wynikłych z takich sto sunków nie dlatego, że sprawa jest cywilna, lecz dlatego, że art. 160 § 5 k.p.a. taką im kompeten cję — jako wyjątek od zasady — nadaje.
Aczkolwiek istnieją poglądy, któ re przyjmują, że każdy stosunek odszkodowawczy ma z zasady charakter cywilny,1* to jednak na gruncie art. 160 § 1 k.p.a. nie moż na ich zaakceptować. Trzeba by bowiem założyć, że z chwilą wy rządzenia szkody władczy akt or- * li
N r 1-2 (361-362) Orzecznictwo Sądu Najwyższego 133
zji, jak i z treścią art. 104 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ administracji państwowej może roz strzygnąć sprawę co do jej istoty lub zakończyć postępowanie w da nej instancji tylko w postaci de cyzji. Okoliczność natomiast, czy od takiej decyzji przysługuje odwoła nie, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę, z jakiego rodzaju aktem administracyjnym mamy do czynie nia, nie są bowiem obce kodekso wi postępowania administracyjne go takie decyzje, od których odwo łanie nie przysługuje (por. art. 127 § 3 k.p.a.), a które mimo to nie tracą charakteru decyzji w rozu mieniu art. 104 i§ 2 k.p.a. Pogląd ten znajduje wsparcie w art. 107 § 1 k.p.a., gdzie mowa o decyzji, w zwiiązku z którą może być wniesio ne powództwo.
Jeżeli więc strona poszkodowa na zwróciła się do właściwego or ganu administracji o odszkodowa nie, to organ ten nie zajął stano wiska w tej sprawie, to nie zosta ły spełnione przesłanki założone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. (w tekście błędnie podano art. 156 k.p.a.) i nie została otwarta droga postępowa nia sądowego,14 Inaczej natomiast jest wtedy, gdy organ ten odmówił przyznania odszkodowania.
Jest charakterystyczne, że na gruncie prawa wodnego, które w sprawach o odszkodowanie normu je podobny tryb postępowania, nig dy nie powstała wątpliwość, czy organ administracji państwowej orzeka w formie decyzji, czy w ja
kiejś innej, bliżej nie określonej formie, zwłaszcza że od takiej de cyzji w zakresie, w jakim nie do tyczy ona odszkodowania, przysłu guje odwołanie do organu adminis tracji państwowej wyższego sto pnia w normalnym trybie postępo wania regulowanym kodeksem pos tępowania administracyjnego.15 16 Nie sposób przecież przyjąć, że np. po zwolenie wodnoprawne jest w częś ci decyzją organu administracji państwowej, a w części, w jakiej orzeka o odszkodowaniu, oświad czeniem woli Skarbu Państwa, acz kolwiek pod rządem wspomniane go prawa (inaczej niż w wypad kach normowanych art. 160 § 1 k.p.a.) roszczenie o odszkodowanie może wynikać zarówno ze stosunku cywilnoprawnego jak i stosunku ad- ministracyjnoprawnego, z wiiększym więc zapewne uzasadnieniem można by twierdzić, że postępowanie admi nistracyjne ma na celu ugodowe za łatwienie sprawy.
Na gruncie natomiast prawa wod nego powstało pytanie, czy sąd wła dny jest rozstrzygnąć spór tylko w granicach rozpoznanych przez organ administracji państwowej, czy też może wyjść poza te granice. W ogólnych zarysach sprawa jest zna na i nie ma powodu do poświę cenia jej większej wagi. Nie ukry wam, że zawsze byłem zwolenni kiem poglądu, że możliwość taka nie istnieje.11 Antoni Agopszowicz 14 I s tn ia ły n a to m ia s t p o d s ta w y d o w n ie s ie n ia s k a rg i n a b e z c z y n n o ść o r g a n u a d m in is tr a c ji w tr y b ie a r t : 216 k .p .a . 15 T a k tr a f n ie NSA w p k t 2 p o s ta n o w ie n ia z 9.II.1981 r. SA 490/81 (O N SA 1981, n r 1, poz. 11). 16 P o r. m o ją glosę do u c h w a ły SN z 20.V.1969 r . I II C Z P 20/69 (O S P iK A 1970, z. 12, p oz. 246).
