Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wroclaw University of Economics and Business https://www.wir.ue.wroc.pl
Rodzaj dyplomu / Diploma type Rozprawa doktorska / PhD thesis
Autor / Author Wysogląd Marta
Tytuł / Title
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego jako źródło finansowania regionalnej polityki spójności Unii Europejskiej / European Regional Development Fund as a source of financing regional cohesion policy of the European Union
Rok powstania / Year of creation
Promotor / Supervisor Markowska Małgorzata
Jednostka dyplomująca / Certifying unit Wydział Ekonomii, Zarządzania i Turystyki / Faculty of Economics, Management and Tourism
Adres publikacji w Repozytorium URL /
Publication address in Repository https://www.wir.ue.wroc.pl/info/phd/WUT2f4f69a8413845dd912fe7e9b399e0a7/
Data opublikowania w Repozytorium /
Deposited in Repository on May 14, 2015
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów ………... 5
Wstęp ………... 11
ROZDZIAŁ I POLITYKA SPÓJNOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ – POJĘCIE, CELE, ŹRÓDŁA FINANSOWANIA……….. 22
1.1. Region, regionalizacja, polityka regionalna……….. 22
1.2. Rozwój regionalny – pojęcie, czynniki i mierniki……… 30
1.3. Konkurencyjność regionu i konkurencyjność gospodarki regionalnej………. 39
1.4. Pojęcie i metody oceny konkurencyjności regionalnej i gospodarki regionalnej………. 46
1.5. Geneza i ewolucja celów polityki regionalnej UE……….... 55
1.6. Zasady polityki regionalnej UE………. 64
1.7. Podmioty i instrumenty polityki regionalnej UE……….. 70
1.8. Cele polityki spójności UE w latach 2014-2020……….. 78
1.9. Finansowanie polityki regionalnej UE……….. 82
ROZDZIAŁ II ZRÓŻNICOWANIE POZIOMU ROZWOJU REGIONALNEGO W POLSCE………... 89
2.1. Poziom rozwoju polskich regionów na tle regionów UE………….. 89
2.2.1. Zróżnicowanie poziomu rozwoju w sferze gospodarczej…………. 80
2.2.2. Zróżnicowanie poziomu rozwoju w sferze społecznej……….. 101
2.2. Konkurencyjność województwa dolnośląskiego na tle regionów Unii Europejskiej………... 111
ROZDZIAŁ III SKALA I STRUKTURA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EUROPEJSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU REGIONALNEGO W POLSKICH REGIONACH……… 121
3.1. Wykorzystanie funduszów przedakcesyjnych………... 121
3.2. Skala wykorzystania środków EFRR………... 128
3.3. Efekty rzeczowe i struktura inwestycji finansowanych z EFRR….. 157
3.4. Ocena wpływu EFRR na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionalnego w Polsce………. 167
ROZDZIAŁ IV OCENA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EFRR W WOJEWÓDZTWIE DOLNOŚLĄSKIM………. 186
4.1. Strategia rozwoju regionalnego województwa dolnośląskiego 186 4.2. Regionalny Pogram Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013……….. 190
4.3. Procedura wnioskowania o środki EFRR……….. 200
4.4. Klasyfikacja i opis projektów finansowanych z EFRR………. 204
4.5. Monitoring i ocena realizacji projektów………... 210
ROZDZIAŁ V WPŁYW ZREALIZOWANYCH PROJEKTÓW NA POZIOM ROZWOJU REGIONU DOLNEGO ŚLĄSKA……… 215
5.1. Metoda określenia wpływu projektów na rozwój regionalny 215 5.2. Ocena projektów realizowanych w sferze gospodarczej i społecznej……….. 217
5.2.1. Oddziaływanie funduszy unijnych na Dolnym Śląsku w okresie 2004-2023……….. 218
5.2.2. Oddziaływanie funduszy unijnych na Dolnym Śląsku w okresie 2014-2023………... 239 5.3. Przewidywane możliwości finansowania projektów 250
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w perspektywie finansowej 2014-2020………...
ROZDZIAŁ VI ROZWÓJ POLSKICH REGIONÓW A ODDZIAŁYWANIE POLITYKI SPÓJNOŚCI – OCENA PORÓWNAWCZA
DANYCH EUROSTAT/GUS I MODELU HERMIN……….. 256
Zakończenie ………... 274
Literatura ………... 283
Załączniki ………... 293
Spis rysunków ………... 301
Spis tabel ………... 305
Spis załączników ………... 309
Wykaz skrótów
BF Scenariusz bez funduszy
B+R Badania + rozwój
BŚ Bank światowy
DNB Dochód narodowy brutto
EBI Europejski Bank Inwestycyjny
ECI Europejski Indeks Konkurencyjności
EFOiGR Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS Europejski Fundusz Społeczny
EISP Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
EQUAL Inicjatywa Wspólnotowa
EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza
EWT Program Europejskiej Współpracy Terytorialnej
F Scenariusz z funduszami
FIWR Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa
GUS Główny Urząd Statystyczny
GUS/BDL Główny Urząd Statystyczny/Bank Danych Regionalnych
IC Instytucja Certyfikująca
INTERREG III Inicjatywa Wspólnotowa
IOK Instytucja Organizująca Konkurs
IP Instytucja Pośrednicząca
ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion
IZ Instytucja Zarządzająca
KE Komisja Europejska
KOP Komisja Oceny Projektów
KSI SIMIK 2007-2013 Krajowy System Informatyczny SIMIK 2007-2013 MIiR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
MŚP Małe i średnie przedsiębiorstwa NBnŚT Nakłady brutto na środki trwałe
NPR Narodowy Plan Rozwoju
NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia
NSS Narodowa Strategia Spójności
NUTS Nomenclature of Units for Territorial Statistics OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
OZE Odnawialne Źródła Energii
PHARE Assistance for Restructuring their Economies PHARE SSG PHARE Spójność Społeczno-Gospodarcza
PKB Poziom krajowy brutto
PNB Produkt narodowy brutto
PO Program Operacyjny
PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki
PO PT Program Operacyjny Pomoc Techniczna
PO PW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej
RPO Regionalne Programy Operacyjne
RPO WD 2007-2013 Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego 2007-2013
RPO WD 2014-2020 Regionalny Program Operacyjny Województwa Dolnośląskiego 2014-2020
RUP Regiony ultraperyferyjne
RZL Rozwój Zasobów Ludzkich
SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development
SPO Transport Sektorowy Program Operacyjny Transport
SPO WKP Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw
TEN-T Sieć transeuropejska transportowa
UE Unia Europejska
W Wpływ
ZIT Zintegrowane Inwestycje Terytorialne
ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego
Kody polskich województw
DL Dolnośląskie PD Podlaskie
KP Kujawsko-pomorskie PK Podkarpackie
LL Lubelskie PM Pomorskie
LD Łódzkie SL Śląskie
LB Lubuskie SW Świętokrzyskie
OP Opolskie WL Wielkopolskie
MZ Mazowieckie WM Warmińsko-mazurskie
ML Małopolskie ZP Zachodniopomorskie
Kody i nazwy regionów Austria
AT11 Burgenland AT22 Steiermark
AT12 Niederösterreich AT31 Oberösterreich
AT13 Wien AT32 Salzburg
AT21 Kärnten AT33 Tirol
AT34 Vorarlberg Belgia
BE10 Région de Bruxelles-Capitale BE25 Prov. West-Vlaanderen BE21 Prov. Antwerpen BE31 Prov. Brabant Wallon BE22 Prov. Limburg (BE) BE32 Prov. Hainaut
BE23 Prov. Oost-Vlaanderen BE33 Prov. Liege
BE24 Prov. Vlaams-Brabant BE34 Prov. Luxembourg BE35 Prov. Namur
Bułgaria
BG31 Severozapaden BG34 Yugoiztochen
BG32 Severen tsentralen BG41 Yugozapaden BG33 Severoiztochen BG42 Yuzhen tsentralen Cypr
CY00 Cyprus Czechy
CZ01 Praha CZ05 Severovýchod
CZ02 Strední Cechy CZ06 Jihovýchod
CZ03 Jihozápad CZ07 Strední Morava
CZ04 Severozápad CZ08 Moravskoslezsko
Dania
DK01 Hovedstaden DK03 Syddanmark
DK02 Sjalland DK04 Midtjylland
DK05 Nordjylland Estonia
EE00 Eesti Finlandia
FI19 Länsi-Suomi FI1C Etelä-Suomi
FI1B Helsinki-Uusimaa FI1D Pohjois- ja Itä-Suomi FI20 Aland
Francja
FR10 Île de France FR51 Pays de la Loire
FR21 Champagne-Ardenne FR52 Bretagne
FR22 Picardie FR53 Poitou-Charentes
FR23 Haute-Normandie FR61 Aquitaine
FR24 Centre FR62 Midi-Pyrénées
FR25 Basse-Normandie FR63 Limousin
FR26 Bourgogne FR71 Rhône-Alpes
FR30 Nord - Pas-de-Calais FR72 Auvergne
FR41 Lorraine FR81 Languedoc-Roussillon
FR42 Alsace FR82 Provence-Alpes-Côte d'Azur
FR43 Franche-Comté FR83 Corse
Grecja
EL11 Anatoliki Makedonia, Thraki EL23 Dytiki Ellada EL12 Kentriki Makedonia EL24 Sterea Ellada EL13 Dytiki Makedonia EL25 Peloponnisos
EL14 Thessalia EL30 Attiki
EL21 Ipeiros EL41 Voreio Aigaio
EL22 Ionia Nisia EL42 Notio Aigaio
EL43 Kriti Hiszpania
ES11 Galicia ES42 Castilla-la Mancha
ES12 Principado de Asturias ES43 Extremadura
ES13 Cantabria ES51 Cataluna
ES21 País Vasco ES52 Comunidad Valenciana
ES22 Comunidad Foral de Navarra ES53 Illes Balears
ES23 La Rioja ES61 Andalucía
ES24 Aragón ES62 Región de Murcia
ES30 Comunidad de Madrid ES63 Ciudad Autónoma de Ceuta
ES41 Castilla y León ES64 Ciudad Autónoma de Melilla ES70 Canarias (ES)
ES11 Galicia ES42 Castilla-la Mancha
ES12 Principado de Asturias ES43 Extremadura Holandia
NL11 Groningen NL31 Utrecht
NL12 Friesland (NL) NL32 Noord-Holland
NL13 Drenthe NL33 Zuid-Holland
NL21 Overijssel NL34 Zeeland
NL22 Gelderland NL41 Noord-Brabant
NL23 Flevoland NL42 Limburg
Irlandia
IE01 Border, Midland and Western IE02 Southern and Eastern Litwa
LT00 Lithuania Luksemburg
LU00 Luxembourg Łotwa
LV00 Latvia Malta
MT00 Malta Niemcy
DE11 Stuttgart DE91 Braunschweig
DE12 Karlsruhe DE92 Hannover
DE13 Freiburg DE93 Lüneburg
DE14 Tübingen DE94 Weser-Ems
DE21 Oberbayern DEA1 Düsseldorf
DE22 Niederbayern DEA2 Köln
DE23 Oberpfalz DEA3 Münster
DE24 Oberfranken DEA4 Detmold
DE25 Mittelfranken DEA5 Arnsberg
DE26 Unterfranken DEB1 Koblenz
DE27 Schwaben DEB2 Trier
DE30 Berlin DEB3 Rheinhessen-Pfalz
DE40 Brandenburg DEC0 Saarland
DE50 Bremen DED2 Dresden
DE60 Hamburg DED4 Chemnitz
DE71 Darmstadt DED5 Leipzig
DE72 Gießen DEE0 Sachsen-Anhalt
DE73 Kassel DEF0 Schleswig-Holstein
DE80 Mecklenburg-Vorpommern DEG0 Thüringen Polska
PL11 Łódzkie PL41 Wielkopolskie
PL12 Mazowieckie PL42 Zachodniopomorskie
PL21 Małopolskie PL43 Lubuskie
PL22 Śląskie PL51 Dolnośląskie
PL31 Lubelskie PL52 Opolskie
PL32 Podkarpackie PL61 Kujawsko-Pomorskie
PL33 Świętokrzyskie PL62 Warmińsko-Mazurskie
PL34 Podlaskie PL63 Pomorskie
Portugalia
PT11 Norte PT17 Lisboa
PT15 Algarve PT18 Alentejo
PT16 Centro PT20 Regiao Autónoma dos Açores
PT30 Regiao Autónoma da Madeira Rumunia
RO11 Nord-Vest RO31 Sud - Muntenia
RO12 Centru RO32 Bucuresti - Ilfov
RO21 Nord-Est RO41 Sud-Vest Oltenia
RO22 Sud-Est RO42 Vest
Słowacja
SK01 Bratislavský kraj SK03 Stredné Slovensko SK02 Západné Slovensko SK04 Východné Slovensko Słowenia
SI01 Vzhodna Slovenija SI02 Zahodna Slovenija Szwecja
SE11 Stockholm SE23 Västsverige
SE12 Östra Mellansverige SE31 Norra Mellansverige SE21 Smaland med öarna SE32 Mellersta Norrland
SE22 Sydsverige SE33 Övre Norrland
Węgry
HU10 Közép-Magyarország HU23 Dél-Dunántúl
HU21 Közép-Dunántúl HU31 Észak-Magyarország
HU22 Nyugat-Dunántúl HU32 Észak-Alföld
HU33 Dél-Alföld Wielka Brytania
UKC1 Tees Valley and Durham UKH2 Bedfordshire and Hertfordshire UKC2 Northumberland and Tyne and
Wear UKH3 Essex
UKD1 Cumbria UKI1 Inner London
UKD3 Greater Manchester UKI2 Outer London
UKD4 Lancashire UKJ1 Berkshire, Buckinghamshire and Oxfordshire
UKD6 Cheshire UKJ2 Surrey, East and West Sussex
UKD7 Merseyside UKJ3 Hampshire and Isle of Wight
UKE1 East Yorkshire and Northern
Lincolnshire UKJ4 Kent
UKE2 North Yorkshire UKK1 Gloucestershire, Wiltshire and Bristol/Bath area
UKE3 South Yorkshire UKK2 Dorset and Somerset
UKE4 West Yorkshire UKK3 Cornwall and Isles of Scilly UKF1 Derbyshire and
Nottinghamshire UKK4 Devon
UKF2 Leicestershire, Rutland and
Northamptonshire UKL1 West Wales and The Valleys
UKF3 Lincolnshire UKL2 East Wales
UKG1 Herefordshire, Worcestershire
and Warwickshire UKM2 Eastern Scotland
UKG2 Shropshire and Staffordshire UKM3 South Western Scotland UKG3 West Midlands UKM5 North Eastern Scotland
UKH1 East Anglia UKM6 Highlands and Islands UKN0 Northern Ireland Włochy
ITC1 Piemonte ITG1 Sicilia
ITC2 Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste ITG2 Sardegna
ITC3 Liguria ITH1 Provincia Autonoma di
Bolzano/Bozen
ITC4 Lombardia ITH2 Provincia Autonoma di Trento
ITF1 Abruzzo ITH3 Veneto
ITF2 Molise ITH4 Friuli-Venezia Giulia
ITF3 Campania ITH5 Emilia-Romagna
ITF4 Puglia ITI1 Toscana
ITF5 Basilicata ITI2 Umbria
ITF6 Calabria ITI3 Marche
ITI4 Lazio
Wstęp
Unia Europejska należy do najbogatszych obszarów świata. Między jej regionami istnieją jednak ogromne różnice m.in. w poziomie dochodów. Negatywne konsekwencje dysproporcji rozwojowych występują na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej.
Istniejące zróżnicowanie w rozwoju regionalnym stanowi wyzwanie dla polityki regionalnej z jednej strony w zakresie zwiększania spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej, a z drugiej podnoszenia konkurencyjności i atrakcyjności regionów za pomocą inwestycji w gospodarkę opartą na wiedzy, rozwijanie przedsiębiorczości, zwiększanie potencjału w dziedzinie badań naukowych i innowacji oraz rozwój infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej. Dlatego też od 1975 r. realizowana jest dynamiczna polityka rozwoju regionalnego. Poprzez transfer funduszy z bogatszych państw członkowskich do uboższych krajów i regionów wspierana jest restrukturyzacja i modernizacja gospodarek krajów UE.
Fundusze europejskie wpływają na zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej Unii. Są więc zarówno narzędziem solidarności finansowej, jak i potężną siłą napędową integracji gospodarczej.
Fundusze strukturalne (w tym Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego) i Fundusz Spójności są podstawowymi instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej. Celem polityki regionalnej, której podstawową zasadą jest zasada solidarności, jest wsparcie dla zrównoważonego wzrostu gospodarczego na całym terytorium Unii Europejskiej – dzięki działaniom na rzecz wyrównywania różnic rozwojowych między krajami i ich regionami oraz wzmacniania regionalnej konkurencyjności. Polityka spójności to przede wszystkim pomoc w formie dotacji dla regionów Unii Europejskiej. Polega ona na realizacji trzech najważniejszych celów:
konwergencji – Unia Europejska wspiera rozwój infrastruktury oraz potencjału gospodarczego i ludzkiego najbiedniejszych regionów (prawie 82% wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych),
podniesienia konkurencyjności regionów i zatrudnienia – Unia Europejska wpiera innowacje i badania naukowe, zrównoważony rozwój oraz szkolenia zawodowe w mniej rozwiniętych regionach i promuje kształcenie przez całe życie (prawie 16%
wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych),
europejskiej współpracy terytorialnej – wspieranie, promocja i realizacja wspólnych projektów o charakterze międzynarodowym na terytorium całej Unii Europejskiej.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) to największy pod względem wartości środków finansowych fundusz, który finansuje działania w ramach wszystkich celów polityki regionalnej (stanowi 80% środków w ramach funduszy strukturalnych). Jego celem jest wspieranie regionów, a dokładniej wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionów należących do Unii Europejskie w stosunku do regionów bogatszych, lepiej rozwiniętych. Ma również za zadanie wzmacnianie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej poprzez korygowanie przypadków braku zrównoważonego rozwoju między regionami. EFRR wspiera rozwój regionalny i lokalny, przyczyniając się do realizacji ustalonych celów tematycznych, poprzez określanie szczegółowych priorytetów, które mają za zadanie zapewnić koncentrację działań na następujących zagadnieniach:
prace badawczo-rozwojowe i wdrażanie innowacji,
poprawa dostępu do technologii informacyjno-komunikacyjnych oraz poprawa ich jakości,
zmiany klimatyczne i gospodarka niskoemisyjna,
wsparcie biznesowe dla małych i średnich przedsiębiorstw, usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym,
infrastruktura telekomunikacyjna, energetyczna i transportowa,
zwiększenie możliwości instytucjonalnych oraz efektywności administracji publicznej,
infrastruktura służby zdrowia, edukacyjna i społeczna, zrównoważony rozwój miast.
Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej w 2004 r. i przyjęciem acquis communautaire Polska stała się podmiotem ponadnarodowej polityki regionalnej – jednej z ważniejszych polityk UE. Od dziesięciu lat Polska korzysta ze znaczącego wsparcia finansowego z funduszy strukturalnych. Jest obecnie jednym z największym - spośród wszystkich państw członkowskich – beneficjentem środków z funduszy strukturalnych i stanowi doskonałe laboratorium skuteczności polityki spójności na wielu płaszczyznach – makroekonomicznej, społeczno-gospodarczej i instytucjonalnej.
W wyniku reformy administracyjnej w Polsce powstało w 1999 r. szesnaście rządowo- samorządowych województw. Polskie województwa stały się podmiotami w dużym stopniu odpowiadającymi standardom Unii Europejskiej, wyposażonymi w instrumenty pozwalające na prowadzenie polityki regionalnej, określonej programami na szczeblu centralnym. Jednym
z głównych zadań ustawowych województw stało się stworzenie i realizacja strategii rozwoju regionu w zakresie wykorzystania środków unijnych.
Ponadto samorządy terytorialne podejmują wiele wyzwań rozwojowych, którym muszą stawić czoła. Pierwszym z nich jest globalizacja gospodarki światowej. Nowe tendencje rozwojowe spowodowały zmiany warunków funkcjonowania i struktury poszczególnych miast oraz regionów. Regiony, jako oferenci miejsc lokalizacji zarówno dla zakładów produkcyjnych, jak i usługowych muszą spełniać określone warunki, aby wygrywać konkurencyjną walkę z innymi regionami. Wraz z globalizacją gospodarki światowej powstały nowe teorie rozwoju regionalnego, określające nowe determinanty konkurencyjności regionów.
Kolejne wyzwanie stojące przed samorządem regionalnym to decentralizacja władzy publicznej. W wyniku niskiej efektywności państwa centralistycznego następuje proces przekazywania większych uprawnień na rzecz samorządów, w celu przybliżenia władzy do obywatela. Proces regionalizacji jest bardzo zaawansowany w integrującej się Europie. Status regionów w Unii Europejskiej i ich rola wyraża się między innymi w funkcjonowaniu Komitetu Regionów.
Władze samorządowe wskutek swojej autonomizacji i decentralizacji systemu zarządzania państwem uzyskały znacznie większe możliwości realizacji aktywnej polityki regionalnej i stały się w znacznie większym stopniu odpowiedzialne za rozwój regionu oraz poprawę warunków życia mieszkańców danego terytorium. Odbywa się to niejednokrotnie poprzez rywalizację z innymi regionami o lokalizację inwestycji, a w warunkach europejskich również o środki finansowe z funduszy strukturalnych.
Przekształcenia gospodarcze i polityczne, jakie miały miejsce w ostatnich latach doprowadziły do nasilenia się zróżnicowań międzyregionalnych, co stanowi kolejne wyzwanie. Likwidacja tych zróżnicowań jest przedmiotem działań państwowych oraz ponadnarodowych w postaci Wspólnej Polityki Regionalnej Unii Europejskiej. Samorządy dzięki np. wykształceniu umiejętności przystosowania się do warunków gospodarki rynkowej i działaniom aktywizującym potencjał endogeniczny regionu mogą wzmacniać konkurencyjność regionu.
Dla Polski reforma administracyjna w 1999 r. oraz przystąpienie do Unii Europejskiej w 2004 r. wywołało zintensyfikowanie prac na rzecz rozwoju regionów. W momencie wstąpienia Polski w struktury unijne pojawiła się ogromna szansa na wsparcie wielu inicjatyw zarówno społecznych jak i gospodarczych na poziomie krajowym i regionalnym.
Polskie województwa zostały zakwalifikowane do wsparcia jako regiony zacofane podobnie jak większość regionów w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej w tym samym okresie.
Polskie regiony zarówno w starym okresie programowania 2000-2006 jak i perspektywie finansowej 2007-2013 oraz 2014-2020, w tym województwo dolnośląskie, otrzymały z Unii Europejskiej środki finansowe na rozwój. W wyniku wsparcia ze strony UE polskie regiony (województwa) stanęły przed szansą zarządzania i wdrażania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Środki przekazane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego są podstawą realizacji strategicznych przedsięwzięć przygotowanych przez dolnośląskie jednostki samorządu terytorialnego oraz inne instytucje publiczne i prywatne, możliwych do realizacji ze środków unijnych. Realizowane zadania zmierzają do zmniejszenia dysproporcji ekonomicznych, społecznych i terytorialnych w regionie.
W kontekście powyższych rozważań zrodziła się koncepcja rozprawy doktorskiej
„Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego jako źródło finansowania regionalnej polityki spójności Unii Europejskiej”.
Celem głównym proponowanej pracy jest identyfikacja i pomiar zróżnicowania poziomu rozwoju regionów w Polsce na tle regionów UE szczebla NUTS 2 na podstawie wybranych czynników społeczno-gospodarczych oraz ocena wpływu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jako instrumentu finansowania regionalnej polityki spójności Unii Europejskiej w regionach polskich ze szczególnym uwzględnieniem województwa dolnośląskiego.
Osiągnięcie podstawowego celu proponowanej rozprawy doktorskiej jest zdeterminowane uporządkowaniem i rozstrzygnięciem kwestii szczegółowych, do których należą:
identyfikacja i poziom zróżnicowania rozwoju regionalnego w poszczególnych województwach w Polsce na tle regionów NUTS 2 Unii Europejskiej,
identyfikacja skali i struktury wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w poszczególnych regionach polskich,
ocena roli i wpływu wykorzystania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na rozwój Dolnego Śląska.
W związku z tak określonym zakresem badawczym do weryfikacji przyjęto następującą główną hipotezę badawczą:
Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiące istotne źródło finansowania rozwoju regionalnego, przyczyniają się do poprawy kondycji gospodarki Dolnego Śląska.
Obok hipotezy głównej przyjęto szczegółowe hipotezy badawcze:
inwestycje współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zwiększają konkurencyjność regionów w Polsce na tle regionów UE,
zwiększenie nakładów finansowych poprzez EFRR powoduje wzrost PKB na jednego mieszkańca w stosunku do średniej krajów Unii Europejskiej,
realizacja polityki regionalnej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ma pozytywny wpływ na rozwój polskich regionów
projekty realizowane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na terenie województwa dolnośląskiego przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności Dolnego Śląska.
Do realizacji tak postawionych celów wykorzystano następujące metody badawcze:
krytyczna analiza krajowej i zagranicznej literatury przedmiotu, aktów prawnych oraz dokumentów źródłowych i zasobów baz danych (źródła wtórne i pierwotne),
analiza wyników badań przeprowadzonych przez inne podmioty, studia przypadków,
metody statystyczne, w tym m.in. metody porządkowania liniowego pozwalające na rangowanie, modele ekonometryczne (klasyczne, w tym liniowe i potęgowe oraz trendy), analiza korelacji i test znaków.
Praca składa się z sześciu rozdziałów poprzedzonych wstępem i podsumowanych zakończeniem. Ilustracje graficzne i zestawienia tabelaryczne zostały ponumerowane w ramach rozdziałów pracy.
W pierwszym rozdziale zostały omówione podstawowe pojęcia związane z realizacją polityki spójności Unii Europejskiej czyli region, regionalizacja, polityka regionalna.
Przedstawiono szczegółowo zasady, cele oraz źródła finansowania polityki regionalnej.
Ponadto została zdefiniowana konkurencyjność regionu i gospodarki regionalnej. Rozwój regionalny jest procesem złożonym, który jest mierzony wieloma metodami zarówno klasycznymi jak i nowoczesnymi z wykorzystaniem zaawansowanych narzędzi modelowania.
Drugi rozdział został poświęcony zagadnieniu pomiaru zjawiska złożonego, jakim jest rozwój regionu, w zakresie wybranych mierników gospodarczo-społecznych. Przedstawiono analizę poziomu rozwoju polskich regionów na tle regionów w Unii Europejskich za pomocą wybranych mierników rozwoju regionalnego w zakresie szczególnie konkurencyjności.
Konkurencyjność ma wiele wymiarów. Jej istotą jest przenikanie do różnych form działalności nie tylko gospodarczych, ale także społecznych. Jeżeli dzisiaj mówimy o
konkurencyjności to mamy na myśli kompleksowe działanie regionów wykorzystujące wiele metod i narzędzi, nie tylko wybiórcze i ukierunkowane.
W rozdziale tym pokazano pozycje polskich województw na tle regionów UE szczebla NUTS 2 w sferze gospodarczej ze względu na:
wartość dodaną brutto (w mln euro) w latach 2000-2011,
nakłady brutto na środki trwałe (w mln euro) w latach 2000-2010,
tempo zmian wartości nakładów brutto na środki trwałe w latach 2000-2010 (rok poprzedni =100),
kapitał ludzki w nauce i technologii w latach 2000-2012, PKB per capita w PPS jako % średniej UE w latach 2000-2011, wartość dodaną brutto (w tys. na pracującego) w latach 2000-2011, nakłady na B+R jako % PKB w latach 2000-2012,
wartość PKB w mln PPS w latach 2000-2011,
tempo zmian PKB w latach 2000-2011 (rok poprzedni =100), wydajność pracy (średnia UE 27=100) w latach 2000-2011, PKB per capita jako % średniej (PL=100),
wydajność pracy jako % średniej (PL=100).
Dodatkowo wykazano pozycje polskich województw na tle regionów UE szczebla NUTS 2 w sferze społecznej ze względu na:
udział pracujących z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie pracujących w regionie w latach 2000-2012,
odsetek osób uczestniczących w ustawicznym kształceniu w ogólnej liczbie ludności w wieku 25-64 lata w latach 2000-2012,
udział pracujących w sektorze rolniczym jako procent ogółu pracujących w regionie w latach 2000-2012,
udział pracujących w sektorze przemysłu jako procent ogółu pracujących w regionie w latach 2000-2012,
udział pracujących w sektorze usług jako procent ogółu pracujących w regionie w latach 2000-2012,
liczbę pracujących w grupie wiekowej 15-64 lata w tys. w latach 2000-2012,
zmiany w liczbie pracujących w grupie wiekowej 15-64 lata w latach 1999-2012 (rok poprzedni =100),
stopę zatrudnienia w grupie wiekowej 15-64 lata w latach 2000-2012,
stopę zatrudnienia w grupie wiekowej 15-24 lata w latach 2000-2012, stopę zatrudnienia w grupie wiekowej 25-64 lata w latach 2000-2012, stopę bezrobocia w grupie wiekowej 15 i więcej lat w latach 2000-2012, zmiany stopy bezrobocia w latach 1999-2012 (rok poprzedni =100).
W tym rozdziale opisano także pozycje województwa dolnośląskiego na tle regionów Unii Europejskiej na podstawie wyżej wymienionych mierników społeczno-gospodarczych oraz dopasowano trendy liniowe do pozycji województwa dolnośląskiego w europejskiej przestrzeni regionalnej szczebla NUTS 2. Ocena zmian pozycji z wykorzystaniem trendów liniowych pozwoliła, na podstawie współczynników kierunkowych, określić średnią zmianę pozycji województwa w grupie analizowanych regionów UE.
Przedmiotem rozważań w trzecim rozdziale jest ocena i analiza stopnia wykorzystania środków przedakcesyjnych, przygotowujących wstąpienie Polski do Unii Europejskiej jak i unijnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego przez polskie regiony. Ocena realizacji polityki spójności za lata 2004-2014 wraz z prognozami do 2023 r. została przeprowadzona przy wykorzystaniu wyników modelu makroekonomicznego z grupy modeli HERMIN, zmodyfikowanych i zaktualizowanych przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego1.
W tej części pracy uwzględniono wpływ polityki spójności w zakresie następujących wskaźników gospodarczo-społecznych zaproponowanych w modelu HERMIN:
wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach 2004-2015 w %,
wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach 2004-2015 w mld zł,
wpływ polityki spójności na tempo zmian PKB w cenach bieżących w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt. %),
wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w PPS do średniej unijnej na poziomie regionalnym w latach 2004-2015 (pkt. %),
wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt. %),
wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku 15-64 lata w poszczególnych regionach w latach (2004-2015 pkt. %),
1 J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, Raport nr 1 Modyfikacja i uaktualnienie wersji modelu HERMIN dla Polski, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Politechnika Wrocławska, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, The Economic and Social Research Institute, Wrocław, 2006, s. 4.
wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku 20-64 lata w poszczególnych regionach w latach (2004-2015 pkt. %),
wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku 15-64 lata w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt. %),
wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku 20-64 lata w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt. %),
wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku 15-64 w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (tys.),
wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku 20-64 lata w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (tys.),
wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej unijnej w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt.%),
wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach w latach 2004-2015 (pkt. %).
Analiza koncentrowała się na przedstawieniu wyników wpływu dotacji unijnych dla poszczególnych regionów polskich w latach 2004-2015, ze szczególnym uwzględnieniem 2012 oraz 2015 roku.
Ważnym aspektem metodologii HERMIN jest spełnienie wymogów Komisji Europejskiej2 i rekomendacja jej stosowania przez tę instytucję jako narzędzia pozwalającego na oszacowanie wpływu polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy, rozpatrywany poprzez pryzmat szeregu wskaźników makroekonomicznych. Jest ona także wykorzystywana w celu konstrukcji średnio- i długookresowych prognoz o charakterze forecast i foresight, pozwalających na stworzenie wariantowych scenariuszy rozwoju badanego regionu.
W rozdziale czwartym szczegółowo zbadano województwo dolnośląskie pod kątem wykorzystania funduszy unijnych. Głównym celem zarówno strategii rozwoju regionalnego województwa dolnośląskiego jak i Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) jest podniesie poziomu życia mieszkańców Dolnego Śląska oraz poprawa konkurencyjności regionu przy respektowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. W ramach okresu programowania 2007-2013 region Dolnego Śląska otrzymał znaczą pulę środków w celu realizacji regionalnej strategii. Stąd w celu oceny zostały przedstawione typy projektów
2 The New Programming Period 2000-2006: methodological working papers. Working paper 2. The ex ante evaluation of the Structural Funds interventions.”. European Commission, Directorate-General XVI Regional Policy and Cohesion, August 2006 oraz “The New Programming Period 2007-2013. Indicative guidelines on evaluation methods: ex ante evaluation. Working document no. 1.”, European Commission, Directorate-General Regional Policy, August 2006.
współfinansowanych w ramach RPO na Dolnym Śląsku oraz procedury aplikacji o środki unijne.
Piąty rozdział zawiera ocenę wpływu zrealizowanych projektów na poziom rozwoju regionu Dolnego Śląska w sferze gospodarczej i społecznej. Ocena projektów dofinansowanych ze środków unijnych w województwie dolnośląskim i ich wpływ na rozwój społeczno-ekonomiczny regionu przeprowadzono na podstawie wyników badania pt.: „Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN” wykonanego przez zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego pod kierownictwem naukowym J. Zaleskiego3. Badanie to zostało zrealizowane przy użyciu systemu makroekonomicznych modeli HERMIN składającego się z 16 niezależnych modeli regionalnych skonstruowanych przez zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (WARR). W tej części pracy przeprowadzono syntezę wpływu funduszy europejskich na rozwój Dolnego Śląska przedstawiono na tle polskich województw, w których oddziaływanie za pomocą modelu HERMIN jest najsilniejsze i najsłabsze a dla analizowanych wskaźników przyjęto wartości minimalne i maksymalne. Do wnioskowania wykorzystano następujące wskaźniki makroekonomiczne, które decydują o poziomie rozwoju regionów i ich konkurencyjności:
poziom PKB w cenach bieżących, tempo zmian PKB w cenach bieżących,
poziom PKB per capita w PPS w odniesieniu do średniej unijnej (UE-27=100), poziom PKB per capita w odniesieniu do średniej krajowej (PL=100),
wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku 15-64 lata, wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku 20-64 lata, stopa bezrobocia ludności w wieku 15-64 lata wg BAEL, stopa bezrobocia ludności w wieku 20-64 lata wg BAEL, pracujący w wieku 15-64 lata wg BAEL,
pracujący w wieku 20-64 lata wg BAEL,
nakłady brutto na środki trwałe (NBnŚT) w cenach bieżących, tempo wzrostu NBnŚT w cenach stałych (rok poprzedni=100),
3 J. Zalewski (red.), Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN.
Aneks: Szczegółowe tabele wynikowe do raportu końcowego nr 1, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław, 2013, s. 4.
wydajność pracy w PPS w odniesieniu do średniej unijnej (UE-27-100), wydajność pracy w PPS w odniesieniu do średniej krajowej.
Zostały również omówione kwestie związane z perspektywą finansową na lata 2014-2020, która ma duże znaczenie dla regionów w Polsce. Będzie to okres programowania o znaczących zmianach nie tylko dla Polski, ale również dla wszystkich regionów Unii Europejskiej.
Rozdział szósty prezentuje wartości mierników społeczno-gospodarczych wpływających na rozwój regionalny z perspektywy danych statystycznych oraz prognozowanych z modelu HERMIN. Wskaźniki te zostały zaprezentowane w rozdziale drugim oraz trzecim. Rozdział ten jest porównaniem danych prognozowanych i rzeczywistych dotyczących wybranych czynników społeczno-gospodarczych w celu oceny zgodności. Dane prognozowane przedstawiono za pomocą modelu makroekonometrycznego HERMIN. Dane rzeczywiste zostały zaczerpnięte z GUS oraz bazy Eurostat. W rozdziale tym oceniono także, na podstawie danych rzeczywistych i prognozowanych, faktyczny efekt wpływu funduszy (różnicę) i obciążenie prognoz (test znaków) oraz korelacje między tymi wskazaniami.
Zweryfikowano wpływ działania funduszy unijnych na wybrane zmienne makroekonomiczne poprzez oszacowanie i testowanie elastyczności efektu względem przyrostu wartości funduszy.
O doborze przekrojów czasowych analiz przedstawionych w pracy zadecydowała przede wszystkim dostępność danych statystycznych oferowanych w bazie Eurostatu i Banku Danych Regionalnych w GUS. Określenie zbioru badawczego – regiony szczebla NUTS 2 wynika z kompletności danych dla zidentyfikowanych i wybranych do analiz mierników rozwoju społeczno-gospodarczego regionów UE. Ze względu na brak danych pominięto Chorwację oraz cztery zamorskie regiony francuskie (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) i dwa regiony hiszpańskie (Ciudad Autónoma de Ceuta i Ciudad Autónoma deMelilla). Przeprowadzone oceny pozycji regionów Polski dotyczyły łącznie 264 regionów UE 27.
Zakres czasowy prowadzonych badań prowadzonych w rozdziałach II dotyczył dwóch, zazębiających się okresów, tj. 2000-2008 i 2008-2012. Przyczyną takiego podziału jest sposób prezentacji danych w bazach Eurostatu. Wynika to z nowego podejścia do nomenklatury Europejskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej NACE z 1997 r., która w 2008 r. została uaktualniona i zmieniona. Czynnik zmian w międzynarodowej klasyfikacji ma źródło z dynamicznych przeobrażeń zachodzących we wszystkich obszarach gospodarki oraz rozwoju nowych dziedzin, szczególnie tych związanych z usługami informatyzacją oraz
działalnością badawczo-rozwojową. Prezentowane dane różnią się głównie w zakresie działalności firm, a przez to i te dotyczące rynku pracy.
Oprogramowanie wykorzystane w trakcie przygotowywania pracy do ilustracji graficznych i zestawień tabelarycznych to pakiety: STATISTICA, CONT-EVO MAP i MS Excel
.
22 ROZDZIAŁ I
POLITYKA SPÓJNOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ - POJĘCIE, CELE, ŹRÓDŁA FINANSOWANIA
1.1. Region, regionalizacja, polityka regionalna
W literaturze przedmiotu region to określenie używane w bardzo wielu znaczeniach, a jego zakres jest zróżnicowany, w zależności do wybranej dyscypliny naukowej1.
Region należy do podstawowych pojęć gospodarki przestrzennej. Po pierwsze, region to obszar odróżniający się od innych pewną cechą lub zbiorem cech np. ze względu na2:
a) warunki fizyczno–geograficzne,
b) czynniki etniczne, kulturowe, językowe czy regionalne wspólne dla ludności określonego terytorium,
c) wspólną przeszłość,
d) ekonomiczną strukturę kształtującą charakter terytorium.
I. Pietrzyk wskazuje, iż pod ogólnym pojęciem regionu kryją się zarówno terytoria określone historycznie lub kulturowo, obszary wyodrębnione na postawie kryteriów organizacji administracyjnej i politycznej, a także używa się go do określenia przestrzeni ekonomicznej3.
Z. Chojnicki proponuje uporządkowanie różnorakich podejść do definiowania regionu według dwóch koncepcji: analitycznej i przedmiotowej. Koncepcja analityczna ujmuje region jako jednorodny obszar występowania pewnej cechy lub zespołu cech, z punktu widzenia założeń problemu badawczego, które zawierają pojęcie region. Koncepcja przedmiotowa traktuje region jako realny obiekt społeczny lub jako składnik rzeczywistości społecznej w postaci pewnej całości, wyodrębnionej przestrzennie. W tym ujęciu region to jednostka
1 Rozróżnienie regionu oraz jego definicja zależy głównie od celu w jakim go tworzymy i używamy do rozważań. Zależy od tego, czy definiują je politycy, socjologowie, politolodzy, geografowie czy ekonomiści.
Stąd można mówić o regionie politycznym, geograficznym, kulturowym, gospodarczym czy etnicznym. Szerzej na ten temat: m.in. A. Gajda: Regiony w prawie wspólnotowym. Prawne problemy udziału regionów polskich w procesach integracyjnych, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005; T. Czyż, Region – regionalizacja – regionalizm, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, z. 2/1992; S. Korenik, Region ekonomiczny w nowych realiach społeczno-gospodarczych, CeDeWu, Warszawa, 2011; Z. Strzelecki, Gospodarka regionalna i lokalna, PWN, Warszawa, 2009.
2 P. Grabowiec, Regiony Europy, [w:] W. Bokajło, K. Dziubka (red.), Unia Europejska. Leksykon integracji, Wydawnictwo Europa, Wrocław 2003, s. 227.
3 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2000, s. 213.
23
terytorialna o specyficznym zbiorze relacji kulturowych zachodzących pomiędzy grupą społeczną a określonym miejscem lub obszarem4.
Według R. Domańskiego region to jednolita lub spójna całość o specyficznych cechach, którego elementy są silnie powiązane ze światem zewnętrznym5.
Z prawno-administracyjnego punktu widzenia region jest to jednostka podziału terytorialnego kraju wydzielona na podstawie odpowiednich aktów prawnych z założeniem jej trwałości i wyposażona w określony zespół zadań i kompetencji6.
W literaturze przedmiotu występuje również pojęcie „regionu ekonomicznego”. Jest to terytorium wraz z przestrzenną strukturą zagospodarowania (ludność, zasoby naturalne, jednostki gospodarcze) oraz relacje pomiędzy elementami tworzącymi tą strukturę. Region ekonomiczny posiada następujące cechy charakterystyczne7:
składa się z podobnych jednostek elementarnych, wykazuje powiązania zewnętrzne i wewnętrzne, jest wyspecjalizowany,
posiada wykształcony zespół sił wytwórczych, ma określony stopień domknięcia.
Ze względu na złożoność i wielorakość definicji regionu istnieje wiele jego typologii, ze względu na różne rodzaje kryteriów (por. tab. 1)8:
odmienności strukturalnej, ekonomiczno–administracyjne, poziomu rozwoju,
statystyczne, rodzaj działalności.
Ważnym kryterium podziału regionów wymienionym w tabeli 1.1 jest klasyfikacja NUTS czyli Nomenclature of Units for Territorial Statistics9, (pol. Nomenklatura Jednostek
4 Z. Chojnicki, Region w ujęciu geograficzno-systemowym, [w:] T. Czyż, Bogucki (red.), Podstawy regionalizacji geograficznej, Wydawnictwo Naukowe, Poznań 1996, s. 8 i dalsze
5 R. Domański, Gospodarka przestrzenna, PWN, Warszawa 2002, s. 110.
6 T. Karczmarek, Region administracyjny w badaniach geograficznych, [w:] J. Łoboda, S. Gryzień (red.) Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych IV, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 1999, s. 63.
7 K. Kuciński, Podstawy teorii regionu ekonomicznego, PWN, Warszawa 1990, s. 18.
8 J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, Warszawa CeDeWu, 2007, s. 42.
9 Commission Regulation (EU) No 31/2011 of 17 January 2011 amending Annexes to Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS), Official Journal of the European Union, 2011.
24
Statystyki Terytorialnej), którą stosuje się do celów statystycznych i ekonomicznych. W oparciu o tę klasyfikację dokonywany jest m.in. podział funduszy strukturalnych dla poszczególnych regionów, uznanych za peryferyjne lub opóźnione w rozwoju społeczno- gospodarczym. Służy również do porównywania danych statystycznych w krajach Unii Europejskiej i stowarzyszonych na tle świata (np. stopy bezrobocia, poziomu życia, itp.), tym bardziej, iż regiony w Europie charakteryzują się ogromnym zróżnicowaniem społeczno- ekonomicznym. Dysproporcje te widoczne są na wielu poziomach rozwoju10.
Tabela 1.1. Typy regionów ekonomicznych ze względu na określone kryterium podziału Kryterium podziału regionu Typy regionów odmienności strukturalnej regiony węzłowe (funkcjonalne)
jednorodne (homogeniczne, formalne)
ekonomiczno - administracyjne podział administracyjny krajów (w przypadku Polski są to poszczególne województwa)
poziomu rozwoju regiony rozwinięte i rozwijające się
regiony opóźnione
statystyczne
Podział przestrzeni Europejskiej na NUTS-y:
poziom 1 - regionalny (NUTS 1) obejmuje obszar makroregionów bądź całego kraju
poziom 2 - regionalny (NUTS 2) obejmuje regiony najczęściej typu administracyjnego z wybieralnymi władzami - typu województwa
poziom 3 - regionalny (NUTS 3) obejmuje podregiony, subregiony (grupy powiatów)
poziom 4 - lokalny (NUTS 4) obejmuje powiaty lub jednostki podobne
poziom 5 - lokalny (NUTS 5) obejmuje gminy lub jednostki podobne
rodzaj działalności
regiony przemysłowe regiony rolnicze
regiony turystyczno-rekreacyjne
Źródło: opracowanie własne na postawie J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, Warszawa CeDeWu, 2007.
Pojęcie regionu jest ściśle powiązane z terminem regionalizacji i polityki regionalnej, szczególnie w stosunku do regionów w zjednoczonej Europie. Ze względu na elementy społeczno-ekonomiczno-polityczne np. oświata, kultura, postęp technologiczny, praca, kapitał itp., regiony stanowią swoistą mozaikę struktur regionalnych11.
10 B.Fingleton, Models and Simulations of GDP per Inhabitant Across Europe's Regions: A Preliminary View [w:] B. Finleton (red.), European Regional Growth, Berlin, 2003, s. 11-13.
11 K. Kokocińska, Polityka regionalna w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo UAM, Poznań 2010, s. 14.
25
Termin regionalizacja może być rozumiany zarówno funkcjonalnie - jako czynność, jak i przedmiotowo - jako rezultat. Najczęściej regionalizacja jest utożsamiana z podziałem terytorium na regiony, lecz także może odnosić się do podziału środków pomiędzy regiony12. Odnosząc się do krajów Unii Europejskiej wieloznaczność terminu regionalizacja potęgują dwie okoliczności13:
występowanie różnych tradycji i kultur politycznych i związanych z tym rozbieżności terminologicznych,
pojawienie się w Europie po drugiej wojnie światowej nowego typu państw, określanych mianem regionalnych (Włochy i Hiszpania) oraz federalnych (RFN, Belgia, Austria).
Szerokie rozumienie terminu regionalizacja oznacza również podział kraju na różne rodzaje regionów14:
autonomiczne lub samorządowe,
rządowo-samorządowe - władza wykonawcza sprawowana jest przez funkcjonariuszy państwowych,
samorządowo-rządowe - obok władz samorządowych i wykonawczych funkcjonują agendy rządu centralnego,
funkcjonalne - w regionach występują jedynie agendy zdekoncentrowanej administracji państwowej.
Interesujące spojrzenie na regionalizację zaproponował G. Marcou. Wykorzystując kryterium grupowania według zróżnicowanej rzeczywistości regionalnej w krajach europejskich wyróżnił pięć typów regionalizacji15:
regionalizacja administracyjna polegająca na powstawaniu regionów planistycznych np. w Grecji, Portugalii,
regionalizacja, która opiera się na istniejących samorządach lokalnych np. w Irlandii, Finlandii, Holandii,
12 B. Woś, Rozwój regionów i polityka regionalna w Unii Europejskiej oraz w Polsce, Politechnika Wrocławska, Wrocław 2005, s. 21.
13 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2006, s. 214.
14 I. Pietrzyk op. cit., s. 215.
15 I. Pietrzyk, Zróżnicowanie statusu regionów w Unii Europejskiej a projekt Europejskiej Karty Demokracji Regionalnej [w:] R. Brol (red.) Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce. Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 46, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław, 2009, s. 453.
26
decentralizacja regionalna - przykładem są samorządy szczebla regionalnego we Francji i w Polsce,
regionalizacja polityczna - oznacza autonomię regionalną czyli tzw. regionalizm instytucjonalny (Włochy i Hiszpania),
regionalizacja poprzez składowe państwa federalnego np. Belgia.
Podany przykład typologii regionalizacji oznacza, iż nie jest ona jednorodna i może występować w różnych postaciach w danym kraju. Ponadto może zmieniać formę w efekcie reform przeprowadzonych w krajach Unii Europejskiej.
Polityka regionalna jest uznawana za dziedzinę polityki publicznej, która zajmuje się problemami społeczno-gospodarczymi zróżnicowanymi terytorialnie. Zgodnie z definicją B.
Winiarskiego polityka regionalna, to „oddziaływanie państwa oraz występujących w jego imieniu władz centralnych i regionalnych na proces rozwoju oraz zagospodarowania przestrzennego regionów”16.Świadoma i celowa działalność organów władzy publicznej jest rozumiana jako uporządkowane działania zmierzające do osiągnięcia wyznaczonych w dokumentach strategicznych celów, podejmowane zarówno na szczeblu centralnym (rząd), jak i na poziomie poszczególnych województw (samorządy województw przy udziale samorządów gminnych i powiatowych oraz środków badawczych i naukowych)17.
Polityka regionalna jest najbardziej powszechnym przejawem interwencjonizmu państwa w przebieg procesów społeczno-gospodarczych w regionach, w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego oraz podnoszenia poziomu życia społeczeństwa. Instrumentarium polityki regionalnej państwa jest zorientowane na sprawną i efektywną z punktu wiedzenia przyjętych celów podział środków skumulowanych na szczeblu centralnym. Stąd zadaniem polityki regionalnej powinno być stworzenie warunków dla rozwoju konkurencyjności i pobudzania wzrostu gospodarczego wszystkich regionów przy uwzględnieniu ich specyficznego potencjału18.
Wymienia się różne dziedziny polityki regionalnej. Istotny jest podział na politykę interregionalną i politykę intraregionalną. Polityka interregionalna jest polityką państwa wobec regionów. Rola tej polityki jest szczególnie istotna w krajach charakteryzujących się dużym zróżnicowaniem rozwoju społeczno-gospodarczego. Jej zadaniem jest wsparcie
16 B. Winiarski, Uwarunkowania, cele i dziedziny polityki gospodarczej, [w:] B. Winiarski (red.) Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 75.
17 S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej – cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012, s. 86.
18 J. Strzelec, Doświadczenia i wyzwania rozwoju regionalnego w latach 1999-2013 na przykładzie województwa świętokrzyskiego, Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Jana Kochanowskiego, Kielce 2010, s. 35.
27
regionów słabiej rozwiniętych i dążenie do wyrównywania szans rozwojowych19. Polityka intraregionalna może być określona jako regionalna polityka ekonomiczna lub regionalna polityka społeczno-gospodarcza. W warunkach polskich regionalna polityka ekonomiczna prowadzona jest przede wszystkim przez władze samorządowe województw.
Polityka regionalna oznacza również działania na dwóch poziomach - krajowym i regionalnym. Polityka na poziomie krajowym ma zapewnić20:
rozwiązanie problemów gospodarczych i społecznych poszczególnych regionów, zwłaszcza peryferyjnych,
warunki zwiększenia efektywności procesów gospodarowania, poprawę jakości życia,
zrównoważony rozwój,
tworzenie i wdrażanie ogólnokrajowej strategii rozwoju kraju.
Polityka na poziomie regionalnym powinna zmierzać do:
określania potrzeb i celów społeczności regionalnych,
rozwoju infrastruktury społecznej, technicznej, ochrony środowiska, rozwijania innowacyjności,
współdziałania z organami i instytucjami krajowymi oraz regionalnymi.
Politykę regionalną ze względu na rangę i charakter czasowy decyzji politycznych podejmowanych na szczeblu regionalnym można również podzielić na perspektywiczną i bieżącą21. Polityka perspektywiczna (strategiczna) polega na wyznaczaniu celów o długim horyzoncie czasowym i ich realizacji. Odzwierciedleniem wyznaczania celów tej polityki są dokumenty planistyczne o charakterze strategicznym (regionalna strategia rozwoju, regionalna strategia innowacji, studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania regionu). Polityka bieżąca (krótkookresowa) realizuje wyznaczone długookresowe cele rozwoju regionalnego. Wykonanie tej polityki odbywa się za pomocą podejmowania operacyjnych decyzji oraz wykonywania zadań określonych w planach szczegółowych.
Polityka regionalna koncentruje się przede wszystkim na zmniejszaniu dysproporcji w dochodach i wyposażeniu w infrastrukturę oraz na działaniach o charakterze społecznym.
19 B. Winiarski, Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 356.
20 T. Madej, Aktualne problemy polityki regionalnej w Polsce (zadania, uwarunkowania. dylematy rozwoju regionów, [w:] M. Malicki (red.) Problemy rozwoju polityki regionalnej i lokalnej – zadania, uwarunkowania, dylematy rozwoju regionów, Wydawnictwo Economicus, Szczecin 2008, s. 16.
21 J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, op. cit., s. 202-203.
28
Dotychczasowa realizacja polityki regionalnej przyniosła rozczarowujące wyniki głównie ze względu na powolną konwergencję22. Centralnie zarządzana redystrybucja subwencji do słabiej rozwiniętych obszarów, regiony traktowane homogenicznie, bez uwzględniania ich wewnętrznej i zewnętrznej różnorodności, skutkowała nadmiernym rozproszeniem środków, a tym samym osłabieniem efektu skali interwencji publicznej, co w ostatecznym rozrachunku nie mogło przynieść wymiernych efektów dla rozwoju23. Tym samym należy zachować szczególną ostrożność przy omawianiu różnic pomiędzy regionami, zwłaszcza przy stosowaniu mierników ekonomicznych24.
Polityki rozwojowe powinny wspierać wzrost we wszystkich regionach, a regiony powinny inwestować w swój własny rozwój przez mobilizowanie lokalnych zasobów i środków tak, aby wykorzystać swoje specyficzne przewagi konkurencyjne bez nadmiernego uzależniania się od krajowych transferów i dotacji. Zasadnicza zmiana paradygmatu polityki regionalnej opisywana przede wszystkim w dorobku OECD polega na25:
silnym ukierunkowaniu interwencji publicznej na wzmacnianie konkurencyjności regionów oraz odblokowaniu procesów wzrostowych poprzez pełniejsze wykorzystanie przewag konkurencyjnych i potencjałów rozwojowych,
odejściu od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzywilejowanych obszarów” do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów,
odejściu od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji.
Aby w pełni to osiągnąć należy dążyć do lepszej koordynacji innych polityk publicznych mających oddziaływanie terytorialne oraz do stałej oceny ich wpływu terytorialnego.
Silniejsze ukierunkowanie terytorialne oznacza także, iż władze regionalne i lokalne muszą aktywnie uczestniczyć w kształtowaniu i wdrażaniu tej polityki. Polityka regionalna musi odpowiadać na specyficzne potrzeby terytoriów i bazować na ich wewnętrznym potencjale
22 Z analiz OECD dla lat 1980-2005 wynika, że w około jednej trzeciej krajów OECD regionalne zróżnicowania w PKB w przeliczeniu na mieszkańca (per capita) wzrosły, w jednej trzeciej krajów spadły, natomiast w pozostałej części krajów nie zaobserwowano wyraźnych trendów zmian.
23 Polityka regionalna - refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2012, s. 10.
24 H. Amstrong, J. Taylor, Regional economics and policy, Wyd. 3. Wiley 2000, s. 66.
25Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010-2020: Regiony, miasta, obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s. 12.
29
rozwojowym. Polityka oparta o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego jest to polityka26:
ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów terytorialnych i wiedzy,
umożliwiająca realizację interwencji ukierunkowanych na wyzwania rozwojowe a jednocześnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań.
Celem polityki staje się stymulowanie wszystkich regionów do rozwoju ich potencjału wzrostu przede wszystkim na podstawie zasobów endogennych. Wsparcie polityki regionalnej (również przy użyciu zewnętrznych środków pomocowych) ma na celu rozwijanie wewnętrznych czynników wzrostu, a nie jedynie redystrybuowanie dochodów do słabiej rozwijających się obszarów kraju. Właśnie dlatego polityka regionalna powinna być realizowana w bliskiej współpracy między różnymi szczeblami władz publicznych, w celu jak najlepszej identyfikacji szczegółowych celów interwencji publicznej w regionach, a także przy współudziale funduszy zewnętrznych i miejscowych.
Rozważając nowy paradygmat polityki regionalnej, obok przeniesienia uwagi z barier na potencjał rozwoju, warto zwrócić szczególną uwagę na następujące aspekty27:
zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych, silne ukierunkowanie na terytorialność,
zasadnicze różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym.
Polityka regionalna i inne polityki rozwojowe, w tym działania adresowane do specyficznych obszarów powinny być odpowiednio zintegrowane przestrzennie. Tym bardziej, że są realizowane przez różne poziomy władz publicznych. Wymaga to wprowadzenia odpowiednich mechanizmów koordynacyjnych prowadzonych przez uprawnione do tego władze publiczne, najlepiej na szczeblu regionalnym.
Polityka regionalna rozwoju jest procesem wieloaspektowym oraz wieloetapowym, który wymaga współpracy różnych podmiotów działających na arenie regionalnej. Decyzje dotyczące realizacji polityki regionalnej wymagają dużego kompromisu, wielu metod i nakładów finansowych. Ponadto jest uwarunkowana zdarzeniami, które często są trudne do przewidzenia i zaplanowania oraz ograniczają możliwości oddziaływania za pomocą posiadanych instrumentów.
26 S. Pastuszka, op. cit., s. 89.
27 Krajowa strategia rozwoju regionalnego 2010-2020: Regiony, miasta, obszary wiejskie, op. cit. , s. 14.
30
1.2. Rozwój regionalny – pojęcie, czynniki i mierniki
Pojęcie rozwoju regionalnego jest różnie definiowane ze względu na stosowanie odmiennych poziomów uogólnienia. W sposób najbardziej syntetyczny kategorie rozwoju regionalnego określają definicje, których autorami są: J. Szlachta, T. Kudłacz oraz A. Kasik.
Według J. Szlachty rozwój regionalny to systematyczna poprawa konkurencyjności podmiotów gospodarczych i poziomu życia mieszkańców oraz wzrost potencjału gospodarczego regionów przyczyniający się do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju28. T.
Kudłacz definiuje rozwój regionalny jako trwały wzrost poziomu życia mieszkańców oraz wzrost i potencjału gospodarczego w skali określonej jednostki terytorialnej29. Natomiast A.
Klasik określa rozwój regionalny jako trwały wzrost trzech elementów30: potencjału gospodarczego regionów,
siły konkurencyjnej,
poziomu i jakości życia mieszkańców.
Powyższe definicje wskazują, iż proces rozwoju regionalnego obejmuje zmiany w następujących komponentach:
potencjale gospodarczym, strukturze gospodarczej,
środowisku przyrodniczym,
zagospodarowaniu infrastrukturalnym, ładzie przestrzennym,
poziomie życia mieszkańców, zagospodarowaniu przestrzennym.
Identyfikacja i pomiar poziomu rozwoju regionalnego w tym przypadku polegają na31:
wyborze dwóch lub więcej dających się porównać stanów rozwoju wymienionych wyżej komponentów rozwoju regionalnego,
identyfikacji, opisie i ocenie jakościowych różnic między nimi,
zastosowaniu ilościowych kryteriów i mierników rozwoju poszczególnych komponentów,
28 J. Szlachta, Główne problemy rozwoju regionalnego Polski na przełomie XX wieku i XXI wieku. [w:]
Strategiczne wyzwanie dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Wydawnictwo Friedrich Ebert-Stiftung, Warszawa, 1996, s. 10.
29 T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999, s. 14-15.
30 R. Brol, Rozwój regionalny-zakres pojęciowy [w:] D. Strahl (red.), Metody, oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, 2006, s. 13.
31 R. Brol, op. cit., s. 14.
31
ocenie zaawansowania rozwoju regionalnego, będącego pochodną rozwoju analizowanych komponentów.
Należy zauważyć, iż rozwój regionalny to proces nie tylko o charakterze gospodarczym, ale również w dużym stopniu społecznym, wpływający na wzrost poziomu życia i dobrobytu mieszkańców. Podstawowymi czynnikami rozwoju regionalnego są32:
czynniki endogeniczne, czynniki egzogeniczne,
czynniki określające endogeniczną zdolność reagowania na zmiany w makrootoczeniu.
Czynniki endogeniczne przyczyniają się do rozwoju regionalnego w głównej mierze w zakresie zasobów demograficznych, regionalnego ekosystemu, infrastruktury, gospodarki regionalnej oraz przestrzeni regionu, co zostało przedstawione w tabeli 1.2.
Tabela 1.2. Czynniki endogeniczne rozwoju regionalnego
Obszary rozwoju regionalnego Czynniki endogeniczne
Zasoby demograficzne
struktura ludności kwalifikacje zawodowe warunki życia
integracja społeczności aktywność społeczeństwa
Regionalny ekosystem świadomość ekologiczna
stan zanieczyszczenia i dewastacji środowiska zasoby środowiska przyrodniczego
Infrastruktura
inwestycje infrastrukturalne
zasobność budżetów gmin, powiatów, regionów instytucje infrastruktury technicznej
potencjał rozwojowy infrastruktury
Gospodarka regionalna zdolność do innowacji
konkurencyjność regionu
skala i struktura rynków lokalnych i regionalnych Przestrzeń regionu
skuteczność marketingu przestrzeni warunki fizjograficzne
dostępność przestrzenna kompozycja i ład przestrzenny
Źródło: opracowanie własne na podstawie R. Brol, Czynniki rozwoju regionalnego [w:] D. Strahl (red.), Metody oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, 2006.
Czynniki endogeniczne oraz czynniki określające zdolność regionu do reagowania na zmiany w makrootoczeniu mają charakter wewnętrzny. O ich rozwoju decyduje przede wszystkim odśrodkowy potencjał, natomiast czynniki egzogeniczne są konsekwencją zmian rozwoju regionu w efekcie m.in.: procesów globalizacji, procesów integracji europejskiej,
32 R. Brol, Czynniki rozwoju regionalnego [w:] D. Strahl (red.), Metody, oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, 2006, s. 16
