Budżet UE trudno porównać z budżetem państwa. Nie istnieją podatki ogólnoeuropejskie, które stanowiłyby podstawę finansowania wydatków UE. Również po stronie wydatków widoczne są różnice, gdyż większość polityk realizowanych przez narodowe państwa europejskie finansowana jest z budżetu UE w bardzo ograniczonym wymiarze. Wielkość wpływów i wydatków, która w krajach członkowskich sięga 30–50% PKB, w przypadku budżetu UE wynosi jedynie około 1% PKB. Skala jest zatem nieporównywalna.
Budżet Unii Europejskiej jest wyjątkowym zjawiskiem w finansach publicznych, gdyż podmiotem przesądzającym o wielkości wpływów oraz przeznaczeniu wydatków jest organizacja międzynarodowa, a nie państwo narodowe. Mając to na uwadze, warto podkreślić, że żadna z organizacji międzynarodowych nie ma tak dużego budżetu pod względem wartości nominalnej. Specyfiką budżetu Unii Europejskiej jest to, że dochody i wydatki w ramach tego budżetu muszą się równoważyć, ponieważ nie zakłada wykorzystania deficytu budżetowego do pobudzania popytu czy zmniejszenia bezrobocia142.
Budżet ogólny Wspólnot Europejskich utworzono w 1967 r., kiedy to doszło do połączenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Początkowo wspólny budżet był niewielki i głównie finansował wydatki związane z administracją Wspólnoty. W momencie rozszerzania Unii Europejskiej o kolejne państwa, w wyniku zmiany sytuacji ekonomicznej oraz politycznej wewnątrz i na zewnątrz Unii, dokonywano wielokrotnych modyfikacji systemu budżetu Unii Europejskiej143.
Budżety roczne Unii Europejskiej funkcjonują w ramach budżetów wieloletnich. Budżet roczny bardzo przypomina budżet narodowy - dokładnie ma określoną wielkość wpływów i wydatków. Natomiast budżet wieloletni (tzw. perspektywa finansowa) to plan finansowy, w którym ustalane są jedynie limity (inaczej pułapy) wydatków w poszczególnych pozycjach budżetowych. W perspektywie finansowej nie chodzi o wykazanie dokładnej wielkości dochodów i wydatków, lecz o określenie najważniejszych priorytetów na kolejne 7 lat i
141 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, op. cit., s. 25.
142 S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej- cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s. 208.
143 S. Pastuszka, op. cit., s. 209.
83
umieszczenie maksymalnej kwoty, jaką Unia Europejska może na nie wydać. Głównym celem perspektywy finansowej jest utrzymywanie wydatków Unii Europejskiej pod kontrolą.
Źródła dochodów budżetu Wspólnoty to144:
wpływy z ceł rolnych, premii, opłat dodatkowych i wyrównawczych pobieranych z tytułu importu płodów rolnych,
wpływy z ceł handlowych pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej od towarów importowanych z krajów trzecich,
cześć wpływów z podatku od wartości dodanej - VAT,
część produktu narodowego brutto (PNB) krajów członkowskich.
Procentowy udział każdego z czterech źródeł dochodów budżetowych z roku na rok się zmienia. Zależy bowiem od wielu czynników, w tym od wielkości obrotów handlowych krajów Wspólnoty, cen światowych na produkty rolne i pozostałe, stopy wzrostu PNB w poszczególnych krajach członkowskich.
W latach 2000-2006 budżet Unii Europejskiej finansowano z wpływów zwanych dochodami własnymi, które pochodziły z opłat celnych, podatków rolnych i części podatków pobieranych przez państwa członkowskie, jednak wysokość tych dochodów ulegała zmieszeniu. Wyraźnie natomiast wzrosło znaczenie dochodów budżetu UE z tytułu składek członkowskich opartych na ich PNB. Szczegółowo zostało to przestawione w tabeli 1.8.
Tabela 1.8. Rodzaj i wielkość dochodów budżetu UE w latach 2000-2006 w mln euro i w %
Rodzaj dochodów 2000 2004 2006
mln euro % mln euro % mln euro %
Opłaty rolne 2 380,0 2,6 2 280,0 2,2 1 014,0 0,9
Cła 12 870,0 13,9 10 020,0 9,7 13 874,9 12,9
VAT 35 190,3 38,0 1 391,2 13,4 17 200,3 16,0
PNB krajów
członkowskich
37 580,1 40,5 6 898,0 66,6 68 921,2 64,2
Pozostałe 4 700,1 5,0 8 320,1 8,1 6 368,1 6,9
Ogółem 92 720,5 100,0 28 909,3 100,0 107 378,5 100,0
Źródło: S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej - cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s.
218.
W okresie programowania 2000-2006 rodzaje dochodów były takie same jak w okresie programowania 2007-2013 i stopniowo zwiększają się wpłaty krajów członkowskich na podstawie PNB (por. tab. 1.9).
144 D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Twigger, Warszawa 2003, s. 45
84 Tabela 1.9. Rodzaj i wielkość dochodów budżetu UE w latach 2007-2010 w mln euro i w %
Rodzaj dochodów 2007 2008 2009 2010 Źródło: S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej - cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s.
223.
Dochody z ogólnego budżetu Wspólnoty stanowią podstawę do określenia wydatków tego budżetu. Planuje się je w pierwszej kolejności, ale nie mogą być wyższe niż określony na dany rok limit dochodów budżetowych. Najważniejszą rolę odgrywają wydatki na cele rolnicze. Wynika to z faktu, że w innych sektorach gospodarki, poza rolnictwem, nie udało się wprowadzić wspólnej polityki zbliżonej zakresem do wspólnej polityki rolnej.
Drugą pod względem znaczenia grupę wydatków z budżetu ogólnego stanowią operacje strukturalne. Obejmują one głównie wydatki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz inne przedsięwzięcia mające związek z operacjami strukturalnymi, w tym m.in. w dziedzinie transportu, energii, ochrony środowiska naturalnego, kształcenia zawodowego, kultury.
Kolejna grupa wydatków z budżetu przeznaczone jest na finansowanie polityki wewnętrznej. W budżecie ogólnym Wspólnoty stopniowo wzrasta udział wydatków na finansowanie działań zewnętrznych. Działania te obejmują różne formy współpracy z krajami trzecimi: pomoc finansowa, techniczna, żywnościowa, wspieranie działań na rzecz demokracji i obrony praw człowieka, działania na rzecz ochrony środowiska itp.
Następna grupa wydatków, tj. wydatki administracyjne, od wielu lat utrzymuje się w budżecie na zbliżonym poziomie. Wydatki te są przeznaczone na pokrycie kosztów funkcjonowania instytucji Wspólnot, w tym głównie płac. Pozycja określona w wydatkach jako zwroty krajom członkowskim obejmowała kompensaty przyznawane trzem nowym krajom członkowskim UE145.
145 D. Czykier-Wierzba, op. cit., s. 46-50.
85
W okresie programowania 2004-2006 na finansowanie pomocy strukturalnej przeznaczono 213 mld euro, z czego 195 mld euro w ramach funduszy strukturalnych, a 18 mld euro z Funduszu Spójności146.
Podział wydatków budżetu Unii Europejskiej w okresie programowania 2007-2013 przedstawiono w tabeli 1.10.
Tabela 1.10. Budżet UE na lata 2007-2013 (w mld euro) w podziale na grupy wydatków
Wyszczególnienie
Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7.
146 S. Pastuszka, op. cit., s. 225.
86
Wydatki budżetu UE 2007-2013 są podzielone na kilka kategorii. Najważniejsze w kontekście wydatkowania funduszy strukturalnych są środki w ramach działu „Trwały wzrost” składający się z następujących komponentów147:
a) konkurencyjność na rzecz wzrostu zatrudnienia czyli tzw. polityki lizbońskie, które przede wszystkim przyczyniają się do rozwoju przedsiębiorczości gospodarki europejskiej w kontekście globalizacji, a także poprawiają sytuację na europejskim rynku pracy (por. rys. 1.8).
Rysunek 1.8. Poszczególne kategorie wydatków w ramach „Konkurencyjność na rzecz wzrostu zatrudnienia”
Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7.
Największy nacisk Unia Europejska położyła na badania naukowe rozwój technologiczny przeznaczając połowę środków na ten dział w ramach dostępnej kategorii „Trwały wzrost”.
Mniejszą rolę odgrywają wydatki na sieci transportowe i energetyczne oraz edukacją i szkolenia.
b) Spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudniania czyli głównie cel
„konwergencja” (wszystkie fundusze strukturalne), cel „konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz cel „europejska współpraca terytorialna (por. rys. 1.9).
147 S. Pastuszka, op. cit., s. 224.
87 Rysunek 1.9. Poszczególne kategorie wydatków w ramach „Spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudniania”
Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7.
Na fundusze strukturalne przeznaczono ponad 60% środków w celu zapewnienia wyrównywania szans rozwojowych regionów UE. Prawie 20% środków wydatkowano w ramach celu „konkurencyjność regionalna i zatrudnienie.
W ramach działu „Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” zaplanowano wydatki dotyczące finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, polityki rybołówstwa oraz ochrony środowiska (por. rys. 1.10.).
Rysunek 1.10. Poszczególne kategorie wydatków w ramach działu Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona
Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7.
88
Budżet jest instrumentem skutecznego oddziaływania na otoczenie gospodarcze i polityczne. Dotychczasowe główne zadania - finansowanie polityki rolnej i polityki spójności - znacznie zmieniają poziom rozwoju regionów nowych państw członkowskich. Kraje, które są beneficjentami polityki spójności, m.in. Polska, mają możliwość przyspieszenia tempa rozwoju gospodarczego. Z drugiej strony społeczeństwa, które są płatnikami netto, mobilizują rządy państw do redukcji wydatków budżetowych i ograniczenia negatywnego salda.
Najbliższym testem na solidarność niewątpliwie będzie realizacja budżetowej perspektywy finansowej na lata 2014-2020.
W Unii Europejskiej zawsze istniały regiony o zróżnicowanym poziomie rozwoju gospodarczego. Problem ten dotyczył i dotyczy także najbogatszych państw Wspólnoty.
Typowym przykładem takiego państwa są Włochy, gdzie bogata północ kraju przeciwstawiana jest biednemu południu (region Mezzogiorno)148. Zróżnicowanie regionalne Unii Europejskiej powiększyło się jeszcze w związku z ostatnim rozszerzeniem Wspólnoty w 2013 roku. Władze unijne zawsze uważały, że zróżnicowanie poziomu rozwoju ekonomicznego poszczególnych regionów Europy jest zjawiskiem niekorzystnym, prowadzącym do zmniejszenia spoistości poszczególnych państw oraz Unii jako całości.
Ostatecznym rezultatem powyższego zjawiska miałoby być zahamowanie procesów integracyjnych. W związku z tym postanowiono te różnice zniwelować poprzez wprowadzenie w życie polityki regionalnej i powiązanej z nią ściśle polityki strukturalnej149.
148 P. Broussard, V. Luksie, Mezzogiorno. L’Italie d’en bas, „L’Express International”, 2006, nr 2857, s. 32-39.
149 M. Ciepielewska, H. Jahns, Polityka regionalna i strukturalna, [w:] E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.) Unia Europejska, t. I, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004, s. 284-285.
121
ROZDZIAŁ III
SKALA I STRUKTURA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EUROREJSKIEGO