Ryzyko ubóstwa osób starszych
Grażyna Bukowska, G rzegorz Kula, Leszek M o ra w s k i
CeDeWu.pl
© C op yrigh t do w ydania polskiego C eD eW u Sp. z o.o.
W szelkie praw a zastrzeżone.
Z a bronione jest kopiow anie, przetw arzanie i rozpowszechnianie w jakim ko lw ie k celu oraz postaci bez pisemnej zgody a u to ró w i wydawcy.
Praca pow stała w ramach polsko-niem ieckiego p roje ktu badawczego:
„Ryzyko ekonomiczne, decyzje o oszczędnościach i emeryturze w starzejących się społeczeństwach - empiryczna analiza porównawcza Polski i Niemiec” .
P rojekt finansowany ze ś ro d k ó w na naukę w latach 2 0 0 8 -2 0 10, decyzja M inistra N auki i S zkolnictw a W yższego n r 3 20/N -D F G /2008/0
W yd a w n ictw o C eD eW u oraz a utor dołożyli w szelkich starań, aby treści zaw arte w niniejszej pub
likacji były kom pletne i rzetelne. N ie biorą jednak żadnej odpow iedzialności za ich w ykorzystanie ani za związane z tym ew entualne naruszenie p ra w autorskich.
W yd a w n ictw o C eD eW u oraz a u to r nie ponoszą ró w nie ż żadnej odpow iedzialności za ewentualne szkody w yn ikłe z w ykorzystania inform acji zaw artych w książce.
Zdjęcie (grafika) udostępnione przez: elderly care © K illro y Productions # 3 3 4 3 9 0 2 - Fotolia.com OLYMPUS D IG ITA L C AM ERA © b no rb ert3 # 2 0 2 2 5 2 3 7 - Fotolia.com
P rojekt okładki: Agnieszka Natalia Bury
W ydanie I, W arszawa 2 0 11 ISBN 978-83-7556-397-9 EAN 9788375563979
W ydawca: C eD eW u Sp. z o.o.
00-680 W arszawa, ul. Ż u ra w ia 47/49 e-mail: w yd aw n ictw o@ ce de w u .pl Redakcja: (4822) 374 90 20, 374 90 22 Fax: (4822) 827 38 89
Księgarnia Ekonom iczna
00-680 W arszawa, ul. Ż u ra w ia 47
Tel.: (4822) 396 15 0 0 ...0 1; Fax: (4822) 827 38 89
Ekonomiczna Księgarnia Inte rn etow a w w w .ce de w u.pl
w w w .4books.pl
Made in Poland
Spis treści
Wstęp - Grzegorz Kula... 7
Ryzyko ekonomiczne zagrażające osobom starszym ... 8
Sytuacja dem ograficzna... 9
Struktura książki... 12
Bibliografia... 13
Rozdział 1 System emerytalny i ochrona przed ubóstwem - Grzegorz K u la ... 15
1.1. Zasady ustalania wysokości świadczenia w staiym system ie... 16
1.2. Stopy zastąpienia w starym system ie... 17
1.3. Wcześniej sze em erytury... 20
1.4. Zasady ustalania wysokości świadczenia w nowym system ie... 21
1.5. Stopy zastąpienia w nowym system ie... 24
1.6. M inimalna e m erytura... 26
1.7. Pomoc sp ołeczna... 28
1.8. Bezrobocie i ochrona zatrudnienia... 29
1.9. K R U S... 32
Bibliografia... 33
Rozdział 2 Sytuacja dochodowa osób starszych - Grażyna Bukowska... 35
2.1. Dochody rozporządzalne gospodarstw dom ow ych... 35
2.2. Ubóstwo gospodarstw dom owych... 40
2.3. Wydatki gospodarstw dom owych... 47
2.4. Sytuacja mieszkaniowa gospodarstw dom owych... 52
2.5. Wyposażenie gospodarstw w dobra trwałego użytku... 54
2.6. Ocena jakości życia... 56
Bibliografia... 58
Aneks... 59
Rozdział 3
Aktywność zawodowa osób starszych - Grażyna B ukow ska... 63
3.1. Poziom wykształcenia osób starszych... 67
3.2. Wpływ świadczeń społecznych na podaż pracy... 69
3.3. Plany emerytalne osób starszych... 73
3.4. Pracodawcy i sytuacja na rynku pracy... 74
Bibliografia... 76
A neks... 77
Rozdział 4 Stan zdrowia i ryzyko obniżenia poziomu dochodu - Grażyna Bukowska 79 4.1. Stan zdrowia osób starszych... 80
4.2. Niepełnosprawność osób starszych... 86
4.3. Ocena stanu zdrowia a dostęp do usług służby zd ro w ia ... 92
Bibliografia... 95
A neks... 96
Rozdział 5 Sytuacja rodzinna - Grzegorz K u ła ... 97
5.1. Rola rodziny w życiu osób starszych... 98
5.2. Struktura gospodarstw domowych i stosunki ro d zin n e... 99
5.3. Ryzyko ubóstwa osób starszych w zależności od sytuacji rodzinnej 103 5.4. Transfery... 108
5.5. Koszt opieki zdrow otnej... 112
Bibliografia... 116
Rozdział 6 Niepewność instytucjonalna - Grzegorz K u la ... 119
6.1. Niepewność instytucjonalna w literaturze... 120
6.2. Niestabilność systemu emerytalnego w Polsce... 121
6.3. Efekty niepewności instytucjonalnej... 124
6.4. Ryzyko wynikające z niepewności instytucjonalnej... 129
Bibliografia... 133
Rozdział 7 Źródła dochodów i zamożność emerytów na tle innych grup wiekowych - Leszek M orawski... 135
7.1. Indywidualne źródła dochodów osób starszych... 138
7.2. Zamożność osób starszych... 148
7.3. Względna zamożność osób starszych w latach 1998-2008... 150
7.4. Zagrożenie ubóstwem osób starszych a rodzaj ro d zin y ... 154
7.5. Subiektywne oceny sytuacji m aterialnej... 156
Bibliografia... 161
A neks... 162
Podsumowanie - Grzegorz Kula... 167
ClDEWU.PL
W stęp 1
Grzegorz Kula
Ludność w Polsce starzeje się. Jednocześnie w czasie procesu transform acji za
kres ochrony ekonomicznej, jaką społeczeństwo poprzez szeroko rozum iane insty
tucje państwowe zapewnia swoim członkom, uległ znaczącemu zmniejszeniu.
W połączeniu z trudnymi warunkam i ekonomicznymi, których efektem jest zmniej
szenie wpływów z podatków oraz rosnąca liczba osób potrzebujących pomocy, za
grożona jest realizacja podstawowej funkcji systemu ubezpieczeń społecznych, czy
li zapewnienie adekwatnych środków do życia dla osób starszych. Książka analizuje poziom zagrożenia tych osób ryzykiem ubóstwa. Badamy przy tym nie tylko bezpo
średnie ryzyko ubóstwa, wywołane niskimi dochodami bądź brakiem możliwości zarobkowania, ale również ryzyka pierwotne, z których część nie jest zwykle bezpo
średnio związana z sytuacją ekonomiczną, jednak również niesie ze sobą znaczące skutki ekonomiczne. Należą do nich:
• aktywność osób starszych na rynku pracy,
• zmiany stanu zdrowia, a w tym ryzyko niepełnosprawności,
• zmiany sytuacji rodzinnej: wdowieństwo, relacje z dziećmi, pomoc w rodzinie,
• niepewność instytucjonalna: wpływ zmian prawnych i braku zaufania do syste
mu na zachowania ubezpieczonych i emerytów.
Zrozumienie wpływu polityki gospodarczej na sytuację starzejącej się ludności oraz wszechstronny wgląd w reakcję osób starszych na zmieniające się warunki, w tym rosnącą indywidualizację ryzyka, m a bardzo istotne znaczenie dla w draża
nia polityk, które m ają zapew niać wzrost i dobrobyt, a jednocześnie wypełniać zadania sprawiedliwości społecznej. Celem naszego projektu jest popraw a zrozu
m ienia tych procesów.
1 Treść wstępu w istotnym zakresie bazuje na opisie projektu przygotowanym głównie przez M ichała My
cka do wniosku o finansowanie badania.
GeDeWu.p l 7
Ryzyko ekonomiczne zagrażające osobom starszym
Ryzyko wiąże się z dwiem a cecham i: niepew nością zaistnienia i możliwością straty. Od strony ekonomicznej oznaczać będzie zagrożenie zdarzeniem , którego zaistnienie spowoduje stratę w posiadanych lub spodziewanych zasobach gospo
darstw a domowego (Kemshall, 2002). S trata w zasobach gospodarstw a dom ow e
go zw iązana z danym zdarzeniem może być całkowita, w iążąca się z brakiem dochodu, na przykład w wyniku utraty pracy, lub częściowa, oznaczająca zm niej
szone dochody bądź możliwości zarobkow ania, co może być wywołane niezdol
nością do pracy spow odow aną nieszczęśliwym wypadkiem. S trata może być również relatyw na, występująca w sytuacji powiększenia się liczby osób w gospo
darstw ie domowym, co skutkuje obniżeniem dochodów gospodarstw a domowego per capita. Skutki zdarzeń wiążących się z ze stratam i mogą być krótkookresow e oraz długookresowe (trwałe). W zależności od rodzaju ryzyka pierwotnego, dłu
gotrw ałość jego konsekwencji ekonomicznych może być różna. Skutki krótkoter
minowych okresów bezrobocia łatwiej złagodzić niż konsekwencje długookreso
wego bezrobocia, które zwykle wpływa na dochody w długim okresie. Również długotrw ałe problem y zdrow otne lub niskie dochody z em erytury - zarów no do
tyczące własnej osoby, jak i p a rtn e ra - należą do głównych długookresowych ry
zyk dochodowych, podobnie jak ryzyko związane z u tra tą p a rtn e ra (Nettleton i Bur- rows, 1998). Straty w zasobach gospodarstw a domowego mogą dotyczyć zasobów posiadanych, czyli znajdujących się już w jego dyspozycji (wydatek związany z usługą medyczną) lub spodziewanych, czyli utraty korzyści (brak w ynagrodze
nia spowodowany u tratą pracy) (Szumlicz 2005).
Pojawienie się sytuacji, w której jednostka jest narażona na ryzyko, może być od niej całkowicie niezależne (ryzyko makroekonomiczne, uwarunkowane procesami ekonomicznymi, demograficznymi, społeczno-politycznymi w kraju i za granicą, np. wielkość dochodu narodowego, jego podział, wielkość przyrostu naturalnego, wprowadzane reformy gospodarcze) lub jest wynikiem określonego zachowania.
Do nich zaliczymy ryzyko indywidualne (związane z przekonaniami, postawami i zachowaniami ludzi danego społeczeństwa, ich cechami osobowymi oraz indywi
dualnymi możliwościami: stan zdrowia, niepełnosprawność, poziom wykształcenia i kwalifikacji, sytuacja rodzinna). Badając przyczyny ryzyka indywidualnego na uwagę zasługuje także ryzyko zachowań krótkowzrocznych, w których jednostka uwzględnia krótki horyzont czasowy przy podejmowaniu istotnych decyzji życio
wych (niepodejmowanie pracy, niski poziom wykształcenia).
W pewnym sensie pomiędzy tymi ryzykami znajduje się problem niepewności in
stytucjonalnej. W obliczu zachodzących w Polsce zmian w systemie emerytalnym oraz istotnych zmian dotyczących ustawodawstwa rynku pracy obawy wzbudza efek
tywność oraz trwałość form rządowego wsparcia dla osób starszych. Instytucje pań
stwowe stają się źródłem niepewności systemowej i wpływają na podejmowanie de
cyzji o charakterze ekonomicznym. O ile same reformy i wynikająca z nich niepewność
8 CeD eW u.p l
są niezależne od działań jednostki, o tyle ta jednostka musi podjąć określone zacho
wania w tej niepewnej strukturze instytucjonalnej. Ryzyko polega na tym, że decyzje podjęte w warunkach niepewności mogą nie być optymalne. W jakimś zakresie wiąże się to z ryzykiem zachowań krótkowzrocznych, chociaż stanowi niezależny problem.
Ze względu na duże obciążenia finansów publicznych oraz zachodzące równo
cześnie procesy globalizacyjne, państw a i przedsiębiorstwa starają się ograniczyć swoje zobowiązania i zwiększyć konkurencyjność, co oznacza indywidualizację ry
zyka ekonomicznego i przenoszenie go na obywateli i pracowników (Atkinson, 1999;
Szukalski, 2008). Takie procesy wywołują u osób starszych utratę poczucia stabilno
ści swojej sytuacji, jaką dotychczas zapewniały im systemy ubezpieczeń społecz
nych. Co więcej, ze względu na procesy demograficzne mogą tracić również wspar
cie ze strony rodziny (Kotowska, Wójcicka, 2008; Racław, 2011). Dodatkowo ich sytuację, zwłaszcza na rynku pracy, pogarszają zmiany cywilizacyjne i postęp tech
nologiczny, do których trudno im się przystosować. W połączeniu z ograniczeniami budżetowymi oraz relatywnie gorszym położeniem osób starszych na rynku pracy, warunki, w których muszą funkcjonować, stają się szczególnie trudne. Oznacza to wzrost ryzyk ekonomicznych, na które mogą być narażeni.
Sytuacja demograficzna
Ryzyko ubóstwa osób starszych i mogące do niego prowadzić ryzyka pierwotne były, oczywiście, zawsze obecne, jednak przez wiele lat instrumenty wbudowane w system ubezpieczeń społecznych skutecznie je ograniczały. W ostatnich dekadach sytuacja uległa zmianie, a ryzyko ubóstwa stopniowo będzie wzrastać, co pokazuje niniejsza książka. Głównym źródłem problemów systemów emerytalnych i rosnącej indywidualizacji ryzyka jest sytuacja demograficzna. Tradycyjne systemy emerytal
ne działają na zasadzie piramidy finansowej: wypłatę świadczeń gwarantuje dopływ osób wpłacających składki. Im więcej jest osób płacących składki oraz im mniej jest osób otrzymujących świadczenia, tym tańszy jest system: składki mogą być niskie, ale ich suma wystarcza na wypłatę wysokich świadczeń. Taka sytuacja jest możliwa tylko w społeczeństwach, w których wskaźnik obciążenia demograficznego, czyli stosunek osób w wieku poprodukcyjnym do osób w wieku produkcyjnym, jest niski.
Jeżeli ta relacja zaczyna się zmieniać, to system nie może dobrze działać: należy albo podwyższać składki, albo obniżyć świadczenia. Obie opcje są możliwe do zre
alizowania tylko w ograniczonym zakresie.
Nie mogąc dłużej podwyższać składek na ubezpieczenia społeczne i mając ogra
niczone możliwości obniżania świadczeń, wiele rządów reformuje systemy emery
talne, zmieniając zasady oszczędzania na emeryturę, wprowadzając elementy kapi
tałowe do systemu oraz, jak wspomniano wyżej, przesuwając obciążenie ryzykiem z płacących składki, przedsiębiorstw i państwa, jako gw aranta funkcjonowania sy
stemu, na otrzymujących świadczenia. Jednakże, niezależnie od konstrukcji syste
mu emerytalnego, działa on zawsze na zasadzie transferu od osób pracujących do emerytów. Może to się odbywać na zasadach repartycyjnych, czyli obecne składki są od razu przekazywane na bieżące wypłaty świadczeń, albo poprzez rynek kapitało
wy: emeryci sprzedają papiery wartościowe, w które zainwestowali swoje oszczęd
ności, a pracujący je kupują, żeby samemu oszczędzać na emeryturę. Emerytury mogą być również finansowane z podatków, ale w praktyce jest to równoważne sy
stemowi repartycyjnemu. Możliwe jest też pokrywanie wydatków emerytalnych dłu
giem, który będą musiały spłacić kolejne pokolenia. W każdym przypadku, im mniej jest pracujących i płacących składki, tym mniejsze świadczenia mogą otrzymać emeryci2. Tym większe jest ryzyko ubóstwa, grożące osobom w podeszłym wieku.
Na wykresie 1 przedstawiono prognozę wskaźnika obciążenia demograficznego dla Polski, przy założeniu, że ustawowy wiek emerytalny, czyli 60 lat dla kobiet i 65 dla mężczyzn, nie ulegnie zmianie. Obecnie jedna osoba w wieku emerytalnym przypada na cztery osoby w wieku produkcyjnym. Nie znaczy to, że tak się rzeczy
wiście kształtuje stosunek pracujących do emerytów, ze względu na niską aktyw
ność ekonomiczną w Polsce3, której powodem jest między innymi przechodzenie na wcześniejsze emerytury. ZUS (2010) podaje, że 28,7% mężczyzn i 22,2% kobiet bę
dących na emeryturze nie osiągnęło jeszcze ustawowego wieku emerytalnego. Jest też pewna liczba osób w wieku emerytalnym, które są aktywne zawodowo (6,5%
osób w wieku poprodukcyjnym - GUS, 2011). W sumie relacja osób nieaktywnych w podeszłym wieku do faktycznie pracujących jest większa niż 25%. Tylko w ra mach powszechnego systemu emerytalnego stosunek liczby osób otrzymujących emerytury do liczby ubezpieczonych wynosi 34,3% (ZUS, 2010). Jak wynika z pro
gnoz przedstawionych na wykresie 1, w przyszłości ta relacja będzie się kształtować jeszcze bardziej niekorzystnie, a w 2035 r. wskaźnik obciążenia demograficznego może wzrosnąć do 44%. Wynika to z zachodzących w Polsce procesów demograficz
nych, które przedstawiono na wykresie 2.
Wykres 1. Prognoza wskaźnika obciqżenia demograficznego dla Polski
50 45 40 35 30 25
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035
Źródło: opracow anie własne na podstawie GUS (2009).
2 Abstrahujemy tutaj od sytuacji, w której w zrost gospodarczy jest tak duży, że naw et m ała liczba pracują
cych jest w stanie pokryć zapotrzebowanie na św iadczenia. Prognozy długookresowe (np. Carone i in., 2006) sugerują, że zgodnie z teorią konwergencji tem po w zrostu gospodarczego będzie raczej spadać.
3 Według GUS (2011) n a koniec 2010 r. współczynnik aktywności zawodowej wyniósł 55,8%, a współczyn
nik zatrudnienia zaledwie 50,6%. Dla osób w wieku produkcyjnym współczynniki te wynosiły odpowied
nio 72% i 65,2%.
1 0 CeDeWu.p l
Wykres 2. Zm iany struktury demograficznej w Polsce
2010 - Populacja: 38 min osób
m ę żc zy źn i
n
250 000 350 000
-350 000 -250 000 -150 000 -50 000 50000 150 000
2030 - Populacja: 36 ,8 min osób
100+
-350 000 -250 000 -150 000 50 000 150 000 250 000 350 000
Źródło: opracow anie własne na podstawie GUS (2009).
Na wykresie 2 pokazane zostały piramidy demograficzne w Polsce w latach 2010 i 2030 które dobrze obrazują bieżące problemy systemu emerytalnego. Obecnie na emeryturę przechodzi powojenny wyż demograficzny, a osób w wieku produkcyjnym jest bardzo dużo ze względu na wyż demograficzny z lat 80., czyli dzieci osób z wyżu powojennego. Potencjalnie powinno to sprawić, że problemy finansowe systemu eme
rytalnego nie są znaczące, jednak nie należy zapominać o ogólnie niskiej aktywności
CeDeWu.p l 11
ekonomicznej w Polsce. Oznacza to, że duża część populacji, która mogłaby praco
wać i płacić składki, nie robi tego. Prognoza struktury populacji w 2030 r. nie pozo
stawia wątpliwości, że sytuacja ulegnie pogorszeniu. Wyż demograficzny z lat 40.
będzie ciągle na emeryturze ze względu na rosnącą długość życia, a wyż z lat 80.
właśnie zacznie przechodzić na emeryturę. Za to liczba młodych ludzi wchodzących na rynek pracy będzie niewielka, zwłaszcza w porównaniu do liczebności populacji w obu tych wyżach. Skutek będzie taki, że coraz mniej osób będzie płaciło składki na ubezpieczenia społeczne, choć państwo nadal będzie musiało pokrywać zobowiąza
nia, jakie ma wobec obecnie ubezpieczonych. Wobec tego świadczenia emerytalne będą znacząco niższe od obecnych, a ryzyko ubóstwa osób starszych wzrośnie.
Struktura książki
Wzrost ubóstwa osób w podeszłym wieku był motywacją do napisania niniejszej pracy. Naszym celem nie było przygotowanie osobnego badania tego problemu, a tyl
ko spojrzenie na istniejące dane i analizy właśnie pod kątem potencjalnego ubó
stwa. Uważamy, że ten problem jest w pewnym sensie zaniedbany. Istnieją liczne prace poświęcone ubóstwu osób starszych i jego powodom, ale koncentrują się na czynnikach najbardziej oczywistych, takich jak rozkład dochodów w zależności od wieku i grupy społeczno-ekonomicznej czy sytuacja na rynkach pracy. Procesów, które mogą prowadzić do ubóstwa, jest znacznie więcej i należy przypuszczać, że ich rola w przyszłości będzie rosła. Jest ich jednak na tyle dużo, że niezbędne było dokonanie selekcji i wybór zagadnień, które naszym zdaniem są najbardziej istotne.
W książce skoncentrowaliśmy się tylko na ryzyku ekonomicznym, pomijając takie problemy, jak na przykład wykluczenie społeczne czy cywilizacyjne, chociaż one również mogą prowadzić do zwiększenia ryzyka ubóstwa osób starszych.
Dwa pierwsze rozdziały książki analizują kwestie podstawowe. Rozdział 1 poka
zuje, za pomocą jakich narzędzi system emerytalny chroni osoby starsze przed ubó
stwem. Prezentowane są instytucje tak starego, jak i nowego systemu emerytalnego, uzupełnione o zasady pomocy społecznej oraz narzędzia pomocy bezrobotnym i ochro
ny pracy ludzi starszych. Podjęta została również próba weryfikacji wpływu tych rozwiązań na ryzyko ubóstwa osób w podeszłym wieku. Z kolei w rozdziale 2 przed
stawiamy sytuację dochodową gospodarstw domowych emerytów na tle innych grup społeczno-ekonomicznych. Porównywane są w nim nie tylko dochody i wydat
ki gospodarstw emeryckich z innymi typami gospodarstw, ale również inne infor
macje, które mogą świadczyć o ubóstwie, takie jak ocena jakości życia, czy sytuacja mieszkaniowa. Analiza obejmuje również położenie różnych typów gospodarstw domowych względem oficjalnych poziomów ubóstwa.
Rozdziały od 3 do 6 badają różne ryzyka pierwotne i to, w jaki sposób prowadzą one do ryzyka ubóstwa. Można je podzielić na dwie części. Rozdziały 3 i 4 analizują
12 CeD e W u . pi_
aktywność ekonomiczną i stan zdrowia osób w podeszłym wieku. Są to problemy wielokrotnie studiowane w różnych ujęciach, również z punktu widzenia wpływu na dochody i zagrożenie ubóstwem. W związku z tym te dwa rozdziały stanowią raczej przegląd dotychczasowych badań, niż próbę wykazania, że aktywność i zdrowie mogą przyczyniać się do zmiany ryzyka ubóstwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aktyw
ność zawodowa jest podstawowym sposobem ochrony przed ubóstwem. W związku z tym w rozdziale 3 analizujemy czynniki popytowe i podażowe wpływające na pracę osób starszych. Również zdrowie jest kluczową determinantą poziomu dochodu, przy czym częściowo zależność ta wynika z wpływu stanu zdrowia na aktywność ekono
miczną. Z tego powodu w rozdziale 4 pokazujemy stan zdrowia i niepełnosprawność osób starszych, jak również rozpatrujemy kwestie dostępu do opieki medycznej.
Rozdziały 5 i 6 poświęcone są odpowiednio sytuacji rodzinnej i niepewności in
stytucjonalnej. W przypadku tych ryzyk pierwotnych ich wpływ na ryzyko ubóstwa osób starszych nie jest oczywisty. Co praw da wszystkie badania pokazują, że w Pol
sce na ubóstwo najbardziej narażone są rodziny wielodzietne, ale wśród osób w po
deszłym wieku im starsza osoba, tym większa szansa, że dzieci mieszkają osobno.
Wiadomo również, że instytucje mogą stwarzać zagrożenie ubóstwem, jeżeli oferują niskie świadczenia albo są one trudno dostępne. W obu przypadkach analiza doty
czy jednak czegoś innego. W rozdziale 5 badamy zależność między sytuacją rodzin
ną a ubóstwem pośrednio, z punktu widzenia pomocy jakiej sobie nawzajem udzie
lają członkowie rodzin w trudnych warunkach bytowych albo przy pogorszeniu stanu zdrowia i potrzebie opieki. W rozdziale 6 nie badamy rozwiązań instytucjo
nalnych, lecz wpływ niepewności, braku wiary w system i jego stabilność na decyzje podejmowane przez osoby starsze, analizując, czy niepewność może spowodować podejmowanie nieoptymalnych decyzji.
Pracę zamyka rozdział 7 poświęcony źródłom dochodów i zamożności emery
tów na tle innych grup wiekowych. Jest to w pewnym sensie podsumowanie całego badania: znając z innych rozdziałów wpływ różnych ryzyk pierwotnych na iyzyko ubóstwa, możemy pokazać, jak zmienia się sytuacja m aterialna, jakie są rozkłady i źródła dochodów, z czego wynikają różnice między grupam i wiekowymi. W tym rozdziale prezentujemy również model badający formalnie zależność między zmien
nymi społeczno-gospodarczymi, które zostały zidentyfikowane w poprzednich roz
działach, a subiektywną oceną sytuacji materialnej.
Bibliografia
Atkinson A.B. (1999), The Econom ic Consequences o f Rolling Back the Welfare State, MIT Press, Cambridge, Mass.
Carone G., C. Denis, K. Me Morrow, G. Mourre, W. Roger (2006), Long-term labour productivity and GDP projections for the EU25 M ember States: a production function framework, European Commission Eco
nomic Papers, n r 253, czerwiec 2006.
CeDeWu.p l 1 3
GUS (2009), Prognoza ludności na lala 2008-2035, Warszawa.
GUS (2011), Aktywność ekonomiczna ludności Polski, IV kwartał 2010, Warszawa.
Kemshall H. (2002), Risk, social policy and welfare, Open University Press.
Kotowska I., Wóycicka I. (2008), Sprawowanie opieki oraz inne uwarunkowania podnoszenia aktywności zawo
dowej osób w starszym wieku produkcyjnym. Raport z badań, Warszawa.
Nettleton S., Burrow s R. (1998), “Individualisation processes and social policy: insecurity, reflexivity and risk in the restructuring of contem porary B ritish health and housing policies”, [w:] J. C arter (red.), Postmo- dem ity and the fragmentation o f welfare, London Routledge.
Ractaw M. (2011), Publiczna troska, prywatna opieka - społeczności lokalne wobec osób starszych, ISP i ZUS.
Szukalski P. (2008), „Starzenie się ludności - ku redefinicji kontraktu międzypokoleniowego?”, [w:] J.T. Kowa- leski, P. Szukalski (red.), Pomyślne starzenie się w perspektywie nauk o pracy i polityce społecznej, Zakład Demografii UŁ, Łodź.
Szumlicz T. (2005), Ubezpieczenie społeczne. Teoria dla praktyki, Bydgoszcz-Warszawa: Branta.
ZUS (2010), Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2009 r., Warszawa.
14 G eDeWu.p l
Rozdział 1
System em erytalny i ochrona przed ubóstwem
Grzegorz Kula
Podstawą ochrony osób w podeszłym wieku przed ryzykiem ubóstwa jest system emerytalny, a w ram ach tego systemu gwarancja minimalnej emerytury4 i zasady ustalania wysokości świadczeń. W ten sposób system realizuje swój podstawowy cel, czyli zapewnienie środków do życia osobom, które ze względu na wiek nie mogą dłużej pracować albo muszą ograniczyć swoją aktywność zawodową. Uzupełnie
niem tego systemu jest cały system pomocy społecznej, regulowany przez państwo i realizowany przez samorządy, który wspomaga osoby starsze oraz ich rodziny, w sytuacjach, gdy środki z systemu emerytalnego okazują się niewystarczające na pokrycie niezbędnych potrzeb. Rolę w ograniczaniu ubóstwa osób starszych, które jeszcze nie są na emeryturze, mają również instrumenty chroniące takie osoby przed bezrobociem, jak i system wspierania bezrobotnych.
Niezależnie od konstrukcji systemu emerytalnego, działa on zawsze na zasadzie transferu od osób pracujących do emerytów. W w arunkach starzejącej się ludności, gdy liczba osób pracujących maleje, a osób starszych rośnie, realizacja funkcji ogra
niczania ryzyka ubóstwa staje się zagrożona. N aturalną konsekwencją tej sytuacji jest ograniczenie wysokości świadczeń oraz/albo wydłużenie czasu pracy i opóźnie
nie emerytury. W Polsce jest to szczególnie istotny problem ze względu na małą aktywność siły roboczej5. Może to oznaczać, że zagrożenie ubóstwem osób star
szych stanie się bardziej istotne, coraz więcej osób będzie otrzymywać minimalne emerytury, a rola i wydatki pomocy społecznej wzrosną.
Celem tego rozdziału jest analiza rozwiązań instytucjonalnych systemu emery
talnego i systemu pomocy społecznej służących ograniczeniu ryzyka ubóstwa. Prze
de wszystkim analizujemy zasady wyznaczania wysokości świadczeń w starym (obecni emeryci) i nowym (przyszli emeryci) systemie emerytalnym, stopy zastąpie
nia oraz minimalne emerytury.
4 W zależności od przyjętych rozw iązań praw nych em erytura m inim alna nie musi być częścią systemu emerytalnego i może być finansow ana na przykład z powszechnych podatków, zam iast ze składek.
5 Według GUS współczynnik aktywności zawodowej w czwartym kw artale 2010 r. wyniósł zaledwie 55%, a dla osób w wieku produkcyjnym wyniósł on 72%.
1.1. Zasady ustalania wysokości świadczenia w starym systemie
W systemie emerytalnym obowiązującym do 31 grudnia 1998 r., według zasad którego jest wypłacana zdecydowana większość świadczeń emerytalnych w Polsce, wysokość świadczenia była ustalana na zasadzie zdefiniowanego świadczenia, nie
zależnie od sumy wpłaconych składek. System nie był nawet w stanie zidentyfiko
wać, kto ile składek wpłacił (co zresztą powoduje wielkie problemy przy ustalaniu wysokości kapitału początkowego). Obowiązywała jedynie zasada, że osoba, która osiągnęła dla kobiet 60 lat, a dla mężczyzn 65 lat i jest w stanie udowodnić przynaj
mniej 15 (kobiety) albo 20 (mężczyźni) lat stażu ubezpieczeniowego m a praw o do świadczenia6. Poziom świadczenia był dany przez następujący wzór:
(1) emerytura = KB * [0,24 + PS * (0,013 * LS + 0,007 * LN)]
gdzie:
• KB - kwota bazowa, czyli średnia płaca w gospodarce w roku poprzedzającym przejście na emeryturę,
• PS - podstaw a wymiaru składki, czyli stosunek wynagrodzenia do średniej płacy w wybranych latach,
• LS - liczba lat składkowych,
• LN - liczba lat nieskładkowych.
Powyższa form uła ustalania świadczeń m a dwa komponenty: redystrybucyjny i in
dywidualny. Pierwszy z nich uzależnia wysokość świadczenia od średniej płacy w gospodarce. Drugi uzależnia emeryturę od cech indywidualnych ubezpieczonego.
Wysokość dochodów z pracy jest uwzględniana jedynie pośrednio, do wyliczenia podstawy wymiaru składki. Jest to stosunek wynagrodzeń przyszłego emeryta we wskazanych przez niego 10 latach „...wybranych z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o św iadczenie...’’7 do średnich wynagrodzeń w tych latach. Alternatywnie, ubezpieczony może wybrać 20 lat z całego okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym, co nie musi się po
krywać z całym okresem kariery zawodowej. Lata składkowe to przede wszystkim lata, w których płacona była składka na ubezpieczenia społeczne8, a lata nieskład- kowe to specjalne okresy braku aktywności zawodowej, na przykład studia wyższe, okres pobierania zasiłku chorobowego czy świadczenia przedemerytalnego. Lat nieskładkowych nie może być więcej niż jedna trzecia lat składkowych.
Taka konstrukcja formuły, w której najważniejszy jest kom ponent redystrybucyj
ny, skutkuje spłaszczeniem przyrostu świadczeń wraz ze stażem pracy, zwłaszcza
6 Przy stażu dłuższym o pięć lat ubezpieczony zyskiwał praw o do minimalnej emerytury.
7 Cytat za stroną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: www.zus.pl
8 Dodatkowo do lat składkowych liczą się na przykład okresy służby wojskowej, działalności kombatanckiej czy urlopu macierzyńskiego.
16
' i
CeDeWu.p l
dla osób o niższych dochodach. Pokazane jest to na wykresie 1.1. Dla poziomu eme
rytur kluczowym elementem okazuje się nie wysokość dochodów, a poziom kwoty bazowej, czyli średnie wynagrodzenie w gospodarce. Oznacza to po pierwsze, że osoby o niskich dochodach otrzymują relatywnie wyższą emeryturę niż osoby o wy
sokich dochodach, czyli m ają wyższą stopę zastąpienia. W tych w arunkach ryzyko ubóstwa zostaje znacząco zmniejszone. Po drugie, dla takich ubezpieczonych opty
malną taktyką jest przejście na emeryturę w pierwszym możliwym terminie. Wynika to z faktu, że przyrost świadczenia ze wzrostem stażu pracy jest niewielki. Dla osób o wysokich dochodach ten przyrost jest większy. Dobrze pokazuje to analiza stóp zastąpienia prezentow ana poniżej.
Wykres 1.1. Wysokość świadczeń emeiytalnych w zależności od podstawy wymiaru składki i liczby lat składkowych
Źródło: opracow anie własne według formuły (1), przy założeniu, że kwota bazowa jest rów na 2000 zł, a łiczfc lat nieskładkowych to 5 lat.
1.2. Stopy zastąpienia w starym systemie
Nie dysponujemy informacjami o stopach zastąpienia w systemie emerytalnyr Pewnym przybliżeniem jest informacja o relacji przeciętnej emerytury do przecię nego wynagrodzenia w gospodarce, pokazana na wykresie 1.2. Poza rokiem 19c stosunek ten kształtuje się w granicach 50-55%. Oznacza to, że średnio emerytu nie są wysokie. W praktyce wiele z nich jest o wiele niższych. Szczegółowa anali:
dochodów emerytów została przedstaw iona w rozdziale 2. Z punktu widzenia d) kusji o zabezpieczeniach przed ubóstwem zawartych w systemie emerytalnym nal ży zauważyć, że zachowania ubezpieczonych świadczą o tym, iż wysokość świa czeń jest, zwłaszcza dla osób o niższych dochodach, satysfakcjonująca. Jest kontrowersyjna teza, ale zdają się ją potwierdzać dane o aktywności osób starszy na rynku pracy, przedstawione w rozdziale 3. Dane wskazują, że osoby pobierają wcześniejsze emerytury nie podejmują prac o niższych wynagrodzeniach lub
CeDeWu.p l
niepełny etat, mimo że mogłyby to robić bez narażania się na redukcję świadczeń9.
Również ubezpieczeni, którzy osiągnęli ustawowy wiek emerytalny, a w związku z tym nie podlegają restrykcjom, bardzo rzadko pracują zarobkowo. Sugeruje to dojść jednoznacznie, że świadczenia wystarczają im na życie, chociaż w takich decyzjach rolę odgrywa wiele innych czynników, np. zdrowie, sytuacja rodzinna, warunki na rynku pracy, które osłabiają ten argument.
Wykres 1.2. Stosunek przeciętnych em erytur do przeciętnego w ynagrodzenia w gospodarce 0,70 i
0,65 - 0,60 - 0,55 - 0,50 ■ 0,45
0,40 -I , , , , , , , , , , , ,
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Źródło: opracow anie własne na podstaw ie danych ZUS i GUS.
Dane z wykresu 1.2. nie przedstawiają jednak pełnego obrazu sytuacji. Aby sprawdzić, jak kształtuje się relacja świadczeń do wynagrodzeń, musimy wyprowa
dzić hipotetyczne stopy zastąpienia. W tym celu wykorzystujemy model mikrosymu- lacyjny SIMPL10. Zakładając, że podstawa wymiaru składki jest obliczona na pod
stawie wynagrodzeń z 10 lat, możemy ją zapisać jako:
(
2)
PS = —10
( 12 ^ 10 x y . - Z/=i
m=1
\2 * w e,
\ J
gdzie w't,m to płaca osoby i w roku t i miesiącu m, a w e, to średnia płaca w gospo
darce w roku t. Używając formuł (1) i (2) otrzymujemy wartość pierwszej emerytury w stosunku do płacy z roku poprzedzającego przejście na emerytu
rę jako:
r emerytura '
(3) KB = 0,24 + P S * (0,013 * LS + 0,007 * L N )
Osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę, mogą pracow ać, ale jeżeli ich dochody z pracy przekro
czą poziom 70% średniej płacy, to ich świadczenie podlega redukcji. Jeżeli te dochody przekroczą 130%
średniej płacy, świadczenie ulega zawieszeniu. Osoby, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny, od 1999 r.
nie m ają redukowanych świadczeń niezależnie od wysokości dochodu.
Model mikrosymulacyjny SIMPL to podatkowo-zasiłkowy model mikrosymulacyjny pozwalający na sy
m ulację rozkładu dochodów hipotetycznych. Model wykorzystuje dane z Badania Budżetów Gospodarstw Domowych GUS.
18 CeD eWu . p i_
Ustalenie liczby lat składkowych i nieskładkowych oraz wskaźnika podstawy wy
m iaru składki pozwala na wyznaczenie wartości hipotetycznych stóp zastąpienia.
Przykładowe wartości takich stóp zawiera tabela 1.1.
W kolumnach tabeli 1.1 znajdują się długości okresu składkowego, natomiast w wierszach znajdują się przykładowe wartości podstawy wymiaru składki. Na przykład wartość 1 może być interpretow ana jako sytuacja, w której w okresie dzie
sięciu lat branych pod uwagę przy wyliczaniu emerytury osoba zawsze posiadała wynagrodzenie równe średniemu wynagrodzeniu w gospodarce narodowej.
Tabela 1.1. Stopy zastąpienia brutto i netto (% ) dla przykładowych liczb okresów składkowych i pozycji w roz
kładzie płac
Stopa zastąpienia brutto Stopa zastąpienia netto
Lata składkowe Lata składkowe
PS: 20 30 35 40 20 30 35 40
0,35 94,6 107,6 114,1 120,6 126,3 137,9 143,9 150,1
0,5 74,0 87,0 93,5 100,0 98,5 111,1 117,6 124,2
0,75 58,0 71,0 77,5 84,0 76,0 89,6 96,6 103,7
1 50,0 63,0 69,5 76,0 64,6 78,8 86,1 93,4
1,25 45,2 58,2 64,7 71,2 57,8 72,4 79,8 87,3
1,5 42,0 55,0 61,5 68,0 53,3 68,1 75,6 83,2
1,75 39,7 52,7 59,2 65,7 50,0 65,1 72,7 80,4
„Płaca b rutto” to stosunek płacy indywidualnej do przeciętnego miesięcznego w ynagrodzenia w gospodarce narodowej. „98,5” oznacza, że osoba, której płaca była rów na 50% średniej i która płaciła składki na ubezpie
czenia społeczne otrzyma pierw szą em eryturę rów ną 98,5% ostatniej płacy netto.
Źródło: opracow anie Leszka Morawskiego z wykorzystaniem modelu SIMPL.
Przyjęta metoda wyznaczania pierwszej emerytury sprawia, żc osoby o niskich płacach - np. o płacy równej 50% średniej krajowej - mogą liczyć na blisko 100%
stopę zastąpienia netto już przy 20 latach stażu. Przy 35 latach składkowych także osoby o płacy odpowiadającej 75% średniej krajowej mogą oczekiwać dochodu net
to z emerytury bliskiego ostatniej płacy netto. Wraz ze wzrostem pozycji w rozkła
dzie płac stopy zastąpienia maleją, co jest rezultatem dominującego znaczenia czę
ści redystrybucyjnej. Osoba o zarobkach równych 150% średniej płacy w gospodarce może oczekiwać stopy zastąpienia wynoszącej około 75%.
Tak wysokie stopy zastąpienia umożliwiają osobom o niższych dochodach utrzy
manie po ukończeniu aktywności zawodowej takiego poziomu życia, jaki mieli przed przejściem na emeryturę. W takich warunkach nie można mówić o tym, że zakończenie pracy prowadzi do zwiększenia ryzyka ubóstwa. Co więcej, osoby p ra cujące za niewielkie wynagrodzenie przypuszczalnie m ają częściej niż pozostali ni
ską satysfakcję z pracy, czyli czas wolny powinien mieć dla nich dużą wartość. Jeże
li tak, to przejście na emeryturę przy wysokich stopach zastąpienia może oznaczać dla nich wzrost poziomu użyteczności, a rezygnacja z pracy jest zdroworozsądko
CeDeWu.p l 1 9
wym rozwiązaniem. Taki system tym bardziej nie motywuje do opóźniania przecho
dzenia na emeryturę i podejmowania dodatkowej pracy, kiedy już się jest emerytem, ponieważ płaca progowa dla takich osób jest wyższa od płacy rynkowej, na jaką mogą liczyć przy swoich kwalifikacjach. Podobne wnioski przedstaw ia wiele innych badań, przykładem może być praca Czepulis-Rutkowskiej (2000).
1.3. Wcześniejsze emerytury
W starym systemie emerytalnym było wiele przywilejów pozwalających na wcześniejsze przechodzenie na emeryturę. Zmiana, która weszła w życie w 2009 r.
zlikwidowała większość z nich, pozostawiając zamiast wcześniejszych em erytur tak zwane emerytury pomostowe, które będą stopniowo wygaszane. Jednak wcześniej
sze emerytury pobiera wiele osób, a duża grupa m a ciągle do nich prawo. Skala tego zjawiska była bardzo duża i spowodowała, że efektywny wiek przechodzenia na emeryturę w Polsce jest niższy niż ustawowy wiek emerytalny: według ZUS (2010) w 2009 r. wynosił on 61 lat dla mężczyzn i 57,8 lat dla kobiet.
W ram ach analizy problem u ubóstwa przedm iotem naszego zainteresowania nie jest to, kto m a prawo do wcześniejszych em erytur i na ile wcześniej może przejść na emeryturę. Należy za to rozważyć, czy wcześniejsze emerytury zwiększają, czy też ograniczają ryzyko ubóstwa. Teoretycznie taka możliwość istnieje, ponieważ ozna
czają krótszy staż, co wpływa na wynik formuły (1). W praktyce jednak nie okazuje się to praw dą, ponieważ w ram ach przywilejów emerytalnych form uła (1) była zmieniana, dodawano do niej specjalne przeliczniki, a czasami całkowicie z niej rezygnowano. Przykładem pierwszego podejścia są emerytury górnicze, w których nie tylko na emeryturę można przejść niezależnie od wieku, jeżeli przepracowano w górnictwie pod ziemią 25 lat, ale również każdy rok pracy pod ziemią jest liczony jako półtora roku. Przykładem drugiego podejścia są emerytury służb m unduro
wych, w których praw o do przejścia na emeryturę uzyskuje się po 15 latach pracy, a wysokość emerytury jest ustalana w relacji do ostatniego wynagrodzenia. Po 15 latach służby można otrzymać 40% ostatniej płacy, a za każdy dodatkowy rok eme
rytura rośnie o 2,6% ostatniej płacy.
Takie przywileje powodują, że większość osób przechodzących na wcześniejsze emerytury m a średnio wyższe świadczenia niż osoby przechodzące na emeryturę w ustawowym wieku emerytalnym. Jak pokazuje rozdział 6, w ram ach emerytur wypłacanych przez ZUS dla mężczyzn wcześniejsze emerytury są nawet wyższe niż świadczenia osób opóźniających przejście na emeryturę. Świadczenia ze specjal
nych systemów według danych GUS (2010) są jeszcze wyższe: w 2009 r. średnia emerytura otrzymywana z MON wynosiła 174,3% emerytury z ZUS. Wobec tego ryzyko ubóstwa w takich przypadkach nie jest wysokie.
2 0 CeDeWu.p l
Grupą, która m iała praw o do wcześniejszych em erytur i Która wyaaje się oar- dziej narażona na ubóstwo, są kobiety, które mogły skorzystać z wcześniejszych emerytur, jeżeli miały 30-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz ukończyły 55 lat. W 2008 r. analogiczne przywileje otrzymali mężczyźni, przy stażu 35 lat i ukoń
czeniu 60. roku życia. Podobne prawo, przy niższych wymogach stażowych, mieli ci, którzy zostali uznani za niezdolnych do pracy. Takie osoby otrzymywały wyłącznie prawo do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, bez specjalnych przeliczni
ków, wobec tego ich świadczenie jest niższe, niż to, które otrzymaliby, czekając do ustawowego wieku emerytalnego. Ponownie jednak dane nie potwierdzają, że eme
rytury tych osób są niższe od średniej. Wydaje się nawet, że istnieje selekcja: ci, którzy mogą otrzymać wysokie świadczenia, przechodzą na emeryturę wcześniej, a ci, których świadczenia będą niskie, pracują dłużej. Wynika z tego, że wcześniej
sze emerytury nie tylko nie zwiększają ryzyka ubóstwa, ale raczej je zmniejszają.
1.4. Zasady ustalania wysokości świadczenia w nowym systemie
System emerytalny, który zaczął funkcjonować 1 stycznia 1999 r., oparty jest na zasadzie zdefiniowanej składki. Jako taki jest ściśle związany z dochodami ubezpie
czonych, długością okresu oszczędzania i czasem spędzonym na emeryturze.
W związku z tym nie ma już w nim takich możliwości, jakie były w starym systemie, aby poprzez formułę wyznaczającą wielkość dochodu dokonywać redystrybucji, podwyższając świadczenia osób o niskich dochodach i obniżając świadczenia osób o dochodach wysokich. Podstawowa reguła jest prosta: dostajesz tyle, ile zaoszczę
dziłeś. Z punktu widzenia ubezpieczonego jego świadczenie można przedstawić matematycznie w następujący sposób11:
/ '
(4) emerytura{x, t) = max ^ aP^a^ x ' 0 ■ minimalna emerytura
\ e(x,t)
gdzie x to wiek ubezpieczonego przechodzącego na emeryturę w roku t, kapitał(x,t) to sum a oszczędności danej osoby, a e(x,t) to oczekiwany czas życia tej osoby.
Oczekiwany czas życia mierzy się za pomocą publikowanych przez Prezesa GUS tablic dalszego trw ania życia, jednakowych dla obu płci. Jest to metoda zapewniająca podwyższenie świadczeń dla kobiet, w zamian za obniżenie em erytur otrzymywanych przez mężczyzn. Ponieważ kobiety mają często krótszy staż pracy i niższe płace niż mężczyźni, a dodatkowo statystycznie żyją dłużej, ich świadczenia byłyby bardzo niskie. Jeżeli jednak wartość zgro
madzonego kapitału zostanie podzielona przez mniejszy oczekiwany czas ży-
" Po reformie z 1999 r. em erytura m inim alna jest poza systemem. W związku z tym form alnie wysokość świadczenia jest dana tylko przez pierw sze wyrażenie w nawiasie. Jednak z punktu widzenia ubezpieczo
nego nie jest istotne, że em erytura m inim alna jest w ypłacana z innego źródła.
CeDeWu.p l 2 1
cia, to świadczenie będzie przynajmniej trochę wyższe, zmniejszając zagroże
nie, że konieczne będzie płacenie emerytury minimalnej.
W przypadku nowego systemu emerytalnego istotne jest również, jaki jest zwrot z zaoszczędzonego kapitału. Od 1 maja 2011 r. składki płacone przez ubezpieczo
nych są dzielone pomiędzy indywidualne konta emerytalne prowadzone przez Za
kład Ubezpieczeń Społecznych (12,22% płacy brutto oraz dodatkowo 5% na specjal
ne subkonto) oraz wybrany przez ubezpieczonego Otwarty Fundusz Emerytalny (2,3% płacy brutto, które m a być stopniowo, do 2017 r., zwiększane do 3,5% kosz
tem składki na subkonto w ZUS). W ram ach indywidualnego konta w ZUS, czyli tak zwanego pierwszego filaru, składki nie są inwestowane, tylko na bieżąco przekazy
wane na wypłatę emerytur, ale powstaje określone zobowiązanie wobec ubezpie
czonego. Zobowiązania te są waloryzowane o wskaźnik „...równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w roku kalendarzowym poprzedzającym term in waloryzacji w stosunku do poprzedniego roku powiększonemu o wzrost re
alny sumy przypisu składek na ubezpieczenie emerytalne w roku kalendarzowym poprzedzającym term in waloryzacji w stosunku do roku poprzedniego..."12. „Wzrost realny sumy przypisu składek” pokazuje, o ile więcej składek wpłynęło do systemu, czyli ujmuje jednocześnie sytuację demograficzną (liczba osób płacących składki) i wzrost gospodarczy (wysokość płac). Z kolei zobowiązania na specjalnym subkon
cie przyrastają o stopę wzrostu gospodarczego z ostatnich 5 lat i inflację.
O ile „zwrot z kapitału” na kontach w ZUS jest ściśle zdefiniowany prawnie, co jest koniecznością wynikającą z tego, że kapitał jest zapisem księgowym stanu zobo
wiązań, to w przypadku OFE mamy do czynienia z rzeczywistym zwrotem z inwe
stycji13. Jeżeli inwestycje środków z OFE na rynkach finansowych są udane, to przy
rost kapitału emerytalnego jest znaczący. Jeżeli inwestycje się nie powiodły, to może się nawet zdarzyć, że kapitał się zmniejszy, co w przypadku zapisów księgowych w ZUS nie jest możliwe. Stąd, mimo mechanizmów zabezpieczających, inwestycje te są obarczone większym ryzykiem, ale potencjalnie mogą dać większy zwrot, co przekłada się na wyższe oczekiwane emerytury w przyszłości.
W tabeli 1.2 porównano średnie zmiany wartości jednostek rozrachunkowych OFE, stopy waloryzacji składek na kontach emerytalnych w ZUS i, jako punkt od
niesienia, roczne zmiany WIG. Jest to porównanie służące tylko ilustracji, jakie są wielkości tych zmian - nie można na jego podstawie wnioskować o tym, co dałoby większy zwrot: składka lokowana w OFE, czy składka lokowana w ZUS. W obu przypadkach zwrot z kapitału należy analizować w długim okresie, jako że oszczęd
ności emerytalne to inwestycja o kilkudziesięcioletnim horyzoncie czasowym. Naj
ważniejszym wnioskiem z tabeli 1.2 jest to, że pierwszy filar i OFE wzajemnie się uzupełniają: kiedy gospodarka dobrze się rozwija, przyrost wartości jednostek roz
rachunkowych OFE jest znacznie większy niż tempo waloryzacji składek w ZUS.
12 Art. 25 ustawy o em eryturach i rentach... z dnia 17 grudnia 1998 r., Dz.U.2009.153.1227
13 Jest to pew ne uproszczenie, poniew aż ignorujemy w ten sposób ew entualne dopłaty, niezbędne do osiąg
nięcia minimalnej stopy zwrotu, ale takie podejście jest w ystarczające dla celów niniejszej pracy.
2 2 CeDeWu.r u
Tabela 1.2. Porównanie „zw rotów " i OFE, ZUS i W IG Zmiana wartości jednostki
rozrachunkowej OFE
Stopa waloryzacji składek
w ZUS Zm iana WIG
2002 15,27 1,90 3,19
2003 10,91 2,00 44,92
2004 14,22 3,63 27,94
2005 14,99 5,55 33,66
2006 16,41 6,90 41,60
2007 6,21 12,85 10,39
2008 -14,15 16,26 -51,07
2009 13,75 7,22 46,85
Zmiana w artości jednostki rozrachunkowej OFE to średnia ważona roczna zm iana m ierzona 31 grudnia każdego roku. Zmiana WIG to roczny przyrost w artości indeksu m ierzony kursem zam knięcia na ostatniej sesji w roku.
Źródło: opracow anie własne na danych ZUS, KNF i GPW.
Z kolei w warunkach spowolnienia czy kryzysu gospodarczego waloryzacja jest większa niż zmiana w OFE. W połączeniu z gwarancją, że nie jest możliwa ujemna waloryzacja w ZUS, stanowi to element zabezpieczający kapitały emerytalne ubez
pieczonych i chroni ich przed ubóstwem wywołanym złą kondycją gospodarki, po
zwalając jednocześnie na znacznie szybszy wzrost kapitału w czasach prosperity.
W porównaniu z informacjami o zmianach WIG, widoczna jest bardzo konserwa
tywna i ostrożna polityka inwestycyjna Powszechnych Towarzystw Emerytalnych, które zarządzają OFE, co zresztą w znacznym stopniu wynika z narzuconych im ograniczeń mających chronić ubezpieczonych. Zgodnie z podstawowymi zasadami inwestowania takie ograniczenie ryzyka zmniejsza potencjalne zyski, ale jest to cena zabezpieczenia przyszłych emerytów przed ubóstwem.
Założenia nowego systemu powodują, że elementem kluczowym dla wysokości przyszłego świadczenia staje się długość okresu składkowego, czyli czas pracy. Jeże
li ubezpieczony, a zwłaszcza kobieta, której czas pracy jest statystycznie krótszy, a oczekiwany czas życia dłuższy, przejdzie na emeryturę w normalnym wieku eme
rytalnym, to jego/jej świadczenie będzie relatywnie niskie. Jeżeli miał niskie docho
dy, to może się okazać, że świadczenie wynikające ze zgromadzonego kapitału i oczekiwanej długości życia na emeryturze jest niższe od minimalnej emerytury.
Stąd podstawowym źródłem ryzyka ubóstwa w podeszłym wieku w nowym syste
mie staje się krótki staż pracy.
Taka konstrukcja systemu jest celowa. Ma on motywować ludzi do jak najdłuż
szej pracy, co prowadziłoby do podniesienia efektywnego wieku emerytalnego.
Opóźnienie przejścia na emeryturę o rok ma trzy efekty: powiększa kapitał emery
talny o składki wpłacone w ciągu tego roku, przynosi dodatkowy zwrot z kapitału zgromadzonego w latach poprzednich i, co bardzo istotne, skraca oczekiwany czas bycia na emeryturze, czyli zmniejsza mianownik w formule (4). W sumie wzrost świadczenia wynikający z tych trzech efektów może być bardzo znaczący. Kula
C E D E W u . P L 2 3
i Wiśniewski (2008) podają, że opóźnienie przejścia na emeryturę o rok w stosunku do normalnego wieku emerytalnego może zwiększyć świadczenie o około 7%, a opóźnienie o 5 lat zwiększa świadczenie nawet o około 40%. Z kolei na przykład przy użyciu kalkulatora emerytalnego Komisji Nadzoru Finansowego można obli
czyć, że przyrost z rocznego opóźnienia to około 8%, a z 5-letniego nawet 50%. Taki wynik zależy, oczywiście, od przyjętych założeń i przy bardziej konserwatywnych założeniach, na przykład o tempie wzrostu gospodarczego, przyrost świadczeń bę
dzie niższy, jednak ciągle znaczący. Stąd w nowym systemie emerytalnym najprost
szym sposobem zapobiegania nadm iernem u ryzyku ubóstwa jest po prostu dłuższa praca i wyższy wiek przejścia na emeryturę.
1.5. Stopy zastąpienia w nowym systemie
Problem ze stwierdzeniem, o ile w nowym systemie wzrośnie świadczenie, je żeli ubezpieczony opóźni przejście na em eryturę, a także jaka będzie wysokość tej emerytury i stopa zastąpienia, wynika z tego, że dopiero w 2009 r. pierwsi ubez
pieczeni zaczęli takie emerytury otrzymywać. Wobec tego takich osób jest bardzo mało, co więcej, większość ich kapitału emerytalnego stanowi kapitał początko
wy14, obliczany na praw ie tych samych zasadach, co em erytury w starym systemie.
Dzięki tem u ich świadczenia nie odbiegają znacząco od świadczeń w starym syste
mie. Jednak ustalenie, jakie będą świadczenia w przyszłości, za 20 bądź 30 lat, gdy kapitał początkowy nie będzie już istotny, nie jest możliwe. Jedyną opcją jest do
konanie prognozy, przyjmując założenia dotyczące: czasu pracy, wzrostu gospo
darczego, indywidualnego wzrostu płacy, stopy zw rotu w OFE i wielu innych p a
ram etrów. W związku z tym takie prognozy nie są zbyt wiarygodne. Jeżeli jednak zostaną wykonane, to niezależnie od przyjętych założeń pokazują, że stopy zastą
pienia nie będą wysokie.
W tabela 1.3 przedstawiono prognozę przygotowaną przez rząd w ram ach deba
ty nad zmniejszeniem składek do OFE w 2011 r. Mimo że sposób wyliczenia tych stóp zastąpienia, jak i cały projekt zmian, wzbudził kontrowersje, wyraźnie widocz
ny jest tak niski poziom stóp zastąpienia, a co za tym idzie, również przyszłych świadczeń emerytalnych, jaki i to, że w stopy maleją w czasie. Takie zmniejszanie się wynika z jednej strony z malejącej roli kapitału początkowego, z drugiej z przy
jętych założeń o sposobie, w jaki będzie się rozwijać gospodarka. Z punktu widzenia
14 Kapitał początkowy jest obliczany dla tych, którzy przechodzą na em eryturę w nowym systemie, czyli urodzili się po 1948 r., ale pracow ali i płacili składki na ubezpieczenia społeczne przed 1999 r., czyli przed wejściem w życie reformy emerytalnej. Jest to hipotetyczna w artość emerytur, do których uzyskano praw o przed 1999 r.. Wartość ta jest zapisyw ana na indywidualnym koncie w ZUS i dodaw ana do pozostałych zobowiązań systemu wobec ubezpieczonego. Formuła wyliczenia hipotetycznego św iadczenia jest taka sama, jak rów nanie (1), tylko wzmocniono w niej kom ponent redystrybucyjny poprzez w prow adzenie specjalnego param etru.
CeDeWu.p l
ryzyka ubóstwa o wiele istotniejszy jest jednak poziom przyszłych emerytur. Pro
gnozy z tabeli 1.3 wskazują, że będą one na bardzo niskim poziomie, a w takim razie zagrożenie ludzi starszych ubóstwem będzie rosło. Dodatkowo, w nowym systemie, ze względu na brak komponentu redystrybucyjnego, zarówno osoby ubogie jak i bo
gate uzyskają świadczenia równie niskie, liczone jako proporcja dochodu.
Tabela 1.3. Prognozowane stopy zastąpienia (% ) w nowym systemie emerytalnym
Kobiety Mężczyźni
Rok urodzenia brutto netto brutto netto
1951 53,30 62,00 62,70 72,60
1954 52,90 61,50 59,60 69,10
1957 49,50 57,70 56,80 65,90
1960 46,10 53,90 54,10 62,90
1963 43,00 50,40 51,50 60,00
1966 39,90 47,00 49,20 57,40
1969 37,00 43,70 47,90 55,90
1972 33,90 40,10 44,30 51,90
1975 30,90 36,80 40,60 47,70
1978 29,40 35,10 38,10 44,90
1981 28,00 33,50 35,90 42,40
1984 26,60 31,90 34,10 40,30
1987 25,40 30,50 32,40 38,50
1990 24,30 29,30 31,30 37,20
Założenia: kobiety - wiek emerytalny 60 lat, 35 lat aktywności zawodowej; mężczyźni - wiek emerytalny 65 lat, 40 lat aktywności zawodowej; wejście do systemu ubezpieczeń w wieku 25 lat; przez cały okres aktyw
ności zawodowej zarabia przeciętne wynagrodzenie w gospodarce; dalsze trw anie życia na podstawie progno
zy AWG; utrzym anie obecnych progów podatkowych.
Źródło: Uzasadnienie rządowego projektu... z dnia 10 m arca 2011 r.
Innym problemem jest wysokość em erytur uzyskanych przez kobiety - z tabeli 1.3 wynika, że ich stopy zastąpienia są mniejsze niż te dla mężczyzn, a przecież płace uzyskiwane przez kobiety są niższe niż płace mężczyzn, czyli niższy jest punkt odniesienia. Można przypuszczać, że z czasem różnice między płacami ze względu na płeć będą się zmniejszać, co będzie prowadzić do podwyższenia kobiecych eme
rytur. Ponieważ jednak najważniejsze dla wysokości em erytur są staż ubezpiecze
niowy i czas przebywania na emeryturze, to tak długo, jak kobiety będą krócej p ra
cować, czyli krócej płacić składki i kumulować kapitał, ich emerytury będą niskie.
Pewnym rozwiązaniem, tak dla mężczyzn, jak i dla kobiet, może być opóźnienie przejścia na emeryturę. Jednak nawet jeżeli emerytura miałaby wzrosnąć o 50%, to w stosunku do 25% stopy zastąpienia nie byłby to duży wzrost - stopa zastąpienia wzrosłaby do 37,5%. Przy niskich dochodach z pracy oznacza to bardzo niskie świad
czenie. Powstaje też pytanie, jak długo można opóźniać przejście na emeryturę. Co
praw da stan zdrowia Polaków się poprawia, a zniedołężnienie starcze następuje wol
niej, ale osoby ubogie często wykonują pracę fizyczną, której nie da się kontynuować w zaawansowanym wieku. Nie mają też one wystarczających dochodów, by dodatko
wo oszczędzać na emeryturę - co jest potencjalnym sposobem zapewnienia wyższych świadczeń dla osób bogatszych. W tych warunkach najważniejszą ochroną przed ubóstwem, jaką oferuje im system, jest m inimalna emerytura.
1.6. Minimalna emerytura
Ustawa o em eryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych gw aran
tuje wszystkim ubezpieczonym, którzy osiągnęli wiek emerytalny i przepracowali 20 lat w wypadku kobiet i 25 lat w wypadku mężczyzn, że ich świadczenie emery
talne nie będzie mniejsze niż poziom najniższej emerytury, popularnie zwanej eme
ryturą minimalną. Jeżeli wysokość świadczenia, w starym systemie wynikająca z formuły (1), a w nowym będąca wynikiem podziału kapitału emerytalnego przez oczekiwany czas życia na em eryturze15, jest niższa od gwarantowanego poziomu, wówczas świadczenie jest podwyższane do poziomu minimalnego. Wysokość naj
niższej emerytury została określona w ustawie na 415 zł16, a następnie co roku z dniem 1 m arca podlega waloryzacji na takich zasadach, jak normalne świadcze
nia w starym systemie i z pierwszego filaru nowego systemu, czyli o wskaźnik walo
ryzacji zdefiniowany jako „...średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług kon
sumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20%
realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzo
wym”17. Zmiany wysokości najniższej emerytury pokazane są na wykresie 3. W 2011 r.
najniższa em erytura wynosiła 728,18 zł.
Jak wynika z wykresu 1.3, m inimalna em erytura stanowiła w 1998 r. około poło
wy przeciętnej emerytury, jednak różnica między nimi zwiększała się i w 2009 r.
najniższa em erytura wynosiła 42% przeciętnej. Nie pokazuje to jednak, czy naj
mniejsza em erytura jest skutecznym narzędziem do ograniczania ubóstwa. W tym celu lepiej porównać ją z płacą m inimalną i z oficjalnymi m iaram i ubóstwa, czyli minimum socjalnym i minimum egzystencji18. Różnica między płacą minimalną a najniższą em eryturą w latach 1999-2007 utrzymywała się na w m iarę stałym po
ziomie, jednak od 2008 r. płaca m inimalna zaczęła rosnąć znacznie szybciej i różni
ca na niekorzyść najniższej emerytury się pogłębiła. Nie musi być to jednak sygnał zwiększenia się ryzyka ubóstwa wśród osób starszych, ponieważ, po pierwsze, wy
sokość płacy minimalnej zależy od znacznie większej liczby czynników niż wskaź-
15 W przypadku nowego systemu istotna jest sum a świadczeń z obu filarów.
16 Taką sam ą wysokość św iadczenia ustalono dla rent z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
17 Art. 89 ustawy o em eryturach i rentach... z dnia 17 grudnia 1998 r., Dz.U.2009.153.1227 18 Miary te są dokładniej om aw iane w rozdziale 2.
26 C e D eW li.p l
Wykres 1.3. Przeciętna i minimalna emerytura a oficjalne progi ubóstwa
— • — m in im a ln a e m e ry tu ra ■ p rz ec ię tn a e m e ry tu ra — * — m in im u m so c ja ln e
— » - - m inim um e g zy s te n c ji - - m in im a ln a płaca
Źródło: opracow anie własne na podstaw ie danych GUS, ZUS, MPiPS.
nik waloryzacji, w tym od czynników politycznych, co czyni z niej mało wiarygodnj punkt odniesienia do pom iaru ubóstwa. Po drugie, relacja między minimalną eme ryturą a minimami socjalnym i egzystencji jest w miarę stała - emerytura znajduji się prawie dokładnie w połowie odległości między nimi. Oznacza to, że zmiany naj niższej emerytury nie przyczyniają się do zwiększenia zagrożenie ubóstwem wśróc emerytów. Inną kwestią jest to, czy poziom tej emerytury zabezpiecza przed ubó stwem. Minimum egzystencji to właściwie granica ubóstwa skrajnego, a minimun socjalne to wyznacznik strefy niedostatku. W takim razie osoby otrzymujące mini malną emeryturę, o ile ich gospodarstwo domowe nie ma dodatkowych źródeł do chodu, będą żyły co najmniej w niedostatku, o ile nie w ubóstwie.
Poważne zagrożenie ubóstwem może powstać, jeżeli staż ubezpieczeniowy dane osoby był krótszy niż minimalny staż niezbędny do uzyskania najniższej emerytur) Prawo do świadczeń emerytalnych uzyskuje się już po 15 (kobiety) bądź 20 (męż czyźni) latach uczestniczenia w systemie, a prawo do gwarancji najniższej emerytu ry dopiero pięć lat później. Takich osób jest niewiele - według danych ZUS (2010 w 2009 r. emerytury niższe niż 600 zł otrzymywało 0,6% ogółu emerytów, czyli nie całe 30 tysięcy osób. Jednak, o ile nie mają one dodatkowych źródeł dochodu alb wsparcia rodziny, to znajdują się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej. Natural nym źródłem pomocy dla takich osób jest pomoc społeczna.
