Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

N A J W Y ¯ S Z A I Z B A K O N T R O L I

„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

WA R S Z AWA

ROCZNIK XLIX — NR 6 (299) — LISTOPAD – GRUDZIEÑ 2004 R.

*

ISSN 0452–5027

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.

SPIS TREŒCI

Jacek Mazur – Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego Unii Europejskiej z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym ... 3 Pawe³ Wieczorek – Stan finansów publicznych w Polsce na tle racjonalnych

zasad oraz wymagañ Unii Europejskiej ... 29 Andrzej Sylwestrzak – Problematyka Najwy¿szej Izby Kontroli w pracach

Zgromadzenia Narodowego nad Konstytucj¹ Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. ... 45 Przejrzystoœæ w ochronie zdrowia (referat wyg³oszony przez Piotra

Kownackiego, wiceprezesa NIK, na konferencji zorganizowanej przez Transperency International) ... 75 Agnieszka Liszewska, Wojciech Robaczyñski – Lichwa w œwietle prawa

cywilnego i karnego. Kolejny g³os w dyskusji ... 86

*

Irena Wyszyñska – Zmiany w ustawie o finansach publicznych w zakresie

œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej (Obowi¹zuj¹ce od 30 kwietnia i 1 maja 2004 r.) ... 100

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Jerzy Bazylewicz – 80 lat Lasów Pañstwowych ... 108 Andrzej Pankowski – Wybór ko³owego transportera opancerzonego przez

Ministerstwo Obrony Narodowej ... 120

[1145] 191

RELACJE, POLEMIKI

Stanis³aw Laskowski – Powo³ywanie i odwo³ywanie organów spó³ek

z udzia³em Skarbu Pañstwa ... 125

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI Udzia³ delegacji NIK w XVIII Kongresie INCOSAI – A. R. ... 143

Trzecie spotkanie Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli Œrodowiska – opr. Ewa Borkowska-Domañska ... 144

Wizyta delegacji NIK w Urzêdzie Kontrolera i Audytora Generalnego Indii – W. K. ... 147

Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Grupy Wyszehradzkiej – A. R. ... 148

TROCHÊ HISTORII... Delegatury NIK o sobie – Zielona Góra Tylko 54 lata .... – opr. Wac³aw Che³mecki ... 150

Najwy¿sza Izba Kontroli w ostêpach leœnych – bama ... 157

Z pamiêtnika Mieczys³awa Dêbskiego (Fragmenty) ... 166

Sygna³y o ksi¹¿kach ... 176

Roczny spis treœci w jêzyku polskim ... 178

Roczny spis treœci w jêzyku angielskim... 184

Informacja dla prenumeratorów ... 196

CONTENTS

Jacek Mazur – Cooperation Between the Supreme Audit Institution of an EU Member State and the European Court of Auditors... 3 Since 1 May, 2004, the Supreme Chamber of Control has became legally obliged to cooperate in audits to be carried out by the ECA on the territory of Poland. This is not something utterly new, as the SCC has co-worked with the ECA since the beginning of the 1990s’. Early contacts were incidental and, in fact, both parties benefited in terms of building mutual experiences rather than actually pursuing audit cooperation. The article is an attempt at describing possible ways of cooperation between the national SAI and the ECA on the territory of a member state.

Pawe³ Wieczorek – The State of Public Finances in Poland in the Context of Justified Rules and Requirements of the EU ... 29 Poland, similarly to five other new EU members, has been listed by the Economic and Financial Council among the states with excessive budget defi- cit for covering with a special procedure, which should lead to improving the condition of public finances in the coming few years. In case the imposed re- medy solutions are not followed, Poland may be covered with sanctions, in particular consisting in limiting access to Cohesion Fund resources. Even if Poland remained outside the European structures, it would be necessary to take steps towards reducing the imbalance in Poland’s public finances, which poses a serious threat of long-term recession and financial crisis to the state.

Andrzej Sylwestrzak – Issues Related to the SCC Functioning Reflected in Works on the 1997 Constitution of the Republic of Poland, Pursued by the National Assembly ... 45 Development of the final draft, and adopting the 1997 Constitution, was a multi-phase process, involving works on “alternative versions” of seven drafts of the Constitution Bill formally tabled at the National Assembly. All the drafts assumed existence of an independent Supreme Chamber of Control, although the proposed framework of the SCC’s competence varied to suit general systemic

[1147] 193 assumptions. The article presents discussions and works pursued by the Con- stitution Committee of the National Assembly, the National Assembly as a whole, and particular Committees engaged in defining the SCC problem area in sub- sequent alternative designs, as well as in the final 1997 Constitution draft.

Transparency in Health Protection (This paper was delivered by Mr. Piotr Kownacki, Vice-President of the SCC, at a conference held in October 2004 by Transparency International ... 75 Irregularities disclosed by the SCC in the functioning, organizational structures, and funding of the health protection system, concentrate in the first place around the rules of funding, legal regulations and modes of supervision existing at various organizational levels. Lack of transparency in legal regulations and procedures, combined with financial and organizational problems, that the public health service sector has suffered from under permanent reform, all encouraged occurrence of corruption- -fostering phenomena. Combating corruption in health protection will effectively yield results only when varied methods are employed in a number of areas.

Agnieszka Liszewska, Wojciech Robaczyñski - Usury in the Light of Civil and Penal Law ... 86 The article continues deliberations on usury initiated by “Kontrola Pañstwowa [the State Audit]” in 1998 (issue 6). In the authors’ opinion in recent years the problem of usury has remained valid, and even grown more dramatic in the market economy context. The existing legal order does not have strong enough arguments to combat usury understood as willingness to accept excessively high interests on loans, both on capital borrowed and for delays.

*

Irena Wyszyñska – Amendments to the Public Finances Law Concerning Resources Coming from the EU Budget... 100 Acquiring and using EU resources required amending public finances legislation. In effect, the regulations contained in the relevant law have come to cover the rules and principles of managing the EU budget resources, on a pair with other non-refundable foreign resources. The EU resources include funding of implementation of pre-accession programs, structural funds, the

[1148]

194

Cohesion Fund, and the European Fund for Orientation and Agricultural Guarantee (“Guarantee Section and other Resources”).

THE SETTLEMENTS OF SOME CONTROLS

Jerzy Bazylewicz – 80 Years of the State Forests... 108 Reflection over history and the current day of the State Forests provides an occasion to express admiration for foresters’ work. Not only do they take care of the property, entrusted to them by the society, but also multiply it with success. Mistakes can also occur, but State Forests’ achievements can never be questioned. It is the SCC’s role to fish out possible mistakes, while the State Forests are expected to correct them. Both organizations are obliged to cooperate in order to protect the unique national property, i.e., the Polish forests.

Andrzej Pankowski – The Ministry of National Defense Selecting a Wheeled Armed Transporting Vehicle ... 120 Changes in the defensive doctrine of the Republic of Poland account for the need to furnish Polish military units with suitable equipment, including wheeled armed transporting vehicles. The SCC did not disclose infringements on regulations of the Public Procurement Law, which governed the proceedings taken by the MOD in order to grant the contract on delivery of the said vehicle. It was observed, nevertheless, that the decision to purchase a vehicle at the testing stage poses technical and economic risk.

RELATIONS, POLEMICS

Stanis³aw Laskowski – Creating and Dissolving State Treasury Companies.. 125

FROM THE LIFE OF THE SUPREME CHAMBER OF CONTROL

Participation by the SCC Delegation in XVIII INCOSAI – A. R... 143 III Meeting of the EUROSAI Working Group on Environmental Auditing –

prep. by Ewa Borkowska-Domañska ... 144 Visit Paid by the SCC Delegation to the Office of Comptroller and Auditor

General of India – W. K. ... 147

[1149] 195

Meeting of the Presidents of the SAIs of the Visehrad Group – A. R. ... 148

A BIT OF HISTORY... SCC Field Offices in Self-Portraits – Zielona Góra Only 54 Years... – prep. by Wac³aw Che³mecki ... 150

The SCC in Forest Wilderness – bama ... 157

From Diaries by Mieczys³aw Dêbski (reprint of fragments) ... 166

Notes About New Books ... 176

2004 Annual Contents in Polish ... 178

2004 Annual Contents in English... 184

Information for Subscribers ... 196

Jacek Mazur

WSPÓ£DZIA£ANIE NAJWY¯SZEGO ORGANU KONTROLI PAÑSTWA CZ£ONKOWSKIEGO UNII EUROPEJSKIEJ Z EUROPEJSKIM TRYBUNA£EM OBRACHUNKOWYM

W nastêpstwie przyst¹pienia do Unii Europejskiej (UE) w Polsce zacz¹³ obowi¹- zywaæ porz¹dek prawny, jaki wynika ze wspólnotowego dorobku prawnego (acquis communautaire)¹. Prawo wspólnotowe ustanawia obowi¹zek najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego (zwanego dalej „narodowym organem kontroli” – NOK) wspó³dzia³ania z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym (zwanym dalej

„Trybuna³em”)² w prowadzeniu kontroli w pañstwie cz³onkowskim.

Oznacza to, ¿e z dniem 1 maja 2004 r. Najwy¿sza Izba Kontroli (NIK) zosta³a prawnie zobowi¹zana do wspó³pracy w prowadzeniu kontroli przez Trybuna³ na te- rytorium Polski. Nie jest to sprawa zupe³nie nowa: od pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹- tych NIK wspó³pracowa³a z Trybuna³em. Przejawia³o siê to w udzielaniu informacji oraz asystowaniu kontrolerów NIK w prowadzonych przez Trybuna³ kontrolach

1 Zgodnie z art. 2 Aktu dotycz¹cego warunków przyst¹pienia Republiki Czeskiej, Republiki Estoñ- skiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki £otewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Wêgierskiej, Repu- bliki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki S³owenii i Republiki S³owackiej oraz dostosowañ w trak- tatach stanowi¹cych podstawê Unii Europejskiej (DzU nr 90, poz. 864): „Od dnia przyst¹pienia nowe pañstwa cz³onkowskie s¹ zwi¹zane postanowieniami traktatów za³o¿ycielskich i aktów przyjêtych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przyst¹pienia; postanowienia te s¹ stoso- wane w nowych pañstwach cz³onkowskich zgodnie z warunkami okreœlonymi w tych traktatach i w ni- niejszym Akcie”.

2 Europejski Trybuna³ Obrachunkowy wystêpuje w piœmiennictwie polskim pod ró¿nymi nazwa- mi: Trybuna³ Obrachunkowy, Trybuna³ Rewidentów, Trybuna³ Rewidentów Ksiêgowych, Trybuna³ Audy- torów itd. Ta niejednolitoœæ wynika po czêœci z faktu, ¿e nazwy Trybuna³u w poszczególnych jêzykach oficjalnych Wspólnoty Europejskiej s¹ ró¿ne, np. Court of Auditors (ang.), Cour des Comptes (franc.), Rechnungshof (niem.). W urzêdowym przek³adzie Traktatu na jêzyk polski stosuje siê nazwê „Trybuna³ Obrachunkowy”, natomiast Trybuna³ w swoich dokumentach u¿ywa nazwy „Europejski Trybuna³ Obra- chunkowy” (zob. stronê internetow¹ Trybuna³u: http://www.eca.eu.int/index_pl.htm).

[958]

Jacek Mazur

4

wykorzystania œrodków pomocy przedakcesyjnej w Polsce³. Pocz¹tkowo by³y to sporadyczne kontakty, czêstsze w ostatnich 3–4 latach. Mia³y one bardziej charakter wzajemnego zdobywania doœwiadczeñ, ani¿eli realnej wspó³pracy kontrolnej, jed- nak teraz, kiedy zakres wspó³dzia³ania staje siê szerszy, tamte próby bardzo siê przy- daj¹. Wa¿ne jest tak¿e dok³adne poznanie obowi¹zuj¹cych regu³ oraz praktyki wspó³- pracy z Trybuna³em w „starych” pañstwach cz³onkowskich.

W artykule podjêto próbê opisania sposobów wspó³dzia³ania narodowego orga- nu kontroli i Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego w prowadzeniu kontroli przez Trybuna³ w pañstwie cz³onkowskim. Pominiêto tu inne aspekty wspó³pracy NOK i Trybuna³u, np. dzia³alnoœæ Komitetu Kontaktowego (w tym prace nad ujed- noliceniem procedury i metodyki kontroli: Europejskie wytyczne stosowania stan- dardów kontroli INTOSAI⁴, Wytyczne jakoœci kontroli), wymianê informacji o usta- leniach kontroli (wraz z mo¿liwoœci¹ porozumienia siê co do podzia³u zadañ), kontrole wspólne i równoleg³e, wymianê pracowników.

Uwarunkowania

Brak przepisów prawa wspólnotowego dotycz¹cych najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE

Prawo wspólnotowe nie reguluje organizacji aparatu pañstwowego, a wiêc nie okreœla miejsca narodowego organu kontroli w systemie organów pañstwa, ani te¿

jego zakresu kompetencji, organizacji wewnêtrznej czy sposobu dzia³ania. Pomimo to, z ogólnych zasad UE (takich jak m.in. funkcjonowanie gospodarki rynkowej oraz instytucji gwarantuj¹cych demokracjê i rz¹dy prawa, wykonywanie obowi¹zków zwi¹zanych z cz³onkostwem) wynika koniecznoœæ istnienia w ka¿dym pañstwie cz³onkowskim nale¿ycie zorganizowanego i wyposa¿onego w kompetencje naj- wy¿szego organu kontroli. Zw³aszcza art. 248 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspól- notê Europejsk¹ (dalej powo³ywanego jako „Traktat”) poœrednio wymaga, aby ta- kie instytucje istnia³y i by³y w stanie wspó³pracowaæ z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym.

W rzeczywistoœci prawo wspólnotowe nie zna pojêcia „nale¿ycie zorganizowa- nego i wyposa¿onego w kompetencje najwy¿szego organu kontroli”. Owa koncep-

3 Zob. m.in. J.Kolasiñski: Pocz¹tek wspó³pracy Najwy¿szej Izby Kontroli z Trybuna³em Audytorów Wspólnoty Europejskiej, „Kontrola Pañstwowa” nr 1/1993; P.Kownacki, J.Kolasiñski: Metodologia kon- troli a doœwiadczenia europejskie, „Kontrola Pañstwowa” nr 6/1993; J.Gradowski: Czy czeka nas nowa jakoœæ w prowadzeniu kontroli?, „Kontrola Pañstwowa” nr 5/1998.

4 Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI, NIK, Warszawa 2000.

[959] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 5 cja powsta³a w latach dziewiêædziesi¹tych w trakcie rokowañ w sprawie przyst¹pienia do UE krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej. Wobec braku prawnie wymaganych – jednolitych w skali Unii Europejskiej – zasad kontroli pañstwowej, instytucje UE uzna³y za istotne stosowanie przez kraje kandyduj¹ce dokumentów INTOSAI: „Deklaracji z Limy” z 1977 r.⁵ i „Standardów kontroli” z 1989 r.⁶, a tak¿e „Europejskich wytycz- nych dla stosowania Standardów kontroli INTOSAI” z 1998 r. Dokumenty te nie maj¹ charakteru wi¹¿¹cego, zawieraj¹ jednak zalecenia w sprawie wprowadzenia ogólnie przyjêtych standardów kontroli. Przedstawiaj¹ tak¿e najlepsze rozwi¹zania wspoma- gaj¹ce wdra¿anie zasady odpowiedzialnoœci rz¹dów oraz systemów administracyjnych za celowe i wydajne gospodarowanie œrodkami publicznymi. Wynikaj¹ce z nich zasa- dy zosta³y syntetycznie ujête w dokumencie „Zalecenia w sprawie funkcjonowania najwy¿szych organów kontroli w kontekœcie integracji europejskiej”⁷, przyjêtym na zebraniu prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Europy Œrodkowej i Wschod- niej, Cypru i Malty w paŸdzierniku 1999 r. w Pradze.

Odrêbnoœæ zakresu kompetencji Europejskiego Trybuna³u Obrachun- kowego i najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE Teoretycznie, ka¿dy organ kontroli ma w³asny, odrêbny zakres kompetencji kon- trolnych: ujmuj¹c w uproszczeniu – Trybuna³ kontroluje wykonanie bud¿etu i za- rz¹dzanie finansami Wspólnoty przez Komisjê Europejsk¹, zaœ narodowy organ kon- troli kontroluje wykonanie bud¿etu i dzia³alnoœæ administracji publicznej w swoim pañstwie. W rzeczywistoœci uprawnienia NOK i Trybuna³u do kontroli zarz¹dzania i wykorzystania œrodków UE przez w³adze (administracje) pañstwa cz³onkowskie- go nak³adaj¹ siê na siebie.

W œwietle Traktatu – Trybuna³ kontroluje przede wszystkim Komisjê Europej- sk¹. Wed³ug art. 274 Traktatu, wykonanie bud¿etu Wspólnoty nale¿y do Komisji.

Co prawda ponad 80% wydatków nastêpuje za poœrednictwem organów centralnych, regionalnych i lokalnych poszczególnych pañstw (g³ównie pañstw cz³onkowskich, lecz tak¿e krajów kandyduj¹cych i innych krajów otrzymuj¹cych pomoc)⁸, to jed-

5 „Deklaracja w sprawie zasad kontroli finansów publicznych” z 1977 r., zwana „Deklaracj¹ z Li- my” (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) charakteryzuje m.in. cele, pojêcie i rodzaje kontroli, relacje najwy¿szego organu kontroli z parlamentem, rz¹dem i innymi organami pañstwa, zakres kompetencji oraz tryb opracowywania i przedk³adania sprawozdañ z kontroli (przek³ad w „Kontroli Pañstwowej” nr 2/1992).

6 Standardy kontroli INTOSAI, NIK, Warszawa 2000.

7 Zalecenia w sprawie funkcjonowania najwy¿szych organów kontroli w kontekœcie integracji europejskiej, „Biuletyn NIK” (zewnêtrzny), wydanie specjalne, grudzieñ 1999, nr 2 s. 83-162.

8 Komisja przekazuje pañstwom cz³onkowskim kwoty ³¹czne, zaœ administracje krajowe wyp³aca- j¹ œrodki koñcowym odbiorcom.

[960]

Jacek Mazur

6

nak s¹ one realizowane na zasadzie wspó³zarz¹dzania, przez co Komisja ponosi od- powiedzialnoœæ za wykonanie ca³ego bud¿etu. Zasada kontroli przede wszystkim Komisji Europejskiej wynika tak¿e z postanowieñ okreœlaj¹cych zakres kompeten- cji kontrolnych Trybuna³u: zgodnie z art. 248 ust. 1 „Trybuna³ Obrachunkowy kon- troluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków Wspólnoty. Kontroluje równie¿

rachunki wszystkich dochodów i wydatków wszystkich organów utworzonych przez Wspólnotê, w zakresie, w jakim akt za³o¿ycielski nie wyklucza takiej kontroli”, zaœ

zgodnie z ust. 4, Trybuna³ Obrachunkowy „ pomaga [...] Parlamentowi Europej- skiemu i Radzie w wykonywaniu ich funkcji kontrolnych w zakresie wykonania bu- d¿etu”. Z przytoczonych przepisów wynika³oby, ¿e kontrola Trybuna³u dotyczy bu- d¿etu Wspólnoty oraz dzia³alnoœci instytucji i innych organów Wspólnoty, nie dotyczy natomiast organów czy innych podmiotów pañstw cz³onkowskich.

Z artyku³u 248 ust. 3 Traktatu wynika przecie¿, ¿e kontrola Trybuna³u „w razie potrzeby przeprowadzana jest na miejscu w innych instytucjach Wspólnoty, w po- mieszczeniach ka¿dego organu zarz¹dzaj¹cego dochodami i wydatkami w imieniu Wspólnoty oraz w pañstwach cz³onkowskich, w tym w pomieszczeniach ka¿dej oso- by fizycznej lub prawnej otrzymuj¹cej p³atnoœci z bud¿etu.” Oznacza to, ¿e do prze- prowadzenia kontroli wykonania bud¿etu Wspólnoty, Trybuna³ – obok kontroli Ko- misji – podejmuje tak¿e kontrolê innych instytucji i organów Wspólnot, jak równie¿

organów pañstw cz³onkowskich (i innych pañstw) oraz osób prawnych i fizycznych w tych pañstwach, jeœli zarz¹dzaj¹ one lub korzystaj¹ ze œrodków bud¿etu Wspólno- ty. Za w³aœciwe wykorzystanie przyznanych œrodków odpowiedzialny jest odbiorca koñcowy wraz z Komisj¹ Europejsk¹ i organami krajowymi, które zarz¹dzaj¹ wy- datkami w imieniu Wspólnoty. Trybuna³ ma prawo prowadzenia kontroli nie pañstw, lecz okreœlonych podmiotów w pañstwach-odbiorcach w celu zbadania, jak œrodki i programy zosta³y zrealizowane. Kontrole s¹ powadzone we wspó³pracy z w³adza- mi tego pañstwa. Samo pañstwo-odbiorca nie jest kontrolowane, jest ono partnerem kontroluj¹cego – dostarcza informacji i wyjaœnieñ⁹.

Jest ogólnie przyjête, ¿e narodowy organ kontroli kontroluje wykonanie bud¿etu i dzia³alnoœci administracji swojego pañstwa. Wydaje siê to tak oczywiste, ¿e wy- starczy przytoczyæ przyk³ad nam najbli¿szy: zgodnie z art. 203 Konstytucji RP,

„Najwy¿sza Izba Kontroli kontroluje dzia³alnoœæ organów administracji rz¹do-

9 J-M.Gavanier: Kontrola wydatków Unii Europejskiej w pañstwach objêtych programem PHARE,

„Kontrola Pañstwowa” nr 3/1999, s. 138-139. Teza, i¿ Trybuna³ nie prowadzi kontroli pañstw cz³on- kowskich, jest czêsto powtarzana przez przedstawicieli Trybuna³u i wydaje siê, ¿e stanowi oficjalne stanowisko Trybuna³u. Jest ona przecie¿ sprzeczna z praktyk¹ kontrolowania przez Trybuna³ naczel- nych organów pañstwa cz³onkowskiego, np. ministra finansów, który wykonuje zadania w zakresie obs³ugi œrodków z UE.

Tezê, i¿ pañstwa cz³onkowskie s¹ podmiotami kontrolowanymi przez Trybuna³, formu³uje S.Majkowska [w:] Z.Brodecki, M.Drobysz, S.Majkowska: Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiaj¹cy Wspól- notê Europejsk¹ z komentarzem, Warszawa 2002, s. 498.

[961] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 7 wej, Narodowego Banku Polskiego, pañstwowych osób prawnych i innych pañ- stwowych jednostek organizacyjnych”; „mo¿e kontrolowaæ dzia³alnoœæ organów samorz¹du terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych”; „mo¿e równie¿ kontrolowaæ dzia³alnoœæ innych jed- nostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzy- stuj¹ one maj¹tek lub œrodki pañstwowe lub komunalne oraz wywi¹zuj¹ siê z zo- bowi¹zañ finansowych na rzecz pañstwa”. Nie budzi w¹tpliwoœci, ¿e w przepisie tym jest mowa o finansach RP oraz o dzia³alnoœci krajowych organów, osób praw- nych i jednostek organizacyjnych.

W rzeczywistoœci sprawa i w tym wypadku okazuje siê bardziej skomplikowa- na. Zgodnie z polsk¹ ustaw¹ o finansach publicznych, „ œrodki pochodz¹ce z bud¿e- tu Unii Europejskiej” stanowi¹ œrodki publiczne¹⁰. Oznacza to, ¿e wykorzystanie

œrodków bud¿etu Wspólnoty, jakimi zarz¹dzaj¹ polskie organy, osoby prawne i jed- nostki organizacyjne, podlega kontroli Najwy¿szej Izby Kontroli. Analogiczne prze- pisy wystêpuj¹ w systemach prawnych innych pañstw cz³onkowskich UE.

Z problematyk¹ podzia³u kompetencji wi¹¿e siê jeszcze jedna kwestia: upraw- nienia kontrolne Trybuna³u obejmuj¹ wszystkie szczeble zarz¹dzania i wykorzysta- nia œrodków bud¿etu Wspólnoty – od Komisji jako instytucji, przez dyrekcje gene- ralne, organy zarz¹dzaj¹ce w pañstwach cz³onkowskich a¿ do odbiorców koñcowych (beneficjentów). Uprawnienia do kontroli odbiorców koñcowych maj¹ tylko nie- liczne najwy¿sze organy kontroli „starych” pañstw cz³onkowskich (m.in. w Finlandii, Francji i Holandii), maj¹ je natomiast wszystkie najwy¿sze organy kontroli „nowych”

pañstw cz³onkowskich, jako ¿e Komisja Europejska uzna³a to za jeden z warunków przyst¹pienia do UE.

Odmiennoœæ roli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego i  najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE

Odmiennoœæ roli NOK i Trybuna³u wi¹¿e siê przede wszystkim z ró¿nym zakre- sem kompetencji do prowadzenia kontroli, o czym by³a mowa wczeœniej. Sprawa ta ma przecie¿ wiêcej aspektów. Realizuj¹c wyniki kontroli jednostek krajowych, któ- re zarz¹dzaj¹ lub wykorzystuj¹ œrodki wspólnotowe, Trybuna³ przedstawia sprawoz- dania instytucjom europejskim – Radzie i Parlamentowi Europejskiemu, nie zaœ or- ganom pañstw cz³onkowskich. I odwrotnie, gdy narodowy organ kontroli przeprowadzi kontrolê jednostek krajowych, które zarz¹dzaj¹ lub wykorzystuj¹ œrodki wspólnotowe – przedstawia sprawozdania z kontroli parlamentowi swojego pañstwa (ewentualnie równie¿ rz¹dowi i innym jednostkom), a nie instytucjom wspólnoto-

10 Art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. DzU z 2003 r., nr 15, poz. 148, ze zm.).

[962]

Jacek Mazur

8

wym. Ma to wp³yw na podejœcie do kontroli: rozpatruj¹c zagadnienia wspólnotowe, narodowy organ kontroli bierze pod uwagê przede wszystkim to, co istotne dla bud¿e- tu pañstwa i – ogólnie – interesu narodowego, szczególnie uwzglêdniaj¹c potrzeby informacyjne krajowego parlamentu.

Oznacza to, ¿e kontroluj¹c zagadnienia wspólnotowe w swoim pañstwie, naro- dowy organ kontroli mo¿e i powinien wzi¹æ pod uwagê kwestie, które nie s¹ przed- miotem kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego, przyk³adowo:

– Czy rz¹d troszczy siê o to, aby nie dochodzi³o do niepotrzebnego dublowania krajowych i wspólnotowych dotacji (subsydiów, grantów itd.), które maj¹ realizo- waæ podobne cele?

– Czy dzia³aj¹c w Radzie rz¹d zabiega, aby ogólne zasady zarz¹dzania œrodka- mi wspólnotowymi przystawa³y do rozwi¹zañ krajowych?

– Czy rz¹d stara siê o odpowiednie ukszta³towanie bud¿etu Wspólnoty?

– Czy dzia³aj¹c w Radzie rz¹d dostatecznie naciska, aby usprawniæ mechani- zmy zarz¹dzania finansowego Wspólnoty?

– Czy rz¹d odpowiednio realizuje zobowi¹zania wobec Wspólnoty, zw³aszcza w pe³ni i terminowo wdra¿a dyrektywy Rady do krajowego porz¹dku prawnego, aby nie naraziæ pañstwa na ryzyko kar lub odszkodowañ w razie ich niewykonania?

– Czy rz¹d interesuje siê racjonalnoœci¹ wydatków, jakie administracja krajowa (centralna i lokalna) ponosi w zwi¹zku z zarz¹dzaniem œrodkami wspólnotowymi?¹¹

Zró¿nicowanie najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkowskich Unii Europejskiej

Na wspó³dzia³anie z Trybuna³em wp³yw maj¹ ró¿nice w zakresie kompetencji i sposobie dzia³ania miêdzy najwy¿szymi organami kontroli w poszczególnych pañ- stwach cz³onkowskich UE. Status prawny tych organów ró¿ni siê znacznie na tle odmiennoœci w ich koncepcji (trybuna³y i urzêdy kontroli) i co do charakteru upraw- nieñ (np. wydawanie wi¹¿¹cych orzeczeñ lub przedstawianie ustaleñ kontroli i wnio- sków parlamentowi, do którego nale¿y podjêcie dalszych dzia³añ)¹².

Dalsze ró¿nice s¹ pochodn¹ sposobu funkcjonowania administracji:

– Systemy rachunkowoœci publicznej w poszczególnych pañstwach s¹ ró¿ne. Przy- k³adowo, w jednych pañstwach stosuje siê rachunkowoœæ memoria³ow¹ (accruals based accounting), w innych – kasow¹ (cash based accounting), a w niektórych – korzysta siê z obu systemów. Ró¿ne s¹ te¿ systemy kontroli finansowej, np. w niektórych pañstwach praktykuje siê wstêpn¹ kontrolê wydatków, podczas gdy w innych – de- legowanie uprawnieñ po³¹czone z kontrol¹ nastêpcz¹.

11 H.von Wedel: The Audit of European Community Funds, “EUROSAI Magazine”, No. 4-1997.

12 Zob. State Audit in the European Union, National Audit Office, wyd. 2, London 2002.

[963] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 9

– Niektóre narodowe organy kontroli publikuj¹ sprawozdania z kontroli wyko- nania bud¿etu pañstwa w ci¹gu szeœciu miesiêcy po zakoñczeniu roku finansowego, s¹ jednak pañstwa, w których nastêpuje to dopiero po kilku latach.

– W niektórych pañstwach UE najwy¿sze organy kontroli maj¹ doœwiadczenie w prowadzeniu kontroli wykonania zadañ, natomiast w innych – kontroluj¹ g³ównie zgodnoœæ dzia³ania administracji z przepisami prawa. Jest to jedn¹ z przyczyn, które sprawiaj¹, ¿e jedne najwy¿sze organy kontroli koncentruj¹ siê na ujawnianiu b³ê- dów i nieprawid³owoœci, podczas gdy inne – stworzy³y klimat partnerstwa z jed- nostkami kontrolowanymi po to, by aktywnie doskonaliæ ich systemy zarz¹dzania oparte na ocenie ryzyka.

– Ró¿ne bywa ogólne podejœcie do charakteru i celów kontroli. W niektórych pañstwach UE funkcjonowanie administracji publicznej podlega kontroli w sposób, który mo¿na porównaæ do kontroli zarz¹dzania spó³k¹: d¹¿y siê do identyfikacji najistotniejszych ryzyk oraz ustanowienia systemów kontroli s³u¿¹cych zminimali- zowaniu ryzyka, podczas gdy w innych – kontrola polega g³ównie na szczegó³o- wym badaniu transakcji. Wi¹¿e siê to ze stosowaniem ró¿nych procedur i metod kontroli. Jak dotychczas, wiele najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkow- skich UE niechêtnie podchodzi do inicjatyw Trybuna³u, które zmierzaj¹ do stworze- nia wspólnej metodyki kontroli¹³.

Przepisy prawa wspólnotowego i  inne regulacje, które odnosz¹ siê do wspó³- dzia³ania najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym

Przepisy prawa wspólnotowego, który bezpoœrednio reguluj¹ wspó³- dzia³anie najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym

G³ównym przepisem prawa wspólnotowego, który reguluje wspó³pracê Euro- pejskiego Trybuna³u Obrachunkowego oraz najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkowskich, jest art. 248 ust. 3 Traktatu: „Kontrolê w pañstwach cz³onkowskich przeprowadza siê w powi¹zaniu z krajowymi instytucjami kontrolnymi lub, jeœli nie maj¹ one niezbêdnych uprawnieñ, z w³aœciwymi s³u¿bami krajowymi. Trybuna³ Ob- rachunkowy oraz krajowe instytucje kontrolne pañstw cz³onkowskich wspó³pracuj¹ na zasadzie wzajemnego zaufania, zachowuj¹c swoj¹ niezale¿noœæ. Instytucje te lub

13 Report to the Oireachtas Joint Committee on European Affairs from Advisory Group on role of the European Court of Auditors, Dublin, October 2003, p. 19; dokument dostêpny na stronie internetowej COSAC http://www.cosac.org/en/documents/archive/previous/ireland2004/meeting/doc2/auditors/.

[964]

Jacek Mazur

10

s³u¿by zawiadamiaj¹ Trybuna³ Obrachunkowy, czy zamierzaj¹ uczestniczyæ w kon- troli”. I dalej w tym przepisie: „krajowe instytucje kontrolne [...] przekazuj¹ Trybu- na³owi Obrachunkowemu, na jego ¿¹danie, wszelkie dokumenty lub informacje nie- zbêdne do wykonywania jego zadania”.

Komentarza wymagaj¹ trzy kwestie: a) pojêcie „krajowej instytucji kontrolnej”;

b) sytuacja, w której „krajowa instytucja kontrolna nie ma niezbêdnych uprawnieñ”;

c) rozumienie przeprowadzania przez Trybuna³ kontroli „w powi¹zaniu z krajowy- mi instytucjami kontrolnymi”.

„Krajowa instytucja kontrolna” (national audit body), o której mowa w art. 248 ust. 3 Traktatu, to inaczej najwy¿szy organ kontroli, czyli „organ publiczny danego pañstwa, w jakikolwiek sposób wyznaczony, utworzony czy zorganizowany, spra- wuj¹cy z mocy prawa najwy¿sz¹ funkcjê kontroli publicznej tego pañstwa”¹⁴. W prak- tyce w ¿adnym z pañstw cz³onkowskich UE nie ma w¹tpliwoœci, jaki organ jest naj- wy¿szym organem kontroli w danym pañstwie, czyli „krajow¹ instytucj¹ kontroln¹”

w rozumieniu Traktatu. Dodatkowe odniesienia do art. 248 ust. 3 Traktatu w przepi- sach prawa krajowego s¹ rzadkie i raczej nie wnosz¹ nowych treœci. Przyk³adowo, art. 3 §6 ustawy Wielkiego Ksiêstwa Luksemburga z 8 czerwca 1999 r. w sprawie organizacji Trybuna³u Obrachunkowego stanowi, ¿e „Trybuna³ Obrachunkowy jest organem ³¹cznikowym na poziomie krajowym, w rozumieniu Traktatu ustanawiaj¹- cego Wspólnotê Europejsk¹, upowa¿nionym do kontroli dochodów i wydatków Unii Europejskiej”.

Partnerem Trybuna³u w przeprowadzaniu kontroli na terytorium pañstwa cz³on- kowskiego jest zatem najwy¿szy organ kontroli tego pañstwa, chyba ¿e nie ma on wystarczaj¹cych uprawnieñ. Wówczas partnerem Trybuna³u staj¹ siê „w³aœciwe s³u¿- by krajowe”, czyli np. regionalne organy kontroli w pañstwie federalnym¹⁵ lub mi- nisterstwa czy inne organy administracji. Jest to przyk³ad nieingerencji prawa wspól- notowego w strukturê pañstw cz³onkowskich. O tym, co jest „krajow¹ instytucj¹ kontroln¹” czy „w³aœciw¹ s³u¿b¹ krajow¹”, rozstrzygaj¹ bowiem normy prawa kra- jowego¹⁶.

Sformu³owanie, i¿ kontrolê w pañstwach cz³onkowskich przeprowadza siê „w po- wi¹zaniu z (in liaison with) krajowymi instytucjami kontrolnymi” nale¿y interpreto- waæ w kontekœcie ca³oœci sformu³owañ art. 248 ust. 3. Prawnie oznacza ono przede wszystkim to, co wynika z kolejnych zdañ tego przepisu: ¿e Trybuna³ ma obowi¹zek poinformowaæ narodowy organ kontroli o zamiarze przeprowadzenia kontroli na

14 Standardy kontroli INTOSAI..., op. cit., s. 75.

15 Przyk³adowo, w Niemczech wiêkszoœæ œrodków otrzymywanych z bud¿etu Wspólnoty jest zarz¹- dzana przez kraje zwi¹zkowe, które nie podlegaj¹ kontroli Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec, lecz organów kontroli tych krajów.

16 A.Nowak-Far: Kontrolowanie przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli realizacji przez administracjê publiczn¹ prawa wspólnotowego, „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2004, s. 62-63.

[965] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 11 terytorium pañstwa cz³onkowskiego, zaœ organ ten ma obowi¹zek poinformowania Trybuna³u, czy zamierza wzi¹æ udzia³ w kontroli. U¿ycie w 1975 r. przez redakto- rów ówczesnego art. 206a (póŸniej art. 188c, obecnie art. 248) Traktatu niedookre-

œlonego wyra¿enia „w powi¹zaniu” da siê wyt³umaczyæ wy³¹cznie chêci¹ unikniêcia skorzystania z terminu o bardziej wyraŸnej treœci prawnej. Wyra¿enie „w powi¹zaniu”

wybrano dlatego, aby stworzyæ minimum zobowi¹zañ ze strony narodowych orga- nów kontroli oraz Trybuna³u. Chodzi³o o na³o¿enie zobowi¹zania na obie strony:

Trybuna³ oraz najwy¿sze organy kontroli pañstw cz³onkowskich, nie precyzuj¹c jed- nak, na czym ono polega. Mo¿na sugerowaæ, ¿e œwiadomie unikniêto któregokol- wiek z ³atwych do wyobra¿enia, bardziej konkretnych rozwi¹zañ, jakie w ró¿nych sytuacjach wystêpuj¹ w praktyce konstytucyjnej i miêdzynarodowej. Wiadomo bo- wiem, ¿e nie tylko – co oczywiste – nie chodzi tu o relacjê podporz¹dkowania, ale trudno by tak¿e przyj¹æ tezê, ¿e ze sformu³owania tego wynika np. obowi¹zek kon- sultacji czy nawet systematycznej wymiany informacji. Jest to zatem termin ma³o jurydyczny, którego prawdopodobnie u¿yto po to, aby nie uzale¿niæ za bardzo ¿ad- nej ze stron, a raczej przeciwnie – uwarunkowaæ powstanie wspó³pracy od ich wspól- nej dobrej woli¹⁷. W rzeczywistoœci, jak mo¿na s¹dziæ z przedstawionej ni¿ej prak- tyki wspó³dzia³ania Trybuna³u i narodowych organów kontroli – nadaj¹ one wyra¿eniu

„w powi¹zaniu” szersze znaczenie.

Postanowienia art. 248 ust. 3 Traktatu zosta³y powtórzone, choæ w nieco innym brzmieniu, w art. 140 ust. 2 rozporz¹dzenia finansowego: „Wykonuj¹c swoje zada- nia, Trybuna³ Obrachunkowy ma prawo zapoznaæ siê [...] ze wszystkimi dokumenta- mi i informacjami dotycz¹cymi zarz¹dzania finansami s³u¿b lub organów w odnie- sieniu do operacji finansowanych lub wspó³finansowanych przez Wspólnoty. Trybuna³ ma uprawnienia do zasiêgania informacji u ka¿dego urzêdnika odpowiedzialnego za operacje po stronie dochodów lub wydatków oraz do stosowania dowolnych pro- cedur kontroli, w³aœciwych dla wy¿ej wspomnianych s³u¿b lub instytucji. Kontrola w pañstwach cz³onkowskich przeprowadzana jest razem z krajowymi instytucjami kontrolnymi lub, w przypadku gdy nie posiadaj¹ niezbêdnych uprawnieñ, z w³aœci- wymi s³u¿bami krajowymi. Trybuna³ Obrachunkowy oraz krajowe instytucje kon- trolne pañstw cz³onkowskich wspó³pracuj¹ na zasadzie wzajemnego zaufania, za- chowuj¹c swoj¹ niezale¿noœæ”¹⁸.

17 Rapport d’information déposé par la Délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union Européen- ne (1), sur les relations entre la Cour des comptes européenne et les institutions financières nationales, et présenté par M. Pierre Brana, Député; Assemblée Nationale, No 3505, le 20 décembre 2001, p. 17-18.

Zob. te¿ J.Inghelram: The European Court of Auditors: Current Legal Issues, „Common Market Law Review” 37, 2000, s. 138-139.

18 Rozporz¹dzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605 z 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporz¹dzenia finan- sowego maj¹cego zastosowanie do bud¿etu ogólnego Wspólnot Europejskich, „Official Journal of the Euro- pean Communities”, series L 248 of 16 September 2002. Zob. L. Marcinkowski: Ustawa o finansach publicznych Unii Europejskiej (rozporz¹dzenie finansowe 1605/2002), „Kontrola Pañstwowa” nr 6/2003.

[966]

Jacek Mazur

12

To, co nowe w tym przepisie wobec przytoczonego wczeœniej przepisu Traktatu, to stwierdzenie o prowadzeniu przez Trybuna³ kontroli w pañstwach cz³onkowskich

„razem” (in conjunction with – w po³¹czeniu z, ³¹cznie, wspólnie¹⁹) z narodowymi organami kontroli. Jest to okreœlenie trochê bardziej zobowi¹zuj¹ce ni¿ traktatowe

„w powi¹zaniu”; sugeruje ono nieco wiêkszy stopieñ wspó³dzia³ania, opieraj¹cego siê na uzgodnionej woli obu stron.

Przepisy prawa wspólnotowego, które poœrednio dotycz¹ wspó³dzia-

³ania najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym

Artyku³ 10 Traktatu ustanawia ogóln¹ zasadê wspó³pracy i lojalnoœci w relacjach miêdzy Wspólnot¹ Europejsk¹ i pañstwami cz³onkowskimi. Stanowi on bowiem, i¿

„Pañstwa cz³onkowskie podejmuj¹ wszelkie w³aœciwe œrodki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowi¹zañ wynikaj¹cych z niniejszego Traktatu lub z dzia³añ instytucji Wspólnoty. U³atwiaj¹ one Wspólnocie wype³nianie jej zadañ.

Powstrzymuj¹ siê one od podejmowania wszelkich œrodków, które mog³yby zagroziæ urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu”. Jest to zasada o fundamentalnym znaczeniu, która musi byæ stale brana pod uwagê przez organy i instytucje wspólno- towe i krajowe. Ze wzglêdu na sw¹ ogólnoœæ, stanowi tak¿e przes³ankê interpretacji innych przepisów prawa wspólnotowego.

Ponadto z art. 274 Traktatu wynika obowi¹zek wspó³pracy pañstw cz³onkow- skich w celu zapewnienia, aby œrodki bud¿etu Wspólnoty by³y wykorzystywane zgod- nie z zasadami nale¿ytego zarz¹dzania finansami²⁰, zaœ art. 280 Traktatu zobowi¹- zuje pañstwa cz³onkowskie do zwalczania nadu¿yæ finansowych i wszelkich innych nielegalnych dzia³añ, które naruszaj¹ interesy finansowe Wspólnoty²¹.

Kwestii wspó³pracy Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego i najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkowskich dotyczy równie¿ „Deklaracja nr 18 w spra-

19 Nowy s³ownik angielsko-polski Fundacji Koœciuszkowskiej, New York 2003, s. 28.

20 Art. 274 Traktatu „Komisja wykonuje bud¿et zgodnie z przepisami rozporz¹dzeñ wydanych na podstawie artyku³u 279, na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ i w granicach przyznanych œrodków, zgodnie z zasa- d¹ nale¿ytego zarz¹dzania finansami. Pañstwa cz³onkowskie wspó³pracuj¹ z Komisj¹ w celu zapewnie- nia, aby œrodki by³y wykorzystywane zgodnie z zasadami nale¿ytego zarz¹dzania finansami”.

21 Art. 280 Traktatu „1. Wspólnota i pañstwa cz³onkowskie zwalczaj¹ nadu¿ycia finansowe i wszelkie inne dzia³ania nielegalne naruszaj¹ce interesy finansowe Wspólnoty za pomoc¹ œrodków podejmowanych zgodnie z niniejszym artyku³em, które maj¹ skutek odstraszaj¹cy i zapewniaj¹ skuteczn¹ ochronê w pañ- stwach cz³onkowskich. 2. Pañstwa cz³onkowskie podejmuj¹ takie same œrodki do zwalczania nadu¿yæ fi- nansowych naruszaj¹cych interesy finansowe Wspólnoty, jakie podejmuj¹ do zwalczania nadu¿yæ finanso- wych naruszaj¹cych ich w³asne interesy finansowe”. Zob. B.Srebro: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, Kraków 2004.

[967] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 13 wie Trybuna³u Obrachunkowego” (za³¹czona do Traktatu z Nicei z 26 lutego 2001 r.) w brzmieniu: „Konferencja wzywa Europejski Trybuna³ Obrachunkowy oraz krajo- we organy kontroli do poprawy ram i warunków ich wspó³pracy przy jednoczesnym zachowaniu w³asnej autonomii. W tym celu prezes Trybuna³u mo¿e powo³aæ komitet zajmuj¹cy siê kontaktami z prezesami krajowych organów kontroli”. „Deklaracja”

stworzy³a podstawê – choæ w¹t³¹ – istniej¹cego od lat szeœædziesi¹tych Komitetu Kontaktowego prezesów najwy¿szych organów kontroli UE (zwanego dalej „Komi- tetem Kontaktowym”), który dzia³a w celu u³atwienia wspó³pracy najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkowskich i Trybuna³u.

Uchwa³y Komitetu Kontaktowego, które okreœlaj¹ tryb wspó³dzia-

³ania najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym

Uchwa³y Komitetu Kontaktowego, okreœlaj¹ce tryb wspó³pracy Trybuna³u i NOK to:

– uchwa³a w sprawie znaczenia praktycznej wspó³pracy Europejskiego Trybu- na³u Obrachunkowego „we wspó³dzia³aniu z krajowymi organami kontroli”, o któ- rym mowa w art. 188c (3) Traktatu (Luksemburg, 20–21 paŸdziernika 1998 r.);

– uchwa³a w sprawie usprawnienia postêpowania konsultacyjnego Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego (Luksemburg, 20–21 paŸdziernika 1998 r.);

– uchwa³a w sprawie pism sektorowych Europejskiego Trybuna³u Obrachunko- wego (Luksemburg, 17 listopada 2002 r.)²²;

– uchwa³a w sprawie „wiod¹cych zasad wspó³pracy” – Resolution on Guiding principles (Praga, 9 grudnia 2003 r.).

Uchwa³y te nie maj¹ mocy obowi¹zuj¹cej – s¹ raczej apelem do organów uczest- nicz¹cych we wspó³pracy, a wiêc do samych siebie.

Dokumenty Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego dotycz¹ce trybu wspó³dzia³ania Trybuna³u z najwy¿szymi organami kontroli pañstw cz³onkowskich UE

Podstawowe dokumenty Trybuna³u, które okreœlaj¹ postêpowanie kontrolne, to uchwa³a Trybuna³u „Strategie i standardy kontroli Trybuna³u” (Court Audit Policies and Standards) z 10 kwietnia 1997 r. (ze zmianami w maju 2000 r.)²³ oraz

22 W rzeczywistoœci wymienione trzy uchwa³y (z 1998 r. i 2002 r.), tak jak wiêkszoœæ innych uchwa³ Komitetu Kontaktowego – nie maj¹ nazw. Nada³em im tytu³y na podstawie wstêpów, które okreœlaj¹ przedmiot uchwa³.

23 Tekst na stronie internetowej Trybuna³u

<http://www.eca.eu.int/audit_approach/policies/docs/caps_en.pdf> w jêz. ang., franc. i niem.

[968]

14 Jacek Mazur

„Podrêcznik kontroli” (ang. Audit Manual, franc. Manuel d’Audit) z wrzeœnia 1998 r.

(bie¿¹co aktualizowany)²⁴. Dokumenty te okreœlaj¹ m.in. tryb i metody pracy Try- buna³u w procesie sprawozdawczym, w tym problematykê pism sektorowych do jed- nostek kontrolowanych. Nie reguluj¹ natomiast innych spraw dotycz¹cych trybu wspó³dzia³ania Trybuna³u i narodowych organów kontroli. Mo¿na domyœlaæ siê, ¿e pozosta³e sprawy s¹ ujête w wewnêtrznych (niepublikowanych) instrukcjach Trybu- na³u albo te¿ w ogóle nie zosta³y uregulowane, lecz pozostawione uznaniu cz³on- ków Trybuna³u, odpowiedzialnych za przebieg poszczególnych kontroli.

Rola najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE w wypadku pro- wadzenia przez Europejski Trybuna³ Obrachunkowy kontroli w tym pañstwie

Liczba kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego w pañ- stwach cz³onkowskich UE

Warto na wstêpie okreœliæ skalê zjawiska – oto liczba kontroli Trybuna³u w nie- których pañstwach cz³onkowskich i ogólna liczba kontroli w latach 2000–2002:

Pañstwa Rok 2000 Rok 2001 Rok 2002

Grecja 14 16 21

Hiszpania 24 30 26

Niemcy 43 42 35

Portugalia 12 8 10

Ogólna liczba kontroli „na miejscu” w pañstwach cz³onko- wskich (poza kontrolami w siedzibie Komisji Europejskiej

w Brukseli) 276 339 268

Wiêkszoœæ kontroli Trybuna³u prowadzona jest tylko w niektórych pañstwach cz³onkowskich. Jak relacjonuje K.Zalega (który uczestniczy³ w kontroli Trybuna³u w Polsce w 2003 r. a obecnie odbywa sta¿ w Trybunale), decyzja o podjêciu kontro- li w tym a nie innym pañstwie wynika z rezultatów studium wstêpnego (preliminary study). Analiza jest bardzo szczegó³owa, m.in. prowadzona na podstawie kryteriów

T³um. polskie Uchwa³a Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego „Strategie i standardy kontroli Trybu- na³u”, „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2001. Mo¿na dodaæ, ¿e z uwagi na kolegialn¹ strukturê Trybuna-

³u znaczenie dla postêpowania kontrolnego ma tak¿e Regulamin Trybuna³u (Rules of Procedure) z 31 stycz- nia 2002 r. (tekst na stronie internetowej Trybuna³u). Wiosn¹ 2004 r. Trybuna³ przyj¹³ nowy Regulamin, wymaga on jednak zatwierdzenia przez Radê, co dot¹d nie nast¹pi³o.

24 Podrêcznik dostêpny w Bibliotece NIK. Zob. te¿ J.Mazur: Podrêcznik kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego, „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2001.

[969] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 15 znaczenia finansowego, zainteresowania (np. ze strony Parlamentu Europejskiego, opinii publicznej itd.) i poziomu ryzyka – im s¹ one wiêksze, tym wiêksza mo¿liwoœæ, ¿e dane pañstwo zostanie wybrane do kontroli. Obok tego najwa¿niejsz¹ przes³ank¹ jest to, czy w danym roku nast¹pi³y p³atnoœci ze œrodków UE w tym pañstwie.

W opinii pracowników Trybuna³u – w najbli¿szym czasie ogólna liczba kontroli raczej nie wzroœnie, lecz obejmie tak¿e nowe pañstwa cz³onkowskie. Na tle wyso- kiego ryzyka kontroli, w pañstwach tych (a wiêc tak¿e w Polsce) mo¿e byæ wiêcej kontroli ni¿ przeciêtnie. Jednak w nowych pañstwach cz³onkowskich p³atnoœci ze

œrodków UE by³y dot¹d niewielkie, co znacznie zmniejsza – na razie – prawdopodo- bieñstwo kontroli.

Bior¹c to wszystko pod uwagê, mo¿na szacowaæ, ¿e za kilka lat Trybuna³ bêdzie prowadziæ na terenie Polski 10-20 kontroli rocznie (dotychczas by³y 2-3 kontrole rocznie).

Modele wspó³dzia³ania

Od samego pocz¹tku wspó³dzia³anie Trybuna³u i narodowych organów kontroli napotyka³o trudnoœci na tle niejasnoœci art. 248 ust. 3 Traktatu, a tak¿e – w pewnych okresach – prób Trybuna³u uzyskania nadrzêdnej pozycji wobec narodowych or- ganów kontroli²⁵. W konsekwencji, na mocy Traktatu amsterdamskiego z 2 paŸ- dziernika 1997 r., do pierwotnego tekstu tego przepisu dodano znamienne zdanie:

„Trybuna³ Obrachunkowy oraz krajowe organy kontroli pañstw cz³onkowskich wspó³- pracuj¹ ze sob¹ w duchu zaufania, zachowuj¹c przy tym swoj¹ niezale¿noœæ”.

Artyku³ 248 ust. 3 Traktatu zobowi¹zuje najwy¿szy organ kontroli pañstwa cz³on- kowskiego do „wspó³dzia³ania” w kontrolach Trybuna³u prowadzonych na teryto- rium danego pañstwa, nie okreœla jednak sposobu wspó³dzia³ania; nie ustala tego równie¿ ¿aden inny przepis prawa wspólnotowego. Brak wyraŸnej regulacji spra- wia, ¿e wspó³praca NOK i Trybuna³u przebiega g³ównie na podstawie niepisanych porozumieñ i zwyczajów. Niektóre elementy trybu wspó³dzia³ania zosta³y okreœlo-

25 W dokumencie przekazanym Konferencji Miêdzyrz¹dowej w 1995 r. Trybuna³ proponowa³ przy- znanie mu uprawnienia do odwo³ywania siê do Europejskiego Trybuna³u Sprawiedliwoœci (który móg³by wówczas na³o¿yæ sankcjê) w sytuacji, gdy pañstwo cz³onkowskie nie dostarcza mu informacji, co mog³o- by dotyczyæ równie¿ najwy¿szych organów kontroli tych pañstw. Sytuowa³oby to Trybuna³ w pozycji nadrzêdnej wobec narodowych organów kontroli. Ostra reakcja najwy¿szych organów kontroli pañstw cz³onkowskich UE (m.in. burzliwe dyskusje na zebraniach Komitetu Kontaktowego) spowodowa³y, ¿e Trybuna³ musia³ wycofaæ siê z owej propozycji. Inaczej relacjonuje to ówczesny prezes Trybuna³u, stwier- dzaj¹c, ¿e chodzi³o o „propozycje pewnych krêgów parlamentarnych, zdaniem których powinniœmy mieæ prawo do zmuszenia narodowych organów kontroli do wspó³pracy. Oczywiœcie nie chcemy tego, ponie- wa¿ wspó³praca musi opieraæ siê na dobrej woli” (B.Friedmann: Rola i dzia³alnoœæ Europejskiego Trybu- na³u Obrachunkowego, „Kontrola Pañstwowa” nr 6/1997, s. 132).

[970]

Jacek Mazur

16

ne w uchwa³ach Komitetu Kontaktowego, jednak uchwa³y te s¹ raczej ogólne, a przy tym nie maj¹ charakteru wi¹¿¹cego i nie zawsze s¹ przestrzegane.

Wobec braku wyraŸnych regu³, faktyczne sposoby wspó³dzia³ania s¹ bardzo zró¿- nicowane. Uogólniaj¹c sytuacje wystêpuj¹ce w ró¿nych pañstwach, mo¿na wyod- rêbniæ trzy zasadnicze modele praktyki:

– model bierny – rola „skrzynki pocztowej” w kontaktach miêdzy Trybuna³em a krajowymi jednostkami kontrolowanymi;

– model czynny (najczêœciej spotykany) – rola „skrzynki pocztowej”, a ponadto towarzyszenie kontrolerom Trybuna³u i udzielanie im informacji;

– model aktywny – rola „skrzynki pocztowej”, towarzyszenie kontrolerom Try- buna³u i udzielanie im informacji, a ponadto równoleg³e przeprowadzanie w³asnej kontroli tego samego tematu.

Wymiana informacji o planach kontroli

W uchwale Komitetu Kontaktowego z 1998 r. stwierdzono, ¿e „Europejski Trybu- na³ Obrachunkowy oraz wszystkie narodowe organy kontroli podejm¹ – jeœli stosowne przepisy prawne na to zezwalaj¹ – doroczn¹ wymianê swoich d³ugookresowych pro- gramów kontroli (obejmuj¹cych 2-3 nastêpne lata), jak równie¿ swoich rocznych pro- gramów kontroli, o ile dotycz¹ one œrodków UE, programów zawieraj¹cych klarowny opis tematów kontroli oraz ich lokalizacji (miejsca ich prowadzenia)”.

Postanowienie to jest realizowane tylko czêœciowo. W praktyce Trybuna³ przed- stawia narodowym organom kontroli bardzo ogólne opisy planu rocznego, które nie zawieraj¹ informacji, jakie kontrole zostan¹ przeprowadzone w poszczególnych pañ- stwach cz³onkowskich²⁶. Równie¿ niewiele narodowych organów kontroli przeka- zuje Trybuna³owi wykazy swoich kontroli, które dotycz¹ wykorzystania œrodków UE w danym pañstwie.

Powiadamianie najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkow- skiego UE o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez Europejski Trybuna³ Obrachunkowy

Co miesi¹c Trybuna³ przekazuje informacjê o kontrolach, jakie planuje przepro- wadziæ w danym pañstwie w okresie najbli¿szych 4 miesiêcy. S¹ to dane bardzo ogólne (np. skrót nazwy jednostki organizacyjnej, nazwiska kontrolerów i numer kontroli). Bez dodatkowego, nieraz czasoch³onnego kontaktu, nie pozwala to na

26 K.Zalega: Kierunki kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego w 2004 r., „Kontrola Pañstwowa” nr 2/2004, s. 110-114.

[971] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 17 zidentyfikowanie przedmiotu kontroli w taki sposób, aby mo¿na by³o okreœliæ, jaka jednostka organizacyjna NOK bêdzie w³aœciwa do danej kontroli, od czego zale¿y mo¿liwoœæ wyznaczenia kontrolera (kontrolerów), którzy mieliby wzi¹æ w niej udzia³.

Ju¿ wiele lat temu proponowano, aby przekazuj¹c informacjê o planowanej kontro- li, Trybuna³ okreœla³ temat kontroli, rodzaje kontrolowanych jednostek oraz region pañstwa, w którym odbêdzie siê kontrola²⁷. Po¿yteczne by³oby te¿ udostêpnienie ogólnego programu kontroli (audit planning memorandum).

Pismo powiadamiaj¹ce, szczegó³owo informuj¹ce o kontroli – podpisane przez cz³onka Trybuna³u odpowiedzialnego za dan¹ kontrolê – powinno wp³yn¹æ do NOK najpóŸniej 6 tygodni przed przyjazdem kontrolerów Trybuna³u²⁸. Okreœlenie owego terminu stanowi jednostronne zobowi¹zanie Trybuna³u (uchwa³a Trybuna³u z 16 wrze-

œnia 1993 r.), które nie zosta³o potwierdzone w publicznie dostêpnym dokumencie.

W praktyce nierzadkie s¹ wypadki jego niedotrzymania. Wed³ug informacji Urzêdu Kontroli Pañstwowej Szwecji, zdarza siê, i¿ Urz¹d – w porozumieniu z krajowymi jednostkami kontrolowanymi – uzgadnia z Trybuna³em inny termin przyjazdu jego kontrolerów.

Dzia³ania najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkowskiego UE po powiadomieniu o kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego

Po otrzymaniu pisma powiadamiaj¹cego narodowy organ kontroli odpowiada – zgodnie z art. 248 ust. 3 Traktatu – czy zamierza uczestniczyæ w kontroli; w prakty- ce niektóre NOK czyni¹ to nie przez udzielenie formalnej odpowiedzi, lecz w ra- mach kontaktów roboczych.

Nastêpnie narodowy organ kontroli kontaktuje siê z podmiotami krajowymi objêty- mi kontrol¹ (z regu³y nie z indywidualnymi jednostkami, np. rolnikami-beneficjentami pomocy, lecz z jednostkami zarz¹dzaj¹cymi œrodkami UE), powiadamiaj¹c je o kontroli oraz zwracaj¹c siê o przygotowanie dokumentów i informacji. Trzeba podkreœliæ, ¿e aby móc powiadomiæ kontrolowane jednostki krajowe, narodowy organ kontroli musi uzyskaæ od Trybuna³u szczegó³owe informacje o zakresie kontroli (np. przez udostêp- nienie szczegó³owego programu kontroli), co nie zawsze jest realizowane.

Zarówno wed³ug Trybuna³u, jak i narodowych organów kontroli, zasada kontak- towania siê Trybuna³u z krajowymi jednostkami kontrolowanymi za poœrednictwem

27 Report prepared by the Working Group „The Relationship between the European Court of Audi- tors and the Supreme Audit Institutions of the Member States – Co-operation, Working Relations and Procedures” on the meaning for practical co-operation of the provision in art. 188c no. 3 EC treaty regar- ding the ECA’s mission to be carried out _“in liaison with” the national audit institutions; Bundesrechnung- shof, 28 September 1998, s. 16.

28 Informacja dyrektora Departamentu Kontaktów Zewnêtrznych Trybuna³u Ch.Koka na zebraniu

³¹czników NOK krajów kandyduj¹cych (Dubrownik, 20 lutego 2004 r.).

[972]

Jacek Mazur

18

NOK wynika w sposób dorozumiany z art. 248 ust. 3 Traktatu. W rzeczywistoœci nie jest to w pe³ni przestrzegane. Zdaniem wysokiego funkcjonariusza Trybuna³u Obrachunkowego Portugalii, który referowa³ temat kontaktów z Trybuna³em na spo- tkaniu z delegacj¹ NIK w 1997 r., problemy stwarza „praktyka bezpoœredniego zwra- cania siê Trybuna³u do organów administracji w Portugalii (bez poœrednictwa Try- buna³u Obrachunkowego Portugalii)”. Równie¿ Pañstwowa Izba Obrachunkowa Holandii sygnalizuje sytuacje niepowiadomienia jej o niektórych kontrolach Trybu- na³u prowadzonych na terytorium Holandii. Nie s¹ to czêste wypadki i dotycz¹ g³ów- nie œrodków, które s¹ przekazywane bezpoœrednio przez Komisjê Europejsk¹ (np.

subsydia na badania naukowe i postêp techniczny).

Nie znaczy to, ¿e jednostki organizacyjne i kontrolerzy Trybuna³u w ogóle nie mog¹ samodzielnie kontaktowaæ siê z jednostkami krajowymi, które s¹ lub mog¹ byæ przedmiotem ich kontroli. Robocze kontakty maj¹ miejsce np. na etapie przygo- towania i organizowania kontroli, a wiêc jeszcze przed wystosowaniem oficjalnego pisma powiadamiaj¹cego do narodowego organu kontroli. Sprawia to, ¿e krajowe jednostki kontrolowane mog¹ wczeœniej wiedzieæ o kontroli Trybuna³u.

Cele i formy udzia³u najwy¿szego organu kontroli pañstwa cz³onkow- skiego UE w kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego

Wiêkszoœæ narodowych organów kontroli uczestniczy we wszystkich lub du¿ej czêœci kontroli podejmowanych przez Trybuna³ w ich pañstwach. Wed³ug relacji S.Grzelaka, ma to miejsce w 80% przypadków kontroli²⁹. Na tle rozmów z kolega- mi z innych pañstw – s¹dzê, ¿e ów odsetek mo¿e byæ mniejszy (urzêdnicy Trybuna-

³u utrzymuj¹, ¿e nie dysponuj¹ statystyk¹ tego rodzaju). Oto kilka przyk³adów. Kon- trolerzy Trybuna³u Obrachunkowego Portugalii towarzysz¹ kontrolerom Trybuna³u w ka¿dej kontroli na terytorium Portugalii³⁰; analogicznie jest w Danii. W Izbie Obrachunkowej Austrii zasad¹ jest udzia³ we wszystkich kontrolach Trybuna³u, ale czasem okazuje siê to niemo¿liwe: w planie rocznym zak³ada siê rezerwê czasu pra- cy na kontrole z Trybuna³em, lecz jeœli liczba tych kontroli bêdzie w danym roku szczególnie du¿a lub te¿ zostan¹ one skoncentrowane w pewnych okresach – nie da siê uczestniczyæ we wszystkich. Trybuna³ Obrachunkowy Hiszpanii bierze udzia³ w oko³o 60% kontroli Trybuna³u: uczestniczy w kontrolach wykorzystania fundu- szy strukturalnych i dotacji rolnych, natomiast rzadko w kontrolach, których celem jest sprawdzenie wiarygodnoœci rozliczenia wykonania bud¿etu Wspólnoty oraz

29 S.Grzelak: Sta¿ w Europejskim Trybunale Obrachunkowym, „Biuletyn Informacyjny”, NIK, nr 2/2003, s. 84.

30 H.Lopes: Portugalia [w:] Skutki przyst¹pienia do Unii Europejskiej, czêœæ 2: Kontrola zewnêtrz- na, Dokument SIGMA nr 20, Pary¿ 1997 (t³umaczenie dostêpne w Bibliotece NIK), s. 76.

[973] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 19 legalnoœci i prawid³owoœci operacji (tzw. kontrole DAS; generalnie niewiele naro- dowych organów kontroli jest zainteresowanych udzia³em w kontrolach DAS). Kon- trolerzy Narodowego Urzêdu Kontroli Wielkiej Brytanii asystuj¹ kontrolerom Try- buna³u w niektórych kontrolach na terytorium tego pañstwa; tak samo jest w PIO Holandii. W kontrolach Trybuna³u rzadziej uczestnicz¹ NOK niektórych mniejszych pañstw, które maj¹ ograniczone zasoby kadrowe. W kontrolach Trybuna³u z regu³y nie bior¹ te¿ udzia³u kontrolerzy Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec, bowiem wiêkszoœæ obszarów kontroli Trybuna³u w Niemczech nale¿y do kompetencji orga- nów kontroli krajów zwi¹zkowych.

Udzia³ narodowego organu kontroli w kontroli prowadzonej przez kontrolerów Trybuna³u mo¿e dotyczyæ ca³oœci lub czêœci czynnoœci kontrolnych. Przyk³adowo, kontrolerzy z Danii i Finlandii uczestnicz¹ w ca³oœci kontroli, natomiast kontrole- rzy z Holandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii – tylko w spotkaniach, które maj¹ zna- czenie z punktu widzenia ich instytucji.

Zasadnicz¹ przes³ank¹, która powoduje podjêcie przez narodowy organ kontroli decyzji o uczestniczeniu w kontroli Trybuna³u, jest d¹¿enie do zapewnienia sobie mo¿liwie wczesnej informacji o jej ustaleniach oraz zmniejszenia ryzyka wyst¹pienia sytuacji, w której kontrolerzy Trybuna³u b³êdnie opisz¹ sytuacjê bêd¹c¹ przedmiotem kontroli. Przyk³adowo, Urz¹d Kontroli Pañstwowej Danii uwa¿a, ¿e jest partnerem Trybuna³u, przez co ci¹¿y na nim zadanie objaœniania Trybuna³owi funkcjonowania systemu prawnego i systemów administracyjnych Danii (wyjaœnienie „meandrów”

prawa krajowego, naœwietlenie kontekstu historycznego niektórych sytuacji i przy- czyn zmian), a z drugiej strony – objaœniania funkcjonowania Trybuna³u w³adzom pañstwowym Danii. W opinii wysokiego urzêdnika Trybuna³u Obrachunkowego Hisz- panii, kontrolerzy tego organu uczestnicz¹ w kontrolach Trybuna³u, poniewa¿ przyno- si to wiedzê o dzia³alnoœci, która jest przedmiotem kontroli, umo¿liwia przekazanie kontrolerom Trybuna³u wyjaœnieñ i dodatkowych informacji, zmniejsza ryzyko po- pe³nienia przez nich pomy³ek, które by³yby niekorzystne dla Hiszpanii.

Jak relacjonuje K.Zalega, kontrolerom Trybuna³u zale¿y na obecnoœci przedsta- wiciela NOK podczas kontroli w pañstwie cz³onkowskim z uwagi na:

– znajomoœæ jêzyka (ogranicza to potrzebê zatrudnienia t³umacza – w Trybuna- le k³adzie siê nacisk na zmniejszenie kosztów kontroli; ponadto kontrolerzy Trybu- na³u raczej nie chc¹ korzystaæ z pomocy t³umaczy wynajêtych >oddelegowanych<

przez kontrolowan¹ jednostkê, poniewa¿ maj¹ obawy co do ich rzetelnoœci);

– znajomoœæ szeroko rozumianych realiów krajowych – od prawno-ekonomicz- nych („kto rz¹dzi w gminie?”) po logistyczno-organizacyjne („jak dojechaæ z War- szawy do Ciechanowca?”).

Przedstawiciel Urzêdu Kontroli Pañstwowej Szwecji podkreœli³, ¿e z zasady wspó³pracy i lojalnoœci (art. 10 Traktatu) wynika ogólna odpowiedzialnoœæ Urzêdu, aby kontrole Trybuna³u w Szwecji przebiega³y w sposób najlepszy dla wszystkich

[974]

Jacek Mazur

20

zaanga¿owanych stron. Nie oznacza to jednak odpowiedzialnoœci za przebieg kon- troli, ani sposób, w jaki jest ona prowadzona, a tym bardziej – za rezultaty kontroli.

Udzia³ kontrolerów Izby Obrachunkowej Austrii w kontrolach Trybuna³u opiera siê na nastêpuj¹cych za³o¿eniach:

– Zadaniem IO Austrii jest pomoc administracji austriackiej, by nie pope³nia³a b³êdów i dzia³a³a w taki sposób, aby nie dosz³o do sytuacji, w której Komisja Europej- ska podjê³aby decyzjê o zmniejszeniu wielkoœci œrodków przekazywanych Austrii lub o koniecznoœci zwrotu uprzednio przekazanych œrodków do bud¿etu UE.

– Kontrolerzy IO Austrii towarzysz¹ kontrolerom Trybuna³u i przekazuj¹ im in- formacje. Równoczeœnie przeprowadzaj¹ w³asn¹ (niezale¿n¹) kontrolê w ramach zakresu kontroli okreœlonego przez Trybuna³³¹. Kontrola ta prowadzona jest równo- legle, z zastosowaniem w³asnych standardów kontroli, a jej wyniki nie musz¹ po- krywaæ siê z wynikami kontroli Trybuna³u. Z regu³y kontrola IO koñczy siê po za- koñczeniu pobytu kontrolerów Trybuna³u. Kontrola ta pozwala na zidentyfikowanie s³abych punktów w dzia³aniu administracji austriackiej, a równoczeœnie umo¿liwia ocenê jakoœci kontroli Trybuna³u.

– IO Austrii przedk³ada parlamentowi sprawozdanie ze „swojej” kontroli.

Je¿eli podczas kontroli Trybuna³u w pañstwie cz³onkowskim dochodzi do sytu- acji, w której zaistniej¹ ró¿nice w ustaleniach poczynionych przez Trybuna³ i naro- dowy organ kontroli, podejmowane s¹ próby ich uzgodnienia. Odbywa siê to przez wymianê informacji oraz dyskusje – nie ma w tym zakresie ¿adnych formalnych procedur³².

Wspó³praca NOK i Trybuna³u ma charakter g³ównie przekazywania sobie infor- macji. W tym kontekœcie istotna jest teza uchwa³y Komitetu Kontaktowego z 1998 r., i¿ „wykorzystuj¹c dokumenty lub informacje uzyskane na drodze wzajemnej wymia- ny, jeœli taka wymiana jest mo¿liwa w œwietle obowi¹zuj¹cego prawa, Trybuna³ i na- rodowe organy kontroli uwzglêdni¹ przepisy reguluj¹ce wykorzystanie dokumentów nieprzewidzianych do publikacji, o których zosta³y poinformowane przez kontrolo- wane instytucje dostarczaj¹ce dokument”.

Zasadniczo narodowe organy kontroli nie zapewniaj¹ Trybuna³owi wsparcia lo- gistycznego zwi¹zanego z organizowaniem czynnoœci kontrolnych czy transportem.

Zdarzaj¹ siê przecie¿ sytuacje, które maj¹ czêœciowo charakter pomocy technicznej.

Przedstawiciel Izby Obrachunkowej Austrii poda³ jako przyk³ad sprawdzanie, czy jednostka kontrolowana odpowiednio przygotowa³a dokumentacjê, która ma byæ przedmiotem kontroli Trybuna³u. Wyjaœni³ to nastêpuj¹co: kontrole Trybuna³u s¹ krótkie (1-2 tygodnie pobytu), ich programy s¹ zwiêz³e. £atwo mog¹ wyst¹piæ nie-

31 Kontrolerzy narodowego organu kontroli, którzy bior¹ udzia³ w kontroli Trybuna³u i równolegle prowadz¹ w³asne czynnoœci kontrolne – mog¹ to czyniæ tylko w zakresie kompetencji swojego organu kontroli.

32 S.Grzelak, op.cit.

[975] Wspó³dzia³anie najwy¿szego organu kontroli... 21 porozumienia, choæby jêzykowe. Równoczeœnie kontrole te s¹ bardzo szczegó³owe, a zatem wymagaj¹ dok³adnego przygotowania dokumentów, tak aby obejmowa³y one ca³¹ œcie¿kê kontroln¹. Przygotowanie dokumentów przez jednostki kontrolowane to g³ównie czynnoœci techniczne: sporz¹dzenie kopii, u³o¿enie w kolejnoœci, opracowa- nie schematów organizacyjnych, kolorowe zaznaczenie kluczowych kwot. Bez w¹t- pienia nie jest zadaniem IO sprawdzanie, czy zosta³o to odpowiednio wykonane, ale dla dobra sprawy na dzieñ – dwa przed kontrol¹ Trybuna³u kontrolerzy IO udaj¹ siê do jednostek kontrolowanych, aby upewniæ siê, ¿e wszystko zosta³o zrobione.

Z kolei przedstawiciel PIO Holandii powiedzia³, ¿e jego instytucja nie przygoto- wuje programu kontroli Trybuna³u, nie planuje spotkañ itd., lecz zapoznaje siê z koñ- cowym programem kontroli i na tej podstawie wybiera, w jakich czynnoœciach (spo- tkaniach itd.) kontroler weŸmie udzia³.

Wysoki rang¹ funkcjonariusz Trybuna³u przedstawi³ tê kwestiê nastêpuj¹co: „Za- sadniczo Trybuna³ sam organizuje swoje kontrole w poszczególnych krajach, jed- nak krajowe organy kontroli mog¹ wiele pomóc. Na przyk³ad Francja jest krajem o scentralizowanej strukturze, zatem pomoc Trybuna³u Obrachunkowego Francji mo¿e polegaæ na wskazaniu, kto jest w³aœciwym podmiotem kontrolowanym, bo Europejski Trybuna³ Obrachunkowy niekiedy mo¿e tego nie wiedzieæ. Jednak tego rodzaju pomoc nie jest waszym obowi¹zkiem – waszym zadaniem jest poœredniczyæ we wspó³pracy, wymieniaæ informacje („to liaise”). Generalnie, Trybuna³ otrzymuje niezbêdne dane g³ównie z Komisji Europejskiej, bo ona musi przecie¿ wiedzieæ, kto wydaje pieni¹dze. Ale mo¿e to byæ ró¿nie zorganizowane w poszczególnych sekto- rach Trybuna³u. Nasze podejœcie bêdzie zale¿a³o od waszego, jak te¿ od okoliczno-

œci, jakie siê wy³oni¹”³³.

Je¿eli w sk³ad zespo³u Trybuna³u wchodzi dwu lub trzech kontrolerów, IO Austrii deleguje tak¹ sam¹ liczbê kontrolerów. Chodzi o to, ¿e czêsto zespó³ kontrolny dzie- li siê na podzespo³y i wówczas trzeba pracowaæ w parach. W zespole kontrolnym, który przybywa do Austrii, co najmniej jedna osoba zna doskonale jêzyk niemiecki.

Pozostali kontrolerzy Trybuna³u albo korzystaj¹ z us³ug swoich t³umaczy (niekiedy t³umacze przyje¿d¿aj¹ razem z nimi), albo opieraj¹ siê na niemieckojêzycznym cz³on- ku zespo³u, albo te¿ korzystaj¹ z pomocy kontrolerów IO. Trzeba zaznaczyæ, ¿e kon- trola Trybuna³u jest g³ównie kontrol¹ dokumentów, które nieraz mog¹ byæ w jêzyku angielskim.

Przedstawiciel IO Austrii nastêpuj¹co podsumowa³ udzia³ kontrolerów IO w kon- trolach Trybuna³u: klimat wspó³pracy jest dobry, oparty na wzajemnym szacunku i zaufaniu. Jest to wspó³praca profesjonalistów, którzy rozumiej¹ swoje potrzeby.

Staramy siê dostarczyæ informacje, wyjaœniæ. Prowadz¹c w³asn¹ kontrolê – staramy siê dostrzec s³abe punkty w dzia³alnoœci jednostek kontrolowanych, ale nie poka-

33 Informacja dyrektora Departamentu Kontaktów Zewnêtrznych Trybuna³u Ch.Koka ..., por. przyp. 28.

[976]

Jacek Mazur

22

zujemy tego kontrolerom Trybuna³u, o ile sami tego nie dostrzeg¹³⁴. Po zakoñcze- niu kontroli kontrolerzy Trybuna³u ustnie przedstawiaj¹ dostrze¿one braki, choæ prze- wa¿nie trzeba ich do tego namawiaæ. Owe informacje s¹ wstêpne i niewi¹¿¹ce, ale s¹ one dla IO bardzo istotne – umo¿liwiaj¹ poznanie b³êdów administracji austriac- kiej, tak jak widz¹ je kontrolerzy Trybuna³u³⁵. Podobnie wypowiedzia³a siê wyso- kiej rangi przedstawicielka TO Portugalii: wspó³praca jest bardzo przydatna dla obu stron, poniewa¿ Europejski Trybuna³ Obrachunkowy mo¿e korzystaæ z wiedzy TO Portugalii na temat portugalskiej administracji publicznej (centralnej i terenowej),

³atwiej pokonaæ barierê jêzykow¹ oraz dostrzec istotne problemy. Z kolei TO Portu- galii zwiêkszy³ swoj¹ wiedzê o programach wspólnotowych i konkretnych projek- tach, które nale¿y poddawaæ kontroli³⁶.

Obok tego podnosi siê jednak, i¿ realizacja obowi¹zków wynikaj¹cych z Trakta- tu – zw³aszcza przekazywania Trybuna³owi, na jego ¿¹danie, niezbêdnych doku- mentów i informacji – stanowi du¿e obci¹¿enie narodowego organu kontroli i czê- sto wymaga od niego dodatkowej pracy w obszarach, których nie zamierza lub nie mo¿e kontrolowaæ, co w konsekwencji powoduje ograniczenie mo¿liwoœci plano- wania i przeprowadzania jego w³asnych kontroli³⁷.

Mo¿liwoœci krajowej jednostki kontrolowanej zg³oszenia uwag w stosunku do ustaleñ kontroli Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego

Po zakoñczeniu kontroli na miejscu kontrolerzy Trybuna³u nie sporz¹dzaj¹ for- malnego dokumentu, a tylko notatkê robocz¹. Dopiero potem – najpóŸniej w ci¹gu dwu miesiêcy – opracowywane jest tzw. pismo sektorowe (sector letter)³⁸, które przedstawia ustalenia kontroli dotycz¹ce danego pañstwa.

34 Skutkiem kontroli Trybuna³u mo¿e byæ zmniejszenie finansowania z bud¿etu UE na rzecz benefi- cjentów krajowych. W wypadku kontroli NOK, nawet je¿eli kontrolowana jednostka musi zwróciæ niew³a-

œciwie wykorzystan¹ dotacjê, nie zmniejsza to ani nie zwiêksza kwoty œrodków pozyskanych z zagranicy.

35 Informacje nt. praktyki IO Austrii przedstawiono na podstawie wyk³adu B.Rabego „Wspó³pra- ca Austriackiej Izby Obrachunkowej z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym przy realizacji wspól- nych kontroli w zakresie rolnictwa; procedury i metodologia z punktu widzenia praktyki kontrolerskiej”

(Wiedeñ, 14 XI 2001 r.).

36 H.Lopes, op.cit.

37 W ramach prac Komitetu Kontaktowego zaproponowano interpretacjê, aby obowi¹zek narodo- wego organu kontroli ogranicza³ siê do przekazania dokumentu lub informacji, którymi bezpoœrednio dysponuje, zaœ w pozosta³ych wypadkach – sprowadza³ siê do poinformowania Trybuna³u, do kogo mo¿- na zwróciæ siê w tej sprawie; Report prepared …, op.cit., s. 17-18.

38 Nazwa „pismo sektorowe” pochodzi od istniej¹cej do 2004 r. organizacji wewnêtrznej Trybuna³u, w której ka¿dy z cz³onków by³ odpowiedzialny za pewien obszar kontroli i kierowa³ sektorem, w sk³ad którego wchodzi³ jeden (wyj¹tkowo – dwa) departament kontrolny. Chodzi³o o podkreœlenie, ¿e pismo zostaje wys³ane wy³¹cznie w imieniu cz³onka Trybuna³u i jego treœæ nie przes¹dza póŸniejszej decyzji Trybuna³u.