... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.
WA R S Z AWA
ROCZNIK XLIX NR 3 (296) MAJ CZERWIEC 2004 R.
*
ISSN 04525027
* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.
Spis tre ci
autor tytuł strona
Jacek Saryusz-Wolski Pokonali my dług drog do Unii Europejskiej
Tadeusz Chro cicki Sytuacja społeczno-gospodarcza Polski przed akcesj do Unii
Europejskiej 3
El bieta Jarz cka-Siwik Prawo do informacji i jego ograniczenia w porz dku prawnym Unii
Europejskiej 18
Alicja Pomorska Stopie dostosowania polskiego podatku akcyzowego do
standardów unijnych 34
Paweł Wieczorek Zdolno Polski do przyci gania kapitału zagranicznego 46 USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI
Andrzej Mossakowski ródła i wykorzystanie rodków Programu Aktywizacji Obszarów
Wiejskich 63
Dariusz Łubian, Lech
Witecki Pozyskiwanie i wykorzystywanie rodków finansowych z funduszu Phare po wprowadzeniu 'Nowej orientacji Phare" 77 Ryszard Ostaszewski Realizacja wybranych inwestycji drogowych w zakresie wykonania
bud etu pa stwa w 2002 r. 89
Alicja Szczepaniak Organizacja dowozu uczniów do szkół podstawowych i gimnazjów w
woj. warmi sko-mazurskim 97
RELACJE, POLEMIKI Tadeusz Janusz, Daniel
Stos Finansowe aspekty ochrony znaku towarowego 107
Jarosław Storczy ski
Ustawa z 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, o kształtowaniu wynagrodze w pa stwowej sferze bud etowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Wybrane zagadnienia)
117 Beata Bury Poj cie i rekompensata pracy w godzinach nadliczbowych według
Kodeksu pracy 135
*
Listy do redakcji
Adam Zych W kwestii dróg raz jeszcze 148
WSPÓŁPRACA MI DZYNARODOWA opr. Małgorzata
Romanowicz Seminarium Grupy Roboczej EUROSAI ds. Kontroli rodowiska
po wi cone kontroli gospodarowania odpadami 151 opr. Małgorzata
Romanowicz Trzecie posiedzenie Komisji Steruj cej Grupy Roboczej INTOSAI w
Limie 156
A.R. Robocza wizyta ekspertów Izby Obrachunkowej Ukrainy w
Najwy szej Izbie Kontroli 160
Z YCIA NAJWY SZEJ IZBY KONTROLI
A.R. Oficjalna wizyta przewodnicz cego Komitetu Kontroli Pa stwowej
Republiki Białorusi w Najwy szej Izbie Kontroli 162 A.R. Oficjalna wizyta Kontrolera Generalnego Republiki Litewskiej 163
TROCH HISTORII
Tadeusz Wolsza Funkcjonowanie o rodków pracy wi niów w wietle kontroli
Ministerstwa Kontroli Pa stwowej w latach 1955-1956 165 Delegatury NIK o sobie - Katowice
opr. Zbigniew Madej Z dziejów Delegatury Najwy szej Izby Kontroli w Katowicach 186 Z AŁOBNEJ KARTY
Tadeusz Sołodkowski 1918-2004 215
Zygmunt Sztajerwald 1932-2004 218
*
Sygnały o ksi kach 221
trudnoci i dopracujmy siê wspólnie sukcesu
W maju 2004 r. po piêtnastu latach starañ Polska sta³a siê cz³onkiem Unii Europejskiej. Nikt na pocz¹tku tej drogi nie przypuszcza³, ¿e bêdzie ona a¿ tak d³uga.
Zgodnie z przewidywaniami, po 1 maja nie nast¹pi³y ¿adne gwa³towne zmiany.
Nie nale¿y siê tak¿e takich zmian spodziewaæ w najbli¿szym czasie. Powinnimy byæ jednak wiadomi tego, ¿e pierwszy okres bêdzie wymaga³ zwiêkszonego wysi³- ku, a korzyci wynikaj¹ce z cz³onkostwa bêd¹ bardziej odczuwalne po 3-4 latach.
Cz³onkostwo w Unii Europejskiej jest dope³nieniem wielkich przemian spo³ecznych i gospodarczych pocz¹tku lat 90. Przez ten czas Polska przygotowywa³a siê do cz³on- kostwa, tak wiêc du¿a czêæ obowi¹zuj¹cych w Polsce przepisów i standardów jest
europejska.
Nale¿y równie¿ sobie uprzytomniæ, ¿e samo cz³onkostwo nie sprawi, i¿ Polska stanie siê bogatym i nowoczesnym pañstwem. Cz³onkostwo w Unii jest szans¹, któ- ra jeli j¹ dobrze wykorzystamy pomo¿e nam nadrobiæ lukê cywilizacyjn¹ dziel¹c¹ nas od innych europejskich pañstw. Jednak do tego potrzebna jest nowa strategia i pomys³ na cz³onkostwo Polski w Unii Europejskiej. Pomys³ polegaj¹cy nie tylko na byciu w Unii Europejskiej, ale na aktywnym dzia³aniu na rzecz Polski i ca³ej Unii. Skoñczy³ siê czas, kiedy wystarczy³o byæ euroentuzjast¹, teraz trzeba byæ eurokompetentnym, gdy¿ od tego bêdzie zale¿eæ nasze powodzenie.
Przyst¹pienie do Unii Europejskiej nie oznacza bowiem koñca naszych europej- skich zmagañ. Przeciwnie: teraz nadszed³ czas ciê¿kiej pracy. Tymczasem nie wszyscy zdaj¹ sobie sprawê, ¿e cz³onkostwo w Unii wi¹¿e siê z wype³nianiem bar- dzo wielu obowi¹zków, co nie bêdzie dla Polski ³atwe, bo warunki, na jakich przy- stêpujemy, s¹ ostre i zawieraj¹ wiele wymagañ. S¹ takie przede wszystkim dlatego,
¿e w koñcówce naszych negocjacji w Europie ujawni³y siê k³opoty gospodarcze.
By³y one g³ównym powodem decyzji piêtnastki, ¿eby rozszerzenia dokonaæ mini- malnym kosztem. Jest to oczywisty paradoks, ¿e na tak donios³ym, historycznym wydarzeniu postanowiono oszczêdzaæ. W tej szczególnej chwili naszym unijnym partnerom zabrak³o dalekowzrocznoci. Nie czas jednak na narzekania.
Wszêdzie tam, gdzie nie jestemy zadowoleni z warunków cz³onkostwa powin- nimy wzmocniæ dzia³ania, aby to zmieniæ. Jestemy niezadowoleni z obostrzeñ zwi¹zanych ze swobodnym przep³ywem pracowników, to przeprowadmy odpowied- nie poprawki w naszym prawie, aby uelastyczniæ nasz rynek pracy. Ponadto zrefor- mujmy system edukacyjny, ¿eby o Polaków jako o najwy¿szej klasy specjalistów
zabiegano w ca³ej Europie. Tylko nowoczesny system owiaty i elastyczny rynek pracy jest odpowiedzi¹ na problem bezrobocia. Warunki finansowe nie s¹ doæ do- bre, zmobilizujmy siê, aby maksymalnie wykorzystaæ unijn¹ pomoc, niech to bêdzie kolejny argument za piln¹ i zdecydowan¹ reform¹ finansów publicznych.
Je¿eli jestemy niezadowoleni z warunków dla rolnictwa, to wypracujmy taki program wykorzystania funduszy unijnych i modernizacji polskiej wsi, aby zapew- niæ jej konkurencyjnoæ na unijnym rynku.
Jeli istnieje ryzyko opónienia wprowadzenia euro w Polsce, to potraktujmy to jako kolejny wa¿ny argument za przeprowadzeniem sanacji finansów publicznych.
Udzia³ Polski w Unii Ekonomicznej i Monetarnej bêdzie kotwic¹ stabilizuj¹c¹ nasz¹ gospodarkê i nie mo¿emy dopuciæ do sytuacji, w której musielibymy powiedzieæ:
witaj Unio, ¿egnaj euro. Zdecydowane i odwa¿ne reformy mog¹ to ryzyko zniwe- lowaæ. A od tego bêdzie zale¿eæ, czy znajdziemy siê w g³ównym, czy pobocznym nurcie integracji europejskiej.
Skoro nie odpowiada nam to, ¿e na cz³onkostwo w strefie Schengen przyjdzie nam czekaæ jeszcze parê lat, to wykorzystajmy unijne fundusze, aby podnieæ stan- dard ochrony naszych granic. Jeli to siê uda i bêd¹ one spe³niaæ warunki zewnêtrz- nej granicy Unii nie bêdzie argumentów przemawiaj¹cych za dalszym wstrzyma- niem naszego uczestnictwa w uk³adzie z Schengen.
Jedynie takie podejcie, tylko pozytywny i ambitny plan pierwszych lat cz³onko- stwa mo¿e nas doprowadziæ do sukcesu. Mamy wszelkie predyspozycje, aby staæ siê liderem wród pañstw cz³onkowskich, a nie tylko pañstwem, które ca³y czas nadrabia zaleg³oci. Jednak do tego potrzebna jest wola polityczna i determinacja. Z ³atk¹ ma- rudera nie bêdziemy siê w Unii Europejskiej liczyæ.
Jacek Saryusz-Wolski b. minister ds. europejskich
SYTUACJA SPO£ECZNO-GOSPODARCZA POLSKI PRZED AKCESJ¥
DO UNII EUROPEJSKIEJ
U progu akcesji do Unii Europejskiej Polska znajdowa³a siê na cie¿ce szyb- kiego rozwoju. Symptomy o¿ywienia widoczne by³y we wszystkich prawie dzie- dzinach sfery realnej gospodarki. W 2003 r. i na pocz¹tku 2004 r. szybko wzrasta³y:
produkt krajowy brutto, produkcja przemys³owa, obroty handlu wewnêtrznego, a przede wszystkim eksport i inwestycje. Szczególnie dwa ostatnie czynniki mog¹ stanowiæ podstawê trwa³oci odradzaj¹cych siê trendów wzrostowych. Tym zmia- nom towarzyszy³y korzystne przekszta³cenia efektywnociowe i strukturalne. Dy- namiczny by³ przyrost wydajnoci pracy, a w produkcji przemys³owej i w eksporcie powiêksza³ siê udzia³ nowoczesnych, wysoko przetworzonych wyrobów.
Do istotnych pozytywów zaliczyæ tak¿e nale¿y nisk¹ inflacjê oraz prowzrostowe
w 2003 r. ukierunkowanie polityki pieniê¿nej, wyra¿aj¹ce siê w dalszych obni¿- kach stóp procentowych. Niepokoiæ natomiast mog³y: g³êboka nierównowaga fi- nansów publicznych, a w konsekwencji szybko rosn¹cy d³ug publiczny. Nadal trud- na by³a sytuacja na rynku pracy.
W 2003 r. tempo wzrostu PKB by³o, z kwarta³u na kwarta³, coraz wy¿sze od 2,3% w I kwartale do 4,7% w IV kwartale. W rezultacie, w skali ca³ego roku, wzrost osi¹gn¹³ 3,7%, podczas gdy w 2002 r. 1,4%, a w 2001 r. tylko 1%.
Polska rozwija³a siê w tempie przewy¿szaj¹cym dynamikê globaln¹. Tak np. kraje OECD uzyska³y w 2003 r. wzrost nieznacznie przekraczaj¹cy 2%, a kraje UE zaledwie 0,4%. Pozwoli³o to na zmniejszenie dystansu dziel¹cego nasz kraj od najbardziej rozwi- niêtych gospodarek. Szacuje siê, ¿e poziom PKB w przeliczeniu na 1 mieszkañca (li- czony wed³ug parytetu si³y nabywczej walut), który mo¿na przyj¹æ za miernik potencja-
³u gospodarki, wyniós³ w 2003 r. oko³o 11,5 tys. USD, wobec 10,6 tys. w 2002 r. i stanowi³ oko³o 44% przeciêtnej krajów UE, 67% poziomu Grecji (kraju o najni¿szym potencjale gospodarczym sporód pañstw cz³onkowskich) i ponad 52% Hiszpanii (kraju o zbli¿o- nej liczbie ludnoci).
[332]
Tadeusz Chrocicki
4
Sporód krajów Europy rodkowej i Wschodniej szybsze od Polski tempo wzrostu gospodarczego mia³y w 2003 r. m.in.: Litwa (8,9%), Ukraina (8,5%), £otwa (7,4%), Rosja (7,3%), a wolniejsze: Czechy (2,5%) oraz Wêgry (2,9%).
Rysunek 1
ród³o: OECD in Figures 2003, edition OECD, september 2003, str.12-13.
Czynnikiem wspieraj¹cym dynamikê PKB, poza konsumpcj¹ indywidualn¹, która zwiêkszy³a siê o 3,1%, pozosta³ eksport netto. wiadczy to o nadal istotnej mimo utrzymuj¹cej siê dekoniunktury w gospodarce wiatowej roli popytu zewnêtrzne- go we wzrocie gospodarczym.
W II pó³roczu 2003 r. prze³amany zosta³ d³ugotrwa³y spadkowy trend nak³adów brutto na rodki trwa³e. Ich wzrost by³ jeszcze niewielki (oko³o 0,2%), ale mo¿na go uwa¿aæ za najbardziej po¿¹dany i oczekiwany czynnik, stymuluj¹cy trwa³¹ poprawê koniunktury.
Kumulacja czynników wzrostu gospodarczego pozwala przewidywaæ, ¿e w 2004 r. PKB mo¿e siê zwiêkszyæ o ponad 5%.
Rok 2003 przyniós³ wyrane o¿ywienie aktywnoci przedsiêbiorstw przemy- s³owych, wynikaj¹ce z szybko rozwijaj¹cego siê eksportu i wzrastaj¹cych mo¿liwo-
ci zbytu na rynku wewnêtrznym. Produkcja przedsiêbiorstw przemys³owych zwiêk- szy³a siê, w porównaniu z 2002 r., o 8,4%, w tym przemys³u przetwórczego a¿
o 10,4% i by³ to wzrost nienotowany od 1997 r. Zwiêkszenie produkcji uzyskano
* rok 2003
dziêki poprawie wydajnoci pracy (przy spadku zatrudnienia), która w ca³ym prze- myle, w porównaniu z 2002 r., podnios³a siê o oko³o 12%.
O skali przyrostu produkcji przemys³owej decydowa³y g³ównie: rosn¹cy eksport i poprawa konkurencyjnoci na rynku wewnêtrznym. Towarzyszy³y temu korzystne zmiany strukturalne. Poziom produkcji dzia³ów i grup uznawanych za noniki po- stêpu technicznego by³ o ponad 22% wy¿szy ni¿ przed rokiem, a ich udzia³ w ogól- nej produkcji przedsiêbiorstw przemys³owych zwiêkszy³ siê z 12,4% do 13,7%.
Widoczne by³y równie¿ oznaki o¿ywienia dzia³alnoci prorozwojowej. Produkcja przedsiêbiorstw wytwarzaj¹cych g³ównie dobra inwestycyjne wzros³a o 21%.
Ocenia siê, ¿e w 2004 r. produkcja ca³ego przemys³u mo¿e przekroczyæ poziom 2003 r. o ponad 14%. Wskazuje na to ju¿ na pocz¹tku bie¿¹cego roku jej wysokie tempo wzrostu (w I kwartale 19,1%).
Utrzymywa³ siê wysoki wzrost sprzeda¿y detalicznej. W 2003 r., w przedsiê- biorstwach o liczbie pracuj¹cych powy¿ej 9 osób wyniós³ on 7,9%, w tym ¿ywno-
ci, napojów alkoholowych i bezalkoholowych oraz wyrobów tytoniowych w wy- specjalizowanych punktach sprzeda¿y 17,2%, pojazdów mechanicznych, motocykli i czêci 14,7%, a paliw 13,8%. Jeszcze wiêksze tempo sprzeda¿y (13,6%) noto- wano w I kwartale 2004 r.
Dynamika obrotów handlu wewnêtrznego potwierdza przyspieszenie wzrostu konsumpcji, co pomimo niskiej dynamiki p³ac w sektorze przedsiêbiorstw i du¿e- go bezrobocia mo¿na t³umaczyæ wysokimi dochodami gospodarstw dzia³aj¹cych na w³asny rachunek, znacznym przyrostem wiadczeñ spo³ecznych oraz du¿ym za- kresem szarej strefy. Pewne znaczenie mog³y te¿ mieæ zakupy na zapas w oba- wie przed podwy¿kami cen po akcesji do UE.
Powszechny Spis Rolny z 2002 r. potwierdzi³ bardzo wolno nastêpuj¹ce prze- miany strukturalne i efektywnociowe w rolnictwie. W porównaniu z krajami UE rolnictwo polskie cechuje nadal rozdrobnienie obszarowe, znaczne przeludnienie, nienowoczesne wyposa¿enie, brak w³aciwej infrastruktury, ma³a zdolnoæ do od- twarzania i modernizacji maj¹tku produkcyjnego, a w konsekwencji niedostateczna wydajnoæ i konkurencyjnoæ.
Udzia³ polskiego rolnictwa w PKB wynosi 3,2% i chocia¿ systematycznie maleje (w 1995 r. 6,9%), jest prawie o po³owê wy¿szy ni¿ rednia w krajach UE (2,1%), ale ni¿szy ni¿ w Hiszpanii (3,8%), Portugalii (4,1%), a przede wszystkim w Grecji (7,3%).
W rolnictwie pracuje 2,1 mln osób, tj. 16,5% ogó³u ludnoci znajduj¹cej zatrud- nienie w gospodarce narodowej. Nienotowana w ¿adnym z innych krajów europej- skich jest w zwi¹zku z tym liczba pracuj¹cych na 100 ha u¿ytków rolnych. W Pol- sce wynosi ona 14 osób, a w krajach UE 5 osób, przy czym u nas przeciêtna powierzchnia u¿ytków rolnych przypadaj¹ca na jedno gospodarstwo rolne (o areale powy¿ej 1 ha) to 7,4 ha, podczas gdy w UE 18,7 ha.
[334]
Tadeusz Chrocicki
6
Sporód 1951 tys. indywidualnych gospodarstw rolnych o powierzchni wiêk- szej ni¿ 1 ha, zaledwie 250 tys. (12,8%) to gospodarstwa wysokotowarowe, wyko- rzystuj¹ce nowoczesne metody produkcji, maj¹ce mo¿liwoci finansowania dzia³al- noci rozwojowej, w pe³ni zdolne do konkurowania pod wzglêdem jakoci i produktywnoci z gospodarstwami krajów UE. Ta grupa gospodarstw obejmuje nie- ca³e 25% powierzchni u¿ytków rolnych kraju.
Druga grupa (oko³o 600 tys. gospodarstw, tj. 30% ich ogó³u) to gospodarstwa niskotowarowe, które rocznie sprzedaj¹ produkcjê o wartoci 3-25 tys. z³, wytwa- rzaj¹c 40-45% ca³ej rolniczej produkcji towarowej netto. Dochody tych gospodarstw nie pozwalaj¹ jednak na pe³ne odtwarzanie zu¿ywanego maj¹tku produkcyjnego, co prowadzi do dekapitalizacji i zmniejszania siê zdolnoci wytwórczych.
Trzecia grupa (równie¿ oko³o 600 tys. podmiotów) to gospodarstwa, z których ka¿de, w skali rocznej, sprzedaje produkcjê za kwotê mniejsz¹ ni¿ 3 tys. z³. Utrzy- muj¹ siê one g³ównie z emerytur i rent, a czêsto tak¿e z pracy poza rolnictwem.
W gospodarstwach niskotowarowych coraz bardziej zaczyna dominowaæ pro- dukcja na w³asne potrzeby, bo gros ich oferty towarowej nie osi¹ga wymaganego standardu.
Ostatni¹ grupê tworz¹ gospodarstwa socjalne, produkuj¹ce ¿ywnoæ wy³¹cznie na w³asne potrzeby lub nieprowadz¹ce produkcji rolniczej.
Akcesja Polski do UE stwarza szansê przyspieszenia modernizacji polskiego rolnictwa m.in. dziêki dop³atom bezporednim, zintensyfikowaniu rozwoju obsza- rów wiejskich za pomoc¹ rodków unijnych oraz zwiêkszeniu eksportu towarów rolno-spo¿ywczych.
Potrzeby inwestycyjne determinowa³a koniecznoæ przyspieszenia procesów restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych gospodarki oraz pilna potrzeba two- rzenia nowych miejsc pracy. W 2002 r., w porównaniu z 2000 r., w wyniku restryk- cyjnej polityki makroekonomicznej i nadmiernego sch³odzenia koniunktury, nak³ady inwestycyjne w ca³ej gospodarce zmniejszy³y siê o 18,5%, a stopa inwestycji (mierzo- na udzia³em wartoci rodków trwa³ych w PKB) wynios³a 19,2% i by³a w Polsce naj- ni¿sza sporód 10 krajów wstêpuj¹cych do UE. Czynnikiem szczególnie silnie oddzia-
³uj¹cym na obni¿enie aktywnoci inwestycyjnej sta³y siê wysokie stopy procentowe, wp³ywaj¹ce na poziom kredytów. Udzia³ kredytów w nak³adach inwestycyjnych kszta³- towa³ siê zaledwie na poziomie 12-18%, w porównaniu z 70-80% w wiêkszoci roz- winiêtych gospodarek OECD. Z finansowania bankowego korzysta³a tylko co dzie- wi¹ta firma, o czym poza drogim kredytem decydowa³y tak¿e trudne warunki jego uzyskania. Niedocenionym ród³em finansowania inwestycji by³ równie¿ leasing stanowi¹cy tylko oko³o 6% ogólnych nak³adów na zakupy inwestycyjne. Na decyzje prorozwojowe negatywnie wp³ywa³a te¿ ocena perspektyw gospodarczych oraz niski poziom oszczêdnoci krajowych.
W 2003 r. nie uda³o siê jeszcze zahamowaæ spadkowej tendencji w procesach inwestycyjnych. Dzia³alnoæ prorozwojowa podmiotów gospodarczych by³a ni¿sza od poziomu poprzedniego roku o 0,7%, jednak¿e na uwagê zas³uguje wzrost o 17%
inwestycji w przedsiêbiorstwach przemys³u przetwórczego, które w poprzednich trzech latach zmniejszy³y siê a¿ o ponad 30%. Spada³y natomiast, kolejny rok z rzê- du, rozmiary inwestowania w górnictwie (o prawie 9%), a tak¿e po latach szcze- gólnie dynamicznego rozwoju sektora us³ug rynkowych w handlu (o 1,1%), trans- porcie i ³¹cznoci (o 12,4%), równie¿ w porednictwie finansowym (o oko³o 30%).
W przemyle przetwórczym najwy¿sze przyrosty uzyska³y nie tylko ga³êzie ni- skiego i redniego przetwórstwa (produkcja mebli, wyrobów z metali, przemys³ spo-
¿ywczy) oraz przemys³u surowcowego (produkcja koksu i produktów rafinerii ropy naftowej), ale tak¿e co ma istotne znaczenie dla trwa³oci rozwoju gospodarczego i poprawy konkurencyjnoci przemys³y uznawane za nonik postêpu technicznego i technologicznego (produkcja maszyn i aparatury elektrycznej, sprzêtu i urz¹dzeñ ra- diowych, telewizyjnych i telekomunikacyjnych oraz przemys³u motoryzacyjnego).
Oznak¹ umacniania siê wzrostowych trendów inwestowania s¹:
dane dotycz¹ce inwestycji rozpoczêtych, których wartoæ kosztorysowa by³a w 2003 r. o ponad 35% wiêksza ni¿ przed rokiem;
wysoki wzrost (o 21%) produkcji w przedsiêbiorstwach przemys³owych wy- twarzaj¹cych dobra inwestycyjne;
zmiana struktury produkcji budowlano-monta¿owej; ronie popyt na roboty o charakterze inwestycyjnym.
Przedsiêbiorstwa coraz lepiej oceniaj¹ mo¿liwoæ poprawy koniunktury i roz- szerzenia rynków zbytu, co pozwala przewidywaæ, ¿e o¿ywienie procesów inwesty- cyjnych bêdzie mia³o trwa³y charakter. Sprzyjaæ temu powinny: poprawa wyników finansowych podmiotów gospodarczych, obni¿enie stóp procentowych i stawek po- datkowych, korzystne zasady odpisów amortyzacyjnych.
Prognozy wskazuj¹, ¿e nak³ady inwestycyjne, w ca³ej gospodarce, w bie¿¹cym roku mog¹ o oko³o 10% przekroczyæ poziom 2003 r. Zwiêkszonemu zainteresowa- niu inwestowaniem krajowych podmiotów gospodarczych towarzyszy³ jednak ma³y nap³yw zagranicznych inwestycji bezporednich. Wed³ug danych Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, w 2003 r. zainwestowano u nas 6,4 mld USD, co oznacza poziom zbli¿ony do uzyskanego w 2002 r., ale znacznie ni¿szy ni¿ w la- tach poprzednich. Korzystnie natomiast zmienia siê struktura bran¿owa tych inwe- stycji. Prawie 50% w ten sposób uzyskanych rodków zosta³o przeznaczonych na rozbudowê sektora produkcyjnego (g³ównie motoryzacyjnego oraz chemicznego), wobec tylko oko³o 34% rok wczeniej.
Zahamowanie bezporednich inwestycji zagranicznych (b.i.z.) by³o skutkiem ograniczenia procesów prywatyzacyjnych, a przede wszystkim ogólnej dekoniunk- tury w gospodarce wiatowej. Spowodowa³o to zmniejszenie siê inwestycji zagra-
[336]
Tadeusz Chrocicki
8
nicznych w skali globalnej z 1,4 bln USD w 2000 r. do oko³o 0,65 bln USD rednio rocznie w latach 2002-2003.
Od pocz¹tku transformacji do koñca 2003 r. kapita³ zagraniczny zainwestowa³ w Pol- sce ponad 71 mld USD, w tym najwiêcej firmy zarejestrowane we Francji (oko³o 14 mld USD), w Holandii, w USA i w Niemczech (9-10 mld USD). Czyni to Polskê najwiêkszym odbiorc¹ bezporednich inwestycji zagranicznych w Europie rodkowej i Wschodniej. Drugie pod tym wzglêdem s¹ Czechy, a trzecie Wêgry. Jednak w prze- liczeniu na 1 mieszkañca, Polska z wartoci¹ b.i.z. oko³o 1,8 tys. USD nie dorównuje Czechom (3,8 tys. USD), Wêgrom (12,4 tys. USD) czy S³owacji (1,9 tys. USD).
W 2004 r. w zwi¹zku z zapowiedzianym przyspieszeniem prywatyzacji oraz oczekiwanym wzrostem zainteresowania inwestorów zagranicznych lokowaniem kapita³u w Polsce, zwi¹zanym z akcesj¹ do Unii Europejskiej nabior¹ tempa inwe- stycje bezporednie typu greenfield (m.in. inwestycje d³ugoterminowe zwi¹zane z do- stosowaniem Polski do standardów UE). Wp³ynie to na ogólny poziom inwestowa- nia w naszym kraju.
Mimo niekorzystnych uwarunkowañ zewnêtrznych, czynnikiem wspieraj¹cym wzrost gospodarczy by³ eksport. Dane ze zg³oszeñ celnych wskazuj¹, ¿e w 2003 r.
eksport wyra¿ony w euro (47,5 mld euro) zwiêkszy³ siê o 9,3%, a import (60,4 mld euro) o 3,2%. Ujemne saldo towarowe (12,8 mld USD) by³o o prawie 15% ni¿sze ni¿ przed rokiem. Eksport by³ kierowany przede wszystkim do krajów UE, których udzia³ w ogólnym eksporcie naszego kraju utrzymuje siê od lat na sta³ym poziomie oko³o 70%. Najwiêkszymi odbiorcami polskich towarów w 2003 r. by³y: Niemcy (32,3% ca³ego eksportu), Francja (6,1%), W³ochy (5,7%), Wielka Brytania (5%), Holandia (4,5%). Na dalszych miejscach znajdowa³y siê: Czechy, Szwecja oraz Bel- gia, a Ukraina i Rosja zajmowa³y dopiero miejsce 9 i 10.
W imporcie równie¿ Unia Europejska by³a g³ównym partnerem Polski, jej udzia³ przekracza³ nieco 60%. Jednak¿e w ubieg³ym roku tylko trzech z piêciu najwiêk- szych dostawców nale¿a³o do UE. G³ównymi dostawcami by³y: Niemcy (24,4%
importu), W³ochy (8,5%), Rosja (7,7%), Francja (7,1%) i Chiny (4,3%).
Mimo niew¹tpliwych w ostatnich latach sukcesów w obrotach handlowych z zagranic¹, poziom eksportu i importu pozostaje niski. Udzia³ naszego kraju w wia- towym eksporcie wyniós³ w 2002 r. zaledwie 0,64%. Wartoæ eksportu na 1 miesz- kañca to nieca³e 1,1 tys. USD, podczas gdy w S³owacji ponad 2,8 tys. USD, na Wê- grzech 3,6 tys. USD, w Czechach prawie 3,3 tys. USD, a w S³owenii 6,6 tys. USD.
W zdecydowanej wiêkszoci krajów OECD wskanik ten jest wielokrotnie wy¿szy ni¿ w Polsce, a rednio w krajach UE wynosi 6,8 tys. USD.
Niedostateczna aktywnoæ eksportowa polskiej gospodarki wynika nie tylko z ni- skiego nadal poziomu jej konkurencyjnoci, lecz w znacznej mierze z drugoplano- wej roli eksportu wród priorytetów polityki gospodarczej. Brakuje proeksportowe- go modelu rozwoju gospodarki. Niewystarczaj¹ce s¹ te¿ mechanizmy systemowe stymuluj¹ce eksport.
W skali globalnej udzia³ naszego kraju w imporcie stanowi³ w 2002 r. 0,8%. Pod wzglêdem rozdysponowania importu od lat wiod¹c¹ rolê odgrywa import zaopatrze- niowy, siêgaj¹cy w 2003 r. oko³o 60% ca³oci importu, za udzia³ importu zarówno inwestycyjnego, jak i konsumpcyjnego wynosi³ 20%. Oznacza to, ¿e przewa¿aj¹ca wiêkszoæ sprowadzanych towarów s³u¿y celom produkcyjnym. Dynamikê zbli¿o- n¹ do danych rzeczowych wykaza³a statystyka p³atnicza. W 2003 r. wp³ywy z eks- portu realizowane w euro wzros³y o 8,7%, a wyp³aty za import o 1,3%.
Deficyt w obrotach bie¿¹cych bilansu p³atniczego wyniós³ 3,6 mld euro i by³ ponad 2-krotnie ni¿szy od notowanego w 2002 r., a jego relacja do PKB obni¿y³a siê z 3,5% do 1,9%. Decyduj¹cy wp³yw na poziom deficytu mia³o zmniejszenie siê do 8,6 mld euro, tj. o prawie 22%, nierównowagi w p³atnociach towarowych oraz wzrost o 44% dodatniego salda obrotów niesklasyfikowanych czyli nadwy¿ki skupu de- wiz nad ich sprzeda¿¹ w kantorach. Natomiast w kierunku powiêkszania siê ujem- nego salda obrotów bie¿¹cych oddzia³ywa³ g³êbszy deficyt p³atnoci us³ugowych i dochodów oraz ni¿sza ni¿ przed rokiem nadwy¿ka w transferach bie¿¹cych. Defi- cyt obrotów bie¿¹cych zosta³ sfinansowany w 92% dodatnim saldem inwestycji bez- porednich, podczas gdy w 2002 r. w 56%.
W ocenie poziomu deficytu na rachunku obrotów bie¿¹cych zwraca uwagê fakt, i¿ w relacji do PKB wskanik ten w Polsce jest ni¿szy ni¿ w Grecji, Portugalii, Hiszpanii i Wielkiej. Brytanii, jak te¿ na Wêgrzech, w Czechach, S³owacji i w kra- jach nadba³tyckich. Nadwy¿kê wp³ywów z eksportu nad importem notuj¹ m.in.
Finlandia, Belgia, Szwecja, a z krajów akcesyjnych S³owenia.
Przyst¹pienie Polski do UE przyczyni siê do zwiêkszenia obrotów handlowych z zagranic¹ i poprawy konkurencyjnoci polskiego eksportu. W pierwszym okresie wiêkszych efektów mo¿na jednak oczekiwaæ w imporcie. Prognozy wskazuj¹, ¿e o¿ywienie gospodarcze i stopniowa poprawa sytuacji materialnej gospodarstw do- mowych bêd¹ wp³ywa³y na wzrost popytu importowego. W rezultacie, w najbli¿- szych miesi¹cach import przekroczy wyranie poziom ubieg³oroczny, a ujemne sal- do towarowe i p³atnicze mo¿e siê powiêkszyæ. Przewiduje siê, ¿e w 2004 r. wyra¿one w euro wp³ywy z eksportu wzrosn¹ o oko³o 9%, a wyp³aty za import o 6%. Deficyt p³atnoci towarowych wyniesie oko³o 8 mld euro, za deficyt obrotów bie¿¹cych stanowiæ bêdzie oko³o 2,5% PKB.
W 2003 r. obserwowano systematyczn¹ poprawê wyników finansowych przed- siêbiorstw. W rezultacie, od stycznia do grudnia przychody ze sprzeda¿y zwiêkszy³y siê o 12,7%, koszty wzros³y o 11,3%, a wynik finansowy netto wyniós³ 18 mld z³, wobec minus 2 mld z³ w 2002 r. Wskanik rentownoci obrotu brutto osi¹gn¹³ 2,8%
(przed rokiem 0,8%), rentownoci obrotu netto 1,7% (odpowiednio 0,2%), a p³yn- noci finansowej I stopnia 23,6% (17,9%), wobec 20% uznawanych przez banki komercyjne za poziom bezpieczny. Poprawê podstawowych wskaników efektyw- noci ekonomicznej odnotowano prawie we wszystkich rodzajach dzia³alnoci (z wy- j¹tkiem ochrony zdrowia i opieki spo³ecznej).
[338]
Tadeusz Chrocicki
10
Zwiêkszy³y siê mo¿liwoci finansowania modernizacji i rozwoju potencja³u wytwórczego, o czym wiadcz¹ wzrastaj¹ce wp³ywy gotówkowe, mierzone akumu- lacj¹ kapita³u (cash flow). W 2003 r. nadwy¿ka finansowa wynios³a ponad 84 mld z³ i by³a o 19,6% wy¿sza od uzyskanej w 2002 r.
Maj¹tek obrotowy firm finansowany by³ w 85% zobowi¹zaniami krótkotermino- wymi, a w 47% d³ugoterminowymi. £¹czna wartoæ zobowi¹zañ krótko- i d³ugoter- minowych przekroczy³a wartoæ maj¹tku obrotowego o 32%, wobec 40% w 2002 r.
Spadek tej relacji (o 8 pkt %) jest zjawiskiem pozytywnym. Mo¿na zatem stwierdziæ,
¿e polskie przedsiêbiorstwa staj¹ siê bardziej rentowne i mniej zad³u¿one.
Poprawê odnotowa³y przede wszystkim przedsiêbiorstwa eksportuj¹ce, które sta- nowi³y 46% ogó³u firm, wobec 43% w 2002 r. Zwiêkszy³ siê udzia³ sprzeda¿y eks- portowej w globalnych przychodach ze sprzeda¿y z 15,1% do 17%. W najbli¿- szych miesi¹cach mo¿na spodziewaæ siê dalszej poprawy ogólnej sytuacji finansowej przedsiêbiorstw. Wp³ywaæ na to mo¿e m.in.: wzmo¿ona aktywnoæ produkcyjna, niska dynamika p³ac, s³aby z³oty co poprawia efektywnoæ produkcji eksportowej, spadek kosztów finansowych (efekt m.in. obni¿ki stóp procentowych). Niewyklu- czony jest przy tym systematyczny przyrost depozytów bankowych podmiotów go- spodarczych. W koñcu 2003 r. roczne tempo wzrostu stanu tych depozytów przekra- cza³o 20% i by³o najwy¿sze od ponad trzech lat.
O¿ywieniu gospodarczemu towarzyszy³, z jednej strony, relatywnie wysoki wzrost przeciêtnych wynagrodzeñ w gospodarce narodowej oraz wiadczeñ spo-
³ecznych, z drugiej za narastanie zró¿nicowania dochodów i du¿y zasiêg ubóstwa. Tempo wzrostu realnych wynagrodzeñ w ca³ej gospodarce oraz przeciêt- nych realnych emerytur i rent pracowniczych wynosi³o w 2003 r. 4,1%.
Badania bud¿etów rodzinnych wskazuj¹ na istotne zró¿nicowanie dochodów wewn¹trz poszczególnych grup gospodarstw domowych. W 2002 r. przeciêtne mie- siêczne dochody najbogatszych rodzin (liczone dla ogó³u gospodarstw domowych) by³y ponad 6-krotnie wy¿sze od dochodów rodzin najbiedniejszych. W gospodar- stwach pracowników dochody uzyskiwane przez osoby najzamo¿niejsze (20% osób o najwy¿szych dochodach V kwintyl) przewy¿sza³y dochody osób najbiedniej- szych (I kwintyl) 5,3 razy, a w gospodarstwach emerytów i rencistów 4,4 razy.
Ró¿nice te by³y wiêksze ni¿ w roku poprzednim, bowiem dochody najbogatszych gospodarstw wzros³y du¿o bardziej ni¿ najmniej zamo¿nych.
O pog³êbianiu siê ró¿nic w poziomie dochodów wiadczy te¿ coraz wiêksza roz- piêtoæ wynagrodzeñ. W 2002 r. liczba osób zatrudnionych na pe³ny etat, których p³a- ce stanowi³y co najmniej dwukrotnoæ redniej krajowej, wzros³a do 6,3%, wobec 5,6% w 1995 r. Równoczenie podniós³ siê odsetek zatrudnionych, których wynagro- dzenie nie przekracza³o po³owy przeciêtnej p³acy w gospodarce narodowej (z 11,3%
w 1995 r. do 17,4% w 2002 r.). Najni¿ej uposa¿eni (wynagrodzenia nieprzekraczaj¹ce miesiêcznie 760 z³) stanowili w padzierniku 2002 r. 4% ogó³u zatrudnionych. Rosn¹-
ca grupa nisko op³acanych pracowników jest, obok bezrobocia, g³ównym czynnikiem wp³ywaj¹cym na pog³êbianie siê ubóstwa.
Du¿e by³o tak¿e zró¿nicowanie dochodów i wynagrodzeñ w uk³adzie wojewódz- kim. W 2003 r. skala zró¿nicowania miêdzy województwem o najwy¿szych (mazo- wieckie) i najni¿szych (podkarpackie) przeciêtnych wynagrodzeniach wynosi³a 50%.
Przeciêtne wynagrodzenie w województwie o najwy¿szych p³acach by³o wy¿sze od
redniej krajowej o 22%, a w województwie najs³abszym pod wzglêdem p³ac ni¿- sze odpowiednio o prawie 19%. Ocenia siê, ¿e zró¿nicowanie statystycznie uchwyt- nych dochodów osi¹gnê³o w Polsce poziom wy¿szy ni¿ w wielu rozwiniêtych spo-
³eczeñstwach gospodarki rynkowej.
Konsekwencj¹ rosn¹cego zró¿nicowania statusu materialnego gospodarstw do- mowych jest rozszerzanie siê sfery ubóstwa. Odsetek osób ¿yj¹cych poni¿ej ustawo- wej granicy biedy (kwoty dochodu, który uprawnia do ubiegania siê o przyznanie
wiadczenia pieniê¿nego z pomocy spo³ecznej) wzrós³ w 2002 r. do 18,5%, a w za- siêgu ubóstwa skrajnego (poni¿ej minimum egzystencji) znajdowa³o siê 11,1% ogó-
³u ludnoci (4,2 mln osób). Najbardziej zagro¿one ubóstwem skrajnym by³y po- dobnie jak w poprzednich latach osoby ¿yj¹ce na wsi, które stanowi³y 17,4% ogó³u tej populacji, podczas gdy w miastach licz¹cych 0,5 mln i wiêcej mieszkañców od- setek ten nie przekracza³ 2,5%.
Inflacja ukszta³towa³a siê na poziomie znacznie ni¿szym ni¿ prognozowano w ustawie bud¿etowej. Za³o¿enia wskazywa³y, ¿e redni roczny wzrost cen towa- rów i us³ug konsumpcyjnych mo¿e wynieæ w 2003 r. 2,3%, a faktycznie by³o to 0,8% (w 2002 r. 1,9%, w 2001 r. 5,5%). Natomiast w grudniu (grudzieñ 2003 r., w porównaniu z grudniem 2002 r.) inflacja wynios³a 1,7% (w 2002 r. 0,8%, a w 2001 r. 3,6%). Inflacja w Polsce by³a zdecydowanie ni¿sza ni¿ w krajach UE (1,9%) i wstêpuj¹cych (z wyj¹tkiem Czech i Litwy).
G³ównymi czynnikami dezinflacyjnymi podobnie jak w 2002 r. pozostawa-
³y: niski poziom popytu krajowego (przy wysokim bezrobociu), spadek oczekiwañ inflacyjnych w gospodarce, nadal relatywnie wysokie realne stopy procentowe oraz wzrastaj¹ca konkurencja na rynku. Natomiast na wzrost cen wp³ywa³y przede wszyst- kim: dewaluacja z³otego do euro, szybko dro¿ej¹ce paliwa do rodków transportu oraz ograniczona poda¿ niektórych artyku³ów ¿ywnociowych w IV kwartale.
Czêæ z wymienionych czynników, ale tak¿e stopniowa odbudowa popytu kra- jowego, bêd¹ oddzia³ywaæ na inflacjê w 2004 r. Pozwala to prognozowaæ, ¿e redni wzrost cen w bie¿¹cym roku wyniesie nie wiêcej ni¿ 2%.
Kolejny rok z rzêdu pod kontrol¹ pozostawa³ dop³yw pieni¹dza do gospodar- ki. W 2003 r. zwiêkszy³ siê on w ci¹gu roku o 5,6%. Zwraca uwagê bardzo wysoki wzrost (o 17,1%) pieni¹dza gotówkowego w obiegu, na co g³ównie wp³ywa³y:
spadek op³acalnoci depozytów bankowych, ze wzglêdu na szybkie zmniej- szanie siê ich oprocentowania (rednie oprocentowanie rocznych lokat terminowych
[340]
Tadeusz Chrocicki
12
w 20 najwiêkszych bankach wynios³o w koñcu 2003 r. 3,5%, wobec 5,1% przed ro- kiem) oraz opodatkowanie dochodów odsetkowych;
niewielki wzrost inflacji, zmniejszaj¹cy koszty utrzymywania zasobów pie- niê¿nych poza systemem bankowym;
wysoki zakres szarej strefy, gdzie obowi¹zuje zasada p³atnoci gotów- kowych.
Rysunek 2
ród³o: EUROSTAT, wydzia³y ekonomiczno-handlowe ambasad Rzeczypospolitej Polskiej.
Gospodarstwa domowe wycofa³y z banków w 2003 r. 4 mld z³ (spadek depozytów o 2%). Skala tego zjawiska by³a jednak mniejsza ni¿ w 2002 r., kiedy to wycofano prawie 7,6 mld z³ (spadek o 3,7%). Znaczn¹ czêæ tych rodków ulokowano w fundu- szach emerytalnych i ubezpieczeniach na ¿ycie lub przeznaczono na kupno obligacji.
Odmiennie kszta³towa³y siê depozyty przedsiêbiorstw. Stan ich w koñcu 2003 r. zwiêk- szy³ siê o 13,3 mld z³ (o 24,1%), podczas gdy w 2002 r. o 0,7 mld z³ (o 14%), co mo¿e
wiadczyæ o poprawie sytuacji finansowej podmiotów gospodarczych.
Znacznie zwiêkszy³a siê wartoæ kredytów zaci¹ganych przez gospodarstwa do- mowe. Zad³u¿enie ich wzros³o w 2003 r. o 12,2 mld z³ (o 13,6%), wobec 7,1 mld z³ w 2002 r. (wzrost o 8,5%). Zdecydowanie mniejsza by³a natomiast dynamika kredy- tów udzielanych firmom. Kredyty te powiêkszy³y siê w 2003 r. o 2,7 mld z³ (o 2,1%), wobec wzrostu o 1,9 mld z³ (tj. o 1,5%) w 2002 r.
Sytuacja na rynku walutowym by³a diametralnie odmienna od notowanej w 2002 r. W porównaniu z grudniem 2002 r., w grudniu 2003 r. dolar do z³otego stra- ci³ rednio na wartoci 3,2%, a euro zyska³o 16,7%. Na kszta³towanie siê kursu z³o- tego silnie oddzia³ywa³y zmiany kursu USD/EUR. O ile rednio w grudniu 2002 r.
euro stanowi³o równowartoæ 1,02 dolara, to w grudniu 2003 r. 1,23. W I kwartale 2004 r. utrzymywa³y siê tendencje deprecjacyjne z³otego.
Wysoki wzrost gospodarczy nie przyniós³ jeszcze poprawy sytuacji na rynku pracy
Szósty rok z rzêdu zmniejsza³a siê liczba pracuj¹cych w gospodarce narodowej.
Liczba zarejestrowanych bezrobotnych w koñcu 2003 r. wynios³a 3176 tys., a stopa bezrobocia podobnie jak w 2002 r. 20% i by³a (z wyj¹tkiem Serbii i Czarnogóry) najwy¿sza w Europie. W krajach Unii Europejskiej stopa bezrobocia wynios³a red- nio 8%, w tym w Hiszpanii 11,3%, Francji 9,4%, Niemczech 9,3%, a w Holandii, Irlandii, Austrii i Wielkiej Brytanii nie przekracza³a 5%.
Rysunek 3
ród³o: EUROSTAT, wydzia³y ekonomiczno-handlowe ambasad Rzeczypospolitej Polskiej.
Trudna sytuacja na rynku pracy by³a konsekwencj¹ uwarunkowañ demograficz- nych (najwiêkszy w Europie odsetek osób w wieku produkcyjnym), niekorzystnych
w latach 2001-2002 procesów w sferze realnej, strukturalnego niedopasowania
[342]
14 Tadeusz Chrocicki
poda¿y do popytu na rynku pracy, ale tak¿e postêpuj¹cej restrukturyzacji i d¹¿enia przedsiêbiorstw do obni¿ania kosztów osobowych poprzez redukcjê zatrudnienia.
Równoczenie zaostrzy³y siê wszystkie negatywne zjawiska charakterystyczne dla rynku pracy: ma³a by³a liczba ofert pracy, rós³ udzia³ osób d³ugotrwale bezrobot- nych i bezrobotnych z wy¿szym wykszta³ceniem, a tak¿e pozbawionych prawa do zasi³ku. Pog³êbia³y siê regionalne dysproporcje w poziomie i strukturze zatrudnie- nia. Niedostateczny by³ zakres aktywnych form przeciwdzia³ania bezrobociu.
W grudniu 2003 r., w porównaniu z grudniem 2002 r., zatrudnienie w sektorze przedsiêbiorstw zmala³o o 3,8%, przy nadal bardzo wysokiej liczbie osób biernych zawodowo, które wycofa³y siê z rynku pracy. Prawdopodobnie osoby te zosta³y ob- jête systemem transferów spo³ecznych (renty z tytu³u niezdolnoci do pracy, wcze-
niejsze emerytury, wiadczenia przedemerytalne). W zwi¹zku z tym systematycz- nie ros³a liczba osób, których ród³em dochodów by³y ró¿ne wiadczenia spo³eczne, a mala³ odsetek osób utrzymuj¹cych siê z pracy. Wskanik zatrudnienia (udzia³ osób pracuj¹cych w liczbie ludnoci w wieku 15-64 lat) wyniós³ w IV kwartale 2003 r.
jedynie 51,4%, wobec 58,8% w 1995 r. i ponad 64% rednio w krajach Unii Euro- pejskiej. Symptomatyczne jest przy tym, ¿e w koñcu roku niewykorzystanych pozo- sta³o 10,3 tys. ofert pracy, wobec 8,3 tys. w grudniu 2002 r., co wiadczy³o o wzro-
cie niedopasowania (zarówno terytorialnego, jak i pod wzglêdem kwalifikacji) ofert pracy do jej poda¿y.
Pod wzglêdem wysokoci wskanika zatrudnienia Polska zajmuje ostatnie miej- sce nie tylko wród krajów UE, ale tak¿e w porównaniu z krajami przystêpuj¹cymi do niej. W Czechach, S³owenii i Estonii wspó³czynnik ten zbli¿ony jest do rednie- go dla ca³ej Unii. W pozosta³ych krajach wstêpuj¹cych do UE jest ni¿szy ni¿ prze- ciêtny w UE, lecz wy¿szy ni¿ w Polsce (przekracza 56%).
Najwy¿szy poziom aktywnoci zawodowej wystêpuje w województwach: ma- zowieckim i lubelskim (powy¿ej 56%) oraz wielkopolskim (55%), a najni¿szy w war- miñsko-mazurskim i lubuskim (nieznacznie przekracza 46%).
Znacz¹ce by³y dysproporcje terytorialne w poziomie bezrobocia. W najtrudniej- szym po³o¿eniu znajdowa³y siê s³abo rozwiniête rolnicze regiony Polski pó³nocnej i pó³nocno-wschodniej (w woj. warmiñsko-mazurskim stopa bezrobocia przekro- czy³a 30%). Niskie kwalifikacje zawodowe ludnoci wiejskiej tych regionów, ma³a mobilnoæ zawodowa i przestrzenna (niedostateczna sk³onnoæ do zmiany kwalifi- kacji i miejsca zamieszkania), brak odpowiednich bodców i zdecydowania do sa- modzielnego dzia³ania powodowa³y, ¿e ograniczenie bezrobocia na tych obszarach by³o zadaniem niezwykle trudnym. Najmniejsze natê¿enie bezrobocia wystêpowa³o natomiast w wielkich aglomeracjach miejskich, o wysokim stopniu urbanizacji oraz rozwoju przemys³u i us³ug (stopa bezrobocia oko³o 6%).
Pogarsza³a siê sytuacja materialna bezrobotnych, czego przyczyn¹ by³a syste- matycznie rosn¹ca liczba osób bez prawa do zasi³ku. W koñcu grudnia 2003 r. ta-
kich osób by³o prawie 2,7 mln, a ich udzia³ w ogólnej liczbie osób pozostaj¹cych bez zatrudnienia zwiêkszy³ siê do prawie 85%. Trzeba ponadto podkreliæ, ¿e relacja zasi³ku do przeciêtnego wynagrodzenia wynosi w Polsce 27-37% (w zale¿noci od sta¿u pracy, wieku, okresu pozbawienia pracy, rejonu zamieszkania) i jest zdecydo- wanie mniej korzystna ni¿ w wiêkszoci krajów UE, gdzie znacznie przekracza 50%.
Utrata prawa do zasi³ku wi¹¿e siê z d³ugotrwa³ym (ponad 1 rok), bezskutecznym poszukiwaniem pracy. Liczba bezrobotnych, którzy nie mog¹ w d³u¿szym okresie znaleæ zatrudnienia wynios³a prawie 1,7 mln osób i stanowi³a 52,5% ogó³u bezro- botnych, w tym szukaj¹cy pracy ponad 2 lata to ju¿ ponad 64%. Szanse tej czêci populacji na rynku pracy s¹ minimalne. Oznacza to zwielokrotnione zagro¿enie ich rodzin skrajnym ubóstwem.
Zjawiskiem szczególnie niekorzystnym jest wysokie bezrobocie osób m³odych
w wieku do 24 lat. W IV kwartale 2003 r. stopa bezrobocia tej grupy wynosi³a 40,2% i ponad dwukrotnie (2,1) przekracza³a przeciêtn¹. Udzia³ tej populacji wród ogó³u bezrobotnych by³ równie¿ bardzo wysoki (26%). Trzeba podkreliæ, ¿e tak du¿e bezrobocie m³odzie¿y stanowi najbardziej patologiczny i kryminogenny ob- szar bezrobocia w Polsce.
Przyczyn¹ trudnoci znacznej czêci osób na rynku pracy s¹ ich niskie kwalifi- kacje zawodowe, wynikaj¹ce g³ównie z niedostatecznego wykszta³cenia. W koñcu 2003 r. 67,9% bezrobotnych mia³o wykszta³cenie zasadnicze zawodowe lub ni¿sze, za osoby z wykszta³ceniem wy¿szym stanowi³y 4,4% wszystkich bezrobotnych.
Do korzystnych symptomów na rynku pracy zaliczyæ natomiast nale¿y odnoto- wany w 2002 r. po raz pierwszy od 1997 r. i potwierdzony danymi za 2003 r. wzrost liczby ofert pracy oraz liczby osób korzystaj¹cych z aktywnych form pomo- cy bezrobotnym. W koñcu grudnia 2003 r. na 1 ofertê pracy przypada³o 307 bezro- botnych, wobec 387 rok wczeniej. Wiêksza ni¿ przed rokiem by³a te¿ liczba bezro- botnych wykrelonych z rejestru w zwi¹zku z rozpoczêciem szkolenia lub sta¿u u pracodawców oraz skierowaniem do prac interwencyjnych i robót publicznych.
Spad³a tak¿e liczba zapowiedzi zwolnieñ z przyczyn dotycz¹cych zak³adów pracy.
Byæ mo¿e jest to oznak¹ pewnej poprawy na rynku pracy, m.in. w zwi¹zku z realiza- cj¹ programu Pierwsza praca. wiadczyæ o tym mo¿e mniejsza liczba zarejestro- wanych bezrobotnych absolwentów szkó³ ponadpodstawowych (158 tys. osób, wo- bec 167 tys. w 2002 r.).
Pozytywnym czynnikiem kszta³tuj¹cym rynek pracy bêdzie zwiêkszenie liczby miejsc pracy w sektorze us³ug. Miejsca pracy utworzone w tym sektorze pozwol¹ na zrekompensowanie spadku liczby miejsc pracy w pozosta³ych sektorach. Propozy- cje rozwi¹zañ zawarte w rz¹dowym programie Przedsiêbiorczoæ-rozwój-praca II
(w tym wejcie w ¿ycie ustaw o wolnoci gospodarczej oraz o promocji zatrudnie- nia) korzystnie wp³yn¹ na rozwój przedsiêbiorczoci, tym samym umo¿liwiaj¹c two- rzenie miejsc pracy w ma³ych i rednich przedsiêbiorstwach. W kierunku stymulu-
[344]
Tadeusz Chrocicki
16
j¹cym tworzenie nowych miejsc pracy oddzia³ywaæ równie¿ bêdzie obni¿enie, od pocz¹tku 2004 r., podatku CIT do 19%.
Tendencje na rynku pracy wskazuj¹, ¿e zatrudnienie w gospodarce narodowej w 2004 r. wzronie, w porównaniu z 2003 r., o oko³o 1%, a stopa bezrobocia w koñ- cu roku obni¿y siê do 19,2%.
Generalnej poprawie sytuacji w sferze realnej gospodarki towarzyszy³a wysoka nierównowaga finansów pañstwa. Mimo ¿e w 2003 r. dochody bud¿eto- we by³y o 6,4% wy¿sze ni¿ w 2002 r., a wydatki zwiêkszy³y siê o 3,4%, deficyt osi¹- gn¹³ 36,5 mld z³, a jego relacja do PKB 4,5% (w 2002 r. wynosi³a 5,1%, a w 2001 r.
4,3%). Równoczenie relacja deficytu do wydatków osi¹gnê³a 19,3%, co oznacza-
³o, ¿e prawie jedna pi¹ta wydatków nie mia³a pokrycia w dochodach. Szczególnie niepokoj¹cy jest fakt, ¿e przez trzeci kolejny rok bud¿et wykazywa³ ujemne saldo pierwotne1 (w 2003 r. oko³o 12,5 mld z³).
Podobnie jak w 2002 r., znacznie mniejsze od zak³adanych by³y wp³ywy z pry- watyzacji. Wynios³y one niespe³na 3 mld z³, wobec planowanych 7,4 mld z³. W celu sfinansowania deficytu ta luka prywatyzacyjna musia³a zostaæ pokryta zwiêkszo- n¹ emisj¹ skarbowych papierów wartociowych. Wzrastaj¹ce potrzeby po¿yczkowe bud¿etu pañstwa (mimo nadp³ynnoci w sektorze bankowym) mia³y negatywny wp³yw na wykorzystanie oszczêdnoci krajowych ogranicza³y dostêp przedsiê- biorstw i ludnoci do kredytów bankowych, zmniejszaj¹c tym samym mo¿liwoci rozwojowe gospodarki.
Skutkiem niedostosowania wydatków do mo¿liwoci finansowych pañstwa by³o obci¹¿enie d³ugiem okresów przysz³ych. Szacuje siê, ¿e w 2003 r. d³ug publiczny osi¹gn¹³ kwotê 411 mld z³, a jego relacja do PKB wynios³a ponad 51%, przekracza- j¹c pierwszy próg ostro¿nociowy (50%), wynikaj¹cy z ustawy o finansach publicz- nych. Oznacza to pocz¹tek wdra¿ania procedur ostro¿nociowo-sanacyjnych, maj¹- cych na celu ograniczenie deficytu do poziomu zapewniaj¹cego osi¹gniêcie w 2005 r.
jego relacji do dochodów nie wy¿szej od analogicznej z 2004 r.
W ustawie bud¿etowej na 2004 r. za³o¿ono, ¿e wydatki bud¿etu pañstwa wzrosn¹ o 5,5%, a wp³ywy o 1,5%. W rezultacie deficyt zwiêkszy siê do 45,3 mld z³ i w relacji do PKB osi¹gnie 5,3%. D³ug publiczny mo¿e osi¹gn¹æ oko³o 470 mld z³, a w relacji do PKB zbli¿y siê do 55%.
Porównuj¹c stan finansów pañstwa w Polsce i w innych krajach, nale¿y wska- zaæ, ¿e k³opoty z utrzymaniem deficytu na wymaganym przez Pakt stabilnoci i wzro- stu poziomie (do 3% PKB) ma Francja (4,1% PKB w 2003 r.), Niemcy (3,9%) i Wielka Brytania (3,2%). Z krajów przystêpuj¹cych wysoki deficyt maj¹ Czechy (12,9% PKB) i Wêgry (5,9%).
1 Saldo pierwotne liczone jest jako ró¿nica miêdzy dochodami a wydatkami pomniejszonymi o kwotê obs³ugi d³ugu publicznego.
Wiele krajów Unii Europejskiej od lat ma znacznie wy¿szy ni¿ Polska poziom d³ugu publicznego. Przyk³adowo, W³ochy w 2003 r. odnotowa³y d³ug w wysokoci ponad 106% PKB, Grecja i Belgia ponad 101%. redni d³ug dla krajów piêtnast- ki szacowany jest na 64% PKB. Sporód krajów akcesyjnych najbardziej zad³u¿o- ne by³y: Cypr i Malta (udzia³ d³ugu w PKB oko³o 72%) oraz Wêgry (59%).
*
Stan gospodarki w przededniu wejcia naszego kraju do Unii Europejskiej bê- dzie w przysz³oci punktem odniesienia do diagnozy efektów akcesji. Generalna ocena trendów i postêpuj¹cych przekszta³ceñ, jakich jestemy wiadkami na pocz¹tku 2004 r.
jest pozytywna. Kumulacja czynników wzrostu gospodarczego oraz korzystne zmiany efektywnociowe i strukturalne pozwalaj¹ przewidywaæ, ¿e rok bie¿¹cy i la- ta nastêpne bêd¹ okresem przyspieszonego rozwoju Polski i zmniejszania dystansu dziel¹cego nas od krajów rozwiniêtych.
Najwiêksze zagro¿enie dla tego scenariusza ³¹czy siê z narastaj¹c¹ nierówno- wag¹ bud¿etow¹, gro¿¹c¹ szybkim przyrostem d³ugu publicznego. Problem wyso- kiego deficytu nie rozwi¹¿e siê samoistnie przez przyspieszenie wzrostu produktu krajowego brutto. Niezbêdnym warunkiem jest przeprowadzenie g³êbokiej reformy finansów publicznych, dziêki której zbudowane zostan¹ trwa³e fundamenty równo- wagi bud¿etowej. Zmiany musz¹ dotyczyæ zw³aszcza wydatków, których skala i struk- tura powinna ulec istotnym przeobra¿eniom. Tylko w takim wypadku mo¿liwe bê- dzie osi¹gniêcie stabilnej i wysokiej stopy wzrostu gospodarczego, który jest podstaw¹ pomylnoci ekonomicznej i bezpieczeñstwa socjalnego obywateli.
opracowa³ Tadeusz Chrocicki Rz¹dowe Centrum Studiów Strategicznych
El¿bieta Jarzêcka-Siwik
PRAWO DO INFORMACJI I JEGO OGRANICZENIA W PORZ¥DKU PRAWNYM UNII EUROPEJSKIEJ
Unia Europejska przywi¹zuje znaczn¹ wagê do informowania spo³eczeñstwa o sprawach rozstrzyganych przez w³adze publiczne. Otwartoæ i jawnoæ, wyra¿aj¹- ce siê w prowadzeniu aktywnej polityki informacyjnej, maj¹ na celu umo¿liwienie jednostce wziêcia udzia³u w swobodnej debacie publicznej dotycz¹cej wszystkich istotnych kwestii spo³ecznych, gospodarczych i kulturalnych. Ta, zdawa³oby siê oczy- wista sprawa, nie by³a taka na pocz¹tku funkcjonowania Wspólnoty, a dochodzenie do stanu, jaki istnieje aktualnie, zajê³o sporo czasu. W doktrynie podkrela siê, ¿e:
Jawnoæ i swobodny dostêp do informacji o dzia³alnoci instytucji unijnych przez d³ugi czas pozostawa³ jedynie w sferze deklaracji, a nie realiów ¿ycia. Przekonuje siê
rodowiska unijne i obywateli, ¿e dziêki jawnoci sprawy i problemy Unii stan¹ siê bardziej dostêpne, a tym samym bardziej zrozumia³e dla obywatela i ¿e takie zbli¿enie powinno spowodowaæ zainteresowanie, ufnoæ, a co za tym idzie akceptacjê1.
Wspólnota Europejska by³a utworzona jako organizacja maj¹ca na celu ekono- miczn¹ wspó³pracê jej cz³onków na poziomie ponadpañstwowym. Zadania, do re- alizacji których by³a powo³ana, nie mia³y bezporedniego zwi¹zku z sytuacj¹ praw- n¹ obywateli. St¹d, w pocz¹tkowej fazie istnienia Wspólnoty Europejskiej prawa cz³owieka nie by³y podstawowym przedmiotem dyskusji. Ochrona praw cz³owieka by³a materi¹ regulowan¹ przez ustawodawstwa krajowe. Zajmowa³y siê ni¹ akty prawa miêdzynarodowego2, których sygnatariuszami by³y wszystkie kraje cz³on-
1 T. Górzyñska: Prawo do informacji i zasada jawnoci administracyjnej, Zakamycze 1999, s. 74.
2 Chodzi o Konwencjê o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci, ratyfikowan¹ przez Polskê ustaw¹ z 2 padziernika 1992 r. (DzU nr 85, poz. 427). Owiadczenie rz¹dowe z 7 kwietnia 1993 r.
w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolit¹ Polsk¹ Konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawo- wych wolnoci, sporz¹dzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej nastêpnie protoko³ami nr 3, 5 i 8 oraz uzupe³nionej protoko³em nr 2 (DzU nr 61, poz. 285). W stosunku do Polski Konwencja wesz³a w ¿ycie
kowskie Wspólnoty. Znajduj¹ce siê w katalogu podstawowych praw cz³owieka prawo do informacji równie¿ by³o przedmiotem regulacji tylko w wewnêtrznych porz¹dkach prawnych krajów cz³onkowskich. Jednak postêpuj¹cy proces integracji i rozszerzanie obszarów wspó³pracy wymusi³ koniecznoæ spojrzenia na dziedzinê praw cz³owieka tak¿e przez pryzmat prawa wspólnotowego. Powszechny stawa³ siê pogl¹d, ¿e udzia³ obywateli w podejmowaniu decyzji na poziomie wspólnotowym jest niewystarczaj¹cy, a co za tym idzie, w³adza tak sprawowana pozbawiona jest odpowiedniej legitymizacji3. Pozyskanie zaufania obywateli do instytucji unijnych wymaga³o wprowadzenia elementów demokracji w strukturze organizacyjnej oraz dop³ywu informacji o rozstrzyganych sprawach, w tym równie¿ dostêpnoci dokumen- tów jako zasady prawnej, a nie dzia³ania uzale¿nionego od uznania administracji.
W podpisanym 25 marca 1957 r., w Rzymie, Traktacie ustanawiaj¹cym Wspól- notê Europejsk¹4 (dalej TWE), nie ma odniesienia do praw jednostki. Mo¿na o nich mówiæ jedynie w kontekcie instytucji obywatelstwa UE. Blisko 30 lat póniej, w Jed- nolitym akcie europejskim zosta³y zmienione i uzupe³nione traktaty ustanawiaj¹ce Wspólnoty Europejskie. W preambule Aktu podkrelono, ¿e prawa cz³owieka s¹ jed- nym z instrumentów ³¹czenia Europy5. Nawi¹zano w ten sposób do ogólnowiatowe- go trendu, w którym sytuacja prawna jednostki odgrywa wa¿n¹ rolê. Mo¿na powie- dzieæ, i¿ by³ to pierwszy zwiastun kierunku dalszych zmian w prawie wspólnotowym.
Przed wprowadzeniem jednak konkretnych regulacji prawnych materia praw cz³o- wieka, w tym prawo do informacji, by³a przedmiotem dokumentów prawnie nie- wi¹¿¹cych.
W Deklaracji podstawowych praw i wolnoci, uchwalonej przez Parlament Europejski 12 kwietnia 1989 r. w Strasburgu, w art. 5 okrelone zosta³o prawo do wolnoci wypowiedzi, które obejmuje wolnoæ pogl¹dów oraz wolnoæ otrzymywa- nia i komunikowania informacji i idei. Natomiast w art. 18 prawo dostêpu i sprosto- wañ odnonie do dokumentów administracyjnych i danych dotycz¹cych danej osoby.
19 stycznia 1993 r. Polski tekst Konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci, zmie- nionej nastêpnie protoko³ami nr 3, 5 i 8 oraz uzupe³nionej protoko³em nr 2, zosta³ opublikowany w DzU z 10 lipca 1993 r., nr 61, poz. 284. Tekst ujednolicony Konwencji zosta³ opublikowany w Rzeczpospoli- tej z 23 marca 1999 r., w dodatku Prawo co dnia.
Miêdzynarodowy Pakt praw obywatelskich i politycznych, otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., wszed³ w ¿ycie 23 marca 1976 r., og³oszony w DzU z 29 grudnia 1977 r., nr 38, poz. 167.
Polska przyst¹pi³a do Paktu 3 marca 1977 r., owiadczenie rz¹dowe w sprawie ratyfikacji wydano 23 kwiet- nia 1977 r. Pakt wszed³ w ¿ycie wobec Polski 18 czerwca 1977 r.
3 M. Szwarc: Zasady wgl¹du do dokumentów instytucji Wspólnot Europejskich, Pañstwo i Prawo
nr 11/2001, s. 63.
4 Wersja ujednolicona DzUrzWE z 24 grudnia 2002 r., C 325, s. 33-184. Wczeniejsza nazwa: Trak- tat ustanawiaj¹cy Europejsk¹ Wspólnotê Gospodarcz¹ nazwa zmieniona Traktatem o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r.
5 Podpisany 28 lutego 1986 r. w Luksemburgu. Patrz, B. Gronowska, T. Jasudowicz i C. Mik: Prawa cz³owieka. Dokumenty miêdzynarodowe, Wydawnictwo Comer 1996, s. 292.
[348]
El¿bieta Jarzêcka-Siwik
20
By³ to pierwszy akt wspólnotowy, w którym dokonano uporz¹dkowania praw i wol- noci cz³owieka6.
Kolejnym dokumentem by³a Deklaracja o prawach cz³owieka, przyjêta przez Radê Europejsk¹ 29 czerwca 1991 r. w Luksemburgu. W jej treci Rada Europejska wskaza-
³a, ¿e pañstwa cz³onkowskie maj¹ obowi¹zek urzeczywistniania praw i podstawowych wolnoci cz³owieka i ¿aden sposób wyra¿enia zaniepokojenia faktem naruszenia tych praw i wolnoci nie mo¿e byæ poczytany za ingerencjê w sprawy wewnêtrzne pañstwa7. Deklaracja odnosi³a siê tu do zasad ustanowionych w prawie miêdzynarodowym.
Zawarcie Traktatu o Unii Europejskiej (dalej TUE)8 stanowi³o wyrany zwrot w kierunku uznania ochrony praw cz³owieka jako podstawowej zasady w prawie unijnym. Ju¿ w preambule potwierdza siê przywi¹zanie do zasad wolnoci, demo- kracji oraz poszanowania praw cz³owieka9. Dalej, w art. 6 ust. 2 TUE stanowi, ¿e:
Unia szanuje podstawowe prawa zagwarantowane w Europejskiej konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci, podpisanej w Rzymie 4 listo- pada 1950 r., a tak¿e te, które wynikaj¹ jako ogólne zasady prawa wspólnotowego ze wspólnych tradycji konstytucyjnych pañstw cz³onkowskich10.
Dodatkowo, w deklaracji nr 17 do³¹czonej do TUE, podkrelono znaczenie pra- wa dostêpu do informacji znajduj¹cych siê w posiadaniu organów wspólnotowych.
Wraz ze zmianami prawnymi widaæ w Unii d¹¿enie do zmniejszenia dystansu miêdzy Europ¹ a jej obywatelami11 oraz zwiêkszenia jawnoci i otwartoci w pro- cesach legislacyjnym i decyzyjnym. Na fali otwierania siê Unii i czynienia jej dzia-
³alnoci bardziej przejrzyst¹ dla obywateli, Rada i Komisja wprowadzi³y w przepi- sach reguluj¹cych ich dzia³alnoæ decyzje dotycz¹ce publicznego dostêpu do wytworzonych przez siebie dokumentów12. By³y to jednak wewnêtrzne regulacje, które nie powinny statuowaæ praw i obowi¹zków obywateli, ani stanowiæ podstawy do rozstrzygania sporów.
6 Tam¿e, s. 298-299.
7 Tam¿e, s. 296.
8 Wersja ujednolicona DzUrzWE z 24 grudnia 2002 r., C 325, s. 5-33.
9 Tam¿e, s. 293.
10 Traktat podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht. T³umaczenie E.J.-S. Tekst oryginalny w wersji angielskojêzycznej art. 6 ust. 2: 2. The Union shall respect fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950 and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as general principles of Community law. Por. t³um. B. Kuniak i A. Capik: Traktat nicejski. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 201.
11 T. R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostêpie do informacji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2002, s. 31. Por. tak¿e D. Hübner: Fina³ ju¿ blisko, Rzeczpospolita z 18 wrzenia 2003 r., s. C3-C4.
12 Decyzja Rady nr 731 z 20 grudnia 1993 r. w sprawie publicznego dostêpu do dokumentów Rady, opubl. DzUrzWE z 31 grudnia 1993 r., L 340, s. 43; decyzja Komisji nr 90 z 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostêpu do dokumentów Komisji, opubl. DzUrzWE z 18 lutego 1994 r., L 46, s. 58.
Podstawê prawn¹ stanowi¹c¹ gwarancjê dostêpu do dokumentów instytucji unij- nych oraz upowa¿niaj¹c¹ Radê do opracowania szczegó³owych zasad tego dostêpu, w tym tak¿e okrelenia ograniczeñ ze wzglêdu na ochronê interesu publicznego lub prywatnego, zawiera Traktat amsterdamski z 2 padziernika 1997 r.13 Wprowadzi³ on do TWE art. 255. Przepis ten jest zawarty w czêci dotycz¹cej instytucji unijnych i dla uczynienia realn¹ wspomnianej gwarancji, wprowadzi³ obowi¹zek zawarcia w regulaminach Parlamentu, Rady i Komisji wewnêtrznych przepisów reguluj¹cych dostêp do ich dokumentów.
Nale¿y podkreliæ, ¿e zapewnienie dostêpu do dokumentów jest tylko jedn¹ z form realizacji prawa do informacji i nie wyczerpuje jego zakresu przedmiotowego. Jest ono zatem na gruncie prawa wspólnotowego rozumiane w¹sko14. Wydaje siê, ¿e taki stan nie bêdzie trwa³ d³ugo, je¿eli tylko w najbli¿szym czasie zostanie przyjêty trak- tat konstytucyjny15. Do tego traktatu zosta³a bowiem inkorporowana Karta praw podstawowych Unii Europejskiej16, proklamowana przez Parlament Europejski, Radê UE i Komisjê 7 grudnia 2000 r. w Nicei. Oznacza to, ¿e w projekcie traktatu konsty- tucyjnego zosta³o odrêbnie okrelone prawo do informacji oraz prawo dostêpu do dokumentów. W art. 11 Karty okrelone zosta³o prawo do informacji jako pochodna prawa do wolnoci wypowiedzi:
1. Ka¿dy ma prawo do wolnoci wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolnoæ posia- dania pogl¹dów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji w³adz publicznych i bez wzglêdu na granice pañstwowe.
2. Wolnoæ i pluralizm mediów s¹ przestrzegane.
Dodatkowo, w art. 42 Karta stanowi, i¿:
Ka¿dy obywatel Unii i ka¿da osoba fizyczna lub prawna zamieszka³a lub maj¹ca swoj¹ siedzibê statutow¹ w pañstwie cz³onkowskim ma prawo dostêpu do dokumen- tów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji17.
Karta nie ma mocy prawnie obowi¹zuj¹cej. Mimo to, ma du¿e znaczenie dla praktyki stosowania prawa18. W toku rozstrzygania spraw przez Trybuna³ Sprawie-
13DzUrzWE z 10 listopada 1997 r., C 340, s. 1-144. Wszed³ w ¿ycie 1 maja 1999 r.
14Por. M. Szwarc, op. cit., s. 64.
15D. Hübner: Fina³ ..., op., cit., wskazuje, ¿e: Jedn¹ z trzech czêci projektu traktatu konstytucyjnego stanowi katalog praw i wolnoci obywateli UE zawarty we w³¹czonej do traktatu Karcie praw podstawo- wych. To oznacza nadanie jej charakteru prawnie wi¹¿¹cego. Art. 7 ust. 2 Traktatu mówi , ¿e Unia bêdzie d¹¿yæ do przyst¹pienia do Europejskiej Konwencji praw cz³owieka i podstawowych wolnoci. I dalej, ¿e
prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji wyp³ywaj¹ z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla wszystkich pañstw cz³onkowskich UE i jako takie powinny kszta³towaæ zasady ogólne prawa UE .
16DzUrzWE, c 364; F. Jasiñski:Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dom Wydawniczy ABC, s. 319.
17T³um. przepisów Karty F. Jasiñski, jw., s. 308-320.
18M. Muszyñski, S. Hambura: Du¿o znaczy, choæ nie wi¹¿e, Rzczpospolita z 20 sierpnia 2002 r., s. C-3.
[350]
El¿bieta Jarzêcka-Siwik
22
dliwoci Wspólnot Europejskich (dalej ETS) powo³ywano siê na zawarte w niej po- stanowienia w celu wzmocnienia prezentowanej argumentacji prawnej.
Poza ogólnym prawem do informacji, przedmiotem odrêbnych regulacji w pra- wie wspólnotowym jest dostêp do informacji o rodowisku naturalnym. Wspólnota Europejska by³a jednym z sygnatariuszy Konwencji o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoci w spra- wach dotycz¹cych rodowiska, podpisanej 25 czerwca 1998 r. w Aarhus, w Danii (dalej Konwencja z Aarhus)19. W art. 4 i 5 Konwencji z Aarhus zosta³y uregulowa- ne kwestie jawnoci informacji o rodowisku. Przepisy te formu³uj¹ prawo spo³e- czeñstwa dostêpu do informacji o stanie i ochronie rodowiska (czynne prawo do informacji) oraz do bycia poinformowanym o tych sprawach przez zobowi¹zane or- gany pañstwowe (tzw. bierne prawo do informacji). Prawo do informacji o rodowi- sku przys³uguje ka¿demu Konwencja z Aarhus zakazuje tu jakiejkolwiek dys- kryminacji ze wzglêdu na narodowoæ, obywatelstwo lub miejsce zamieszkania. Od
¿¹daj¹cego informacji nie wolno wymagaæ wykazania istnienia jakiegokolwiek inte- resu (prawnego lub faktycznego) w danej sprawie. Jednoczenie, na strony Konwencji z Aarhus zosta³y na³o¿one obowi¹zki zwi¹zane z gromadzeniem i rozpowszechnia- niem informacji o rodowisku. Chodzi zw³aszcza o stworzenie obowi¹zkowego syste- mu zapewniaj¹cego odpowiedni dop³yw do w³aciwych organów informacji o plano- wanych i prowadzonych dzia³aniach mog¹cych znacz¹co wp³ywaæ na rodowisko.
Natomiast w razie bezporedniego zagro¿enia ludzkiego zdrowia lub rodowiska, bez wzglêdu na jego przyczynê, wszystkie informacje, które mog¹ byæ przydatne do podjêcia rodków s³u¿¹cych zapobie¿eniu lub z³agodzeniu szkody wi¹¿¹cej siê z za- gro¿eniem i s¹ w posiadaniu w³adzy publicznej, musz¹ byæ niezw³ocznie przekazy- wane tym, których to zagro¿enie mo¿e dotyczyæ20.
Podstawowe znaczenie w prawie unijnym, w sprawach dostêpu do informacji o ro- dowisku ma aktualnie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady, nr 2003/WE z 28 stycznia 2003 r.21, która nak³ada na pañstwa cz³onkowskie obowi¹zek zapew-
19 Na podstawie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoci w sprawach dotycz¹cych ro- dowiska (DzU nr 89, poz. 970), sporz¹dzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r., prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 31 grudnia 2001 r. ratyfikowa³ wymienion¹ konwencjê. Dokument ratyfikacyjny z³o¿ony zosta³ sekretarzowi generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych 15 lutego 2002 r. Zgodnie z art. 20 ust. 3 Konwencji, wesz³a ona w ¿ycie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej 16 maja 2002 r. Zosta³a opubli- kowana w DzU z 2003 r., nr 78, poz.706.
20 Obszernie na ten temat pisz¹ J. Jendroka, W. Radecki: Konwencja o dostêpie do informacji, udziale spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji oraz dostêpie do sprawiedliwoci w sprawach dotycz¹cych rodo- wiska, Wroc³aw 1999. Por. te¿ J. Jendroka: Dostêp do informacji o rodowisku, udzia³ spo³eczeñstwa i oceny oddzia³ywania na rodowisko, <www.ecp.wroc.pl>.
21 DzUUE z 14 lutego 2003 r., nr L 4, s. 26. Poprzednio obowi¹zywa³a dyrektywa 313/EWG z 7 czerw- ca 1990 r. w sprawie swobodnego dostêpu do informacji o rodowisku. Szeroko omawia tê regulacjê
nienia przez instytucje publiczne szybkiego dostêpu podmiotom zainteresowanym do informacji (z pewnymi wyj¹tkami) o rodowisku naturalnym. Przepisy maj¹ce na celu implementacjê tej dyrektywy powinny byæ wydane w ci¹gu 2 lat od jej opublikowania22.
Z powy¿szych uwag wynika, ¿e prawo do informacji w porz¹dku prawnym UE nie zosta³o unormowane w sposób syntetyczny i kompleksowy. Regulacja traktato- wa dotyczy jedynie dostêpu do dokumentów. Odrêbnie uregulowano dostêp do in- formacji o rodowisku i nie ma regulacji ogólnego prawa do informacji, tak jak to czyni¹ wymienione wczeniej akty prawa miêdzynarodowego. Powodów tego mo¿- na szukaæ tak¿e w zró¿nicowaniu ukszta³towania przedmiotu regulacji i podstawo- wych jego ograniczeñ w porz¹dkach konstytucyjnych pañstw cz³onkowskich23.
Jak ju¿ wspomnia³am, w prawie wspólnotowym zosta³y okrelone podstawy praw- ne i zasady dostêpu do dokumentów organów UE. TWE w art. 255 stanowi, ¿e:
1. Ka¿dy obywatel Unii oraz ka¿da osoba fizyczna lub prawna zamieszkuj¹ca lub posiadaj¹ca biuro zarejestrowane w dowolnym pañstwie cz³onkowskim ma pra- wo dostêpu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, na zasa- dach i warunkach, które zostan¹ zdefiniowane zgodnie z pkt 2 i 3.
2. Zasady ogólne oraz ograniczenia wynikaj¹ce z interesu publicznego lub pry- watnego rz¹dz¹ce prawem dostêpu do dokumentów okrela Rada, dzia³aj¹ca zgod- nie z procedur¹, o której mowa w art. 251, w ci¹gu dwóch lat od wejcia Traktatu amsterdamskiego w ¿ycie.
3. Ka¿da instytucja wymieniona powy¿ej opracowuje we w³asnym regulaminie postêpowania przepisy szczególne dotycz¹ce dostêpu do jej dokumentów.
Z treci cytowanego przepisu wynika, i¿ zakres podmiotów uprawnionych do dostêpu do dokumentów zosta³ ograniczony do obywateli UE oraz osób z ni¹ zwi¹- zanych ze wzglêdu na miejsce zamieszkania albo siedzibê biura w odniesieniu do osoby prawnej. W zderzeniu ze standardami miêdzynarodowymi takie ograniczenie podmiotów uprawnionych nie zas³uguje na aprobatê. Warto przypomnieæ, i¿ zarów- no Europejska konwencja o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoci w art. 10, jak i Miêdzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych w art. 19 przyznaj¹ takie uprawnienie ka¿demu. Dlatego dobrze siê sta³o, ¿e w aktach praw-
T. Górzyñska: Prawo do informacji ..., op. cit., s. 78 i nast., a tak¿e G. Grabowska: Dostêp do informacji w systemie miêdzynarodowego prawa rodowiska, Pañstwo i Prawonr 2/2000, s. 41.
22 Analiza treci przepisów tego aktu prawnego wykracza poza ramy niniejszego opracowania.
23 Zob. Materia³y pomocnicze do poselskiego projektu ustawy o dostêpie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094, zw³aszcza Informacja Ministerstwa Sprawiedliwoci: Publiczny dostêp do infor- macji znajduj¹cych siê w posiadaniu w³adz szwedzkich, t³um. D.M. Moñko; A. Szmyt: Opinia w sprawie stosowania art. 61 Konstytucji RP, Przegl¹d Sejmowy nr 6/1999, s. 69-70, a tak¿e R. W. Davis: Public access to community documents: a fundamental human right ?, <www.eiop.or.at/eiop/texte/1999-008a.htm>.
[352]
El¿bieta Jarzêcka-Siwik
24
nych wydanych na podstawie ust. 3 art. 255 TWE rozszerzony zosta³ kr¹g podmio- tów uprawnionych do dostêpu do dokumentów instytucji unijnych.
Podmiotami zobowi¹zanymi, do których adresowany jest obowi¹zek udostêpnia- nia dokumentów, s¹ jedynie trzy organy wspólnotowe. Tymczasem prawo traktatowe powo³uje ich znacznie wiêcej nadaj¹c im jednoczenie szeroki zakres kompetencji.
Wobec pozosta³ych organów (np. wobec Europejskiego Banku Centralnego, ETS, Try- buna³u Obrachunkowego, Komitetu Spo³eczno-Gospodarczego, Komitetu Regionów) brakuje zatem nadal podstawy prawnej do ¿¹dania udostêpnienia dokumentów, za
ewentualne zobowi¹zania przyjête w tym zakresie bêd¹ mia³y charakter dobrowolny, wynikaj¹cy z przepisów wewnêtrznych reguluj¹cych ich dzia³alnoæ.
W prawie traktatowym nie zosta³y sformu³owane choæby podstawowe zasady rz¹dz¹ce dostêpem do dokumentów. Art. 255 TWE odsy³a w tej czêci do aktu praw- nego przyjêtego zgodnie z procedur¹ ustalon¹ w art. 251 TWE24, jednoczenie do- zwolone ograniczenia okrela w sposób niezwykle szeroki i za pomoc¹ pojêæ nie- ostrych. Mówi bowiem o granicach dostêpu do dokumentów wyznaczonych
interesem publicznym lub prywatnym. Uwaga ta jest istotna, jeli wskazaæ, ¿e uprawnienie do dostêpu do dokumentów rozci¹ga siê, zgodnie z art. 28 i art. 41 TUE, tak¿e na obszar wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeñstwa oraz policyj- nej i s¹dowej wspó³pracy w sprawach karnych.
Realizacj¹ upowa¿nienia zawartego w art. 255 TWE jest przyjêcie rozporz¹dze- nia nr 1049 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicz- nego dostêpu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji25 (zwane- go dalej rozporz¹dzeniem).
We wstêpie do rozporz¹dzenia podkrela siê, ¿e otwartoæ ma swój udzia³ w wzmacnianiu zasad demokracji i poszanowania podstawowych praw wskazanych w art. 6 TUE i Karcie praw podstawowych UE. Wskazano te¿, ¿e celem rozporz¹- dzenia jest takie ukszta³towanie procedury, aby dostêp do dokumentów by³ mo¿li- wie najszerszy. Szczególnie istotne jest to w wypadkach procedury legislacyjnej.
Wtedy nale¿y zapewniæ w najszerszym zakresie bezporedni dostêp do dokumen- tów, ale z zastrze¿eniem, aby nadmiernie nie utrudniæ procesu decyzyjnego.
Okrelone w rozporz¹dzeniu zasady dostêpu do dokumentów maj¹ zapewniæ mo¿liwie naj³atwiejsze wykonywanie prawa dostêpu do dokumentów i pomóc w kszta³towaniu wzorców dobrej praktyki administracyjnej (art. 1 rozporz¹dzenia).
Podstawow¹ zasad¹ jest dostêp do wszystkich rodzajów dokumentów tak¿e za-
24 Przepis ten ustala szczegó³owe zasady postêpowania w sprawie przyjêcia aktu prawnego. Maj¹ one zastosowanie, jeli przepisy traktatu wskazuj¹ na koniecznoæ ich przestrzegania w danej sprawie.
Jest to tzw. procedura wspó³decydowania, daj¹ca Parlamentowi Europejskiemu mo¿liwoæ odrzucenia wniosku Komisji Europejskiej.
25 Opublikowane w DzUrzWE z 31 maja 2001 r., L 145, s. 43-48.
