Udzia³ delegacji Najwy¿szej Izby Kontroli pod przewodnictwem prezesa Miros³awa Seku³y

„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.”

WA R S Z AWA

ROCZNIK XLIX — NR 5 (298) — WRZESIEÑ – PADZIERNIK 2004 R.

*

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.

Iwona Sierpowska – Prokurator jako organ kontroli i ochrony prawa ... 3 Janusz Witkowski – Rozwój statystyki pracy a jakoœæ informacji ... 16 Pawe³ Wieczorek – Zró¿nicowanie poziomu rozwoju spo³eczno-gospodar-

czego w Unii Europejskiej ... 28 Krzysztof Zalega – Polityka strukturalna Unii Europejskiej w obszarze

rolnictwa a zasady wspierania sektora rolnego w Polsce po akcesji... 45

*

Irena Wyszyñska – Nowy system finansowania jednostek samorz¹du

terytorialnego (Wybrane zagadnienia) ... 70

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Piotr Wasilewski – Ma³o skuteczna restrukturyzacja s³u¿by zdrowia ... 90 Wojciech Dziurewicz – Jak nie s¹ budowane autostrady w Polsce ... 100 Lech Witecki – Przygotowanie kadr administracji publicznej do funkcjo-

nowania w Unii Europejskiej ... 110

RELACJE, POLEMIKI

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Zarys systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004-2006 ... 119 Listy do redakcji *

Adam Zych – Podatek akcyzowy w drogownictwie ... 137

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii w Warszawie – A.R... 142 Prezes Narodowego Urzêdu Kontroli Bu³garii w NIK – A.R. ... 143 Udzia³ delegacji NIK pod przewodnictwem prezesa Miros³awa Seku³y

w spotkaniu Zarz¹du EUROSAI – A.R. ... 144 Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w Narodowym Urzêdzie Kontroli

Mongolii – A.R. ... 145

*

Wa¿ne posiedzenie Kierownictwa Najwy¿szej Izby Kontroli – bama ... 146

TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – Poznañ

Szkic do portretu poznañskiej delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli

– opr. Maciej Stercza³a... 148 Lech Królikowski – Przyczynki do biografii Franciszka Szystowskiego –

emigracyjnego prezesa NIK w latach 1980-1989... 166 Jerzy ¯elaskiewicz – 40 lat w Najwy¿szej Izbie Kontroli. (Zapamiêtani

ludzie i sprawy) ... 172 Sygna³y o ksi¹¿kach ... 180 Informacja dla prenumeratorów ... 183

PROKURATOR JAKO ORGAN KONTROLI I OCHRONY PRAWA

Pojêcie organów kontroli i ochrony prawa bywa ró¿nie ujmowane. Jest to pojê- cie umowne, okreœla siê nim organy wykonuj¹ce w pañstwie funkcjê kontroln¹, któ- ra idzie w parze z ochron¹ praworz¹dnoœci. Przybli¿enie koncepcji organów kontro- li i ochrony prawa wymaga odwo³ania siê do teorii podzia³u w³adzy w pañstwie. Ju¿

w staro¿ytnoœci wyodrêbniano niezale¿ne od siebie rodzaje organów, niemniej idea trójpodzia³u w³adzy kojarzona jest wspó³czeœnie z Karolem Monteskiuszem, który wskaza³ na istnienie w pañstwie trzech niezale¿nych od siebie, ale powi¹zanych ze sob¹ i wzajemnie siê równowa¿¹cych w³adz. Potocznie okreœla siê je jako w³adzê ustawodawcz¹, wykonawcz¹ i s¹downicz¹. O ile wyodrêbnienie legislatywy i egze- kutywy (ich sk³ad i funkcje) nie budzi w¹tpliwoœci, o tyle koncepcja trzeciej w³adzy sk³ania do refleksji. Odkryto j¹ dopiero na pocz¹tku XVIII stulecia¹. Powierzenie jej praw do wymierzania sprawiedliwoœci i s¹dzenia mia³o stanowiæ przeciwwagê dla dwóch pozosta³ych w³adz. Historia teorii podzia³u w³adz pokazuje jednak ró¿ne spo- soby ujmowania i interpretacji trzeciej w³adzy, a tak¿e próby rozszerzenia zasadni- czego trójpodzia³u i wyodrêbnienia w³adzy kontroluj¹cej².

Z pogl¹dami tymi koresponduje koncepcja R.M. Ma³ajnego. Zgodnie z ni¹, ra- cjonalny ustawodawca, konstruuj¹c system organów pañstwowych powinien naj- pierw wyodrêbniæ funkcje pañstwa, którymi s¹: stanowienie prawa, administrowa- nie i nadzór nad przestrzeganiem prawa. Tê ostatni¹ funkcjê mo¿na podzieliæ na wymiar sprawiedliwoœci i kontrolê. W konsekwencji autor wyró¿nia nastêpuj¹ce organy pañstwowe: prawodawcze, administracyjne, prokuratorskie, s¹dowe, kon-

1 A. Pu³³o: Podzia³ w³adzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i wspó³czesnej dyskusji konstytu- cyjnej w Polsce, „Przegl¹d Sejmowy” nr 3/1993.

2 Por. W. Szyszkowski: Beniamin Constant, Warszawa – Poznañ – Toruñ 1984, s. 82 i nast.; J. S. Mill:

On Liberty Considerations on Representative Government, Oxford 1948, s. 344; H. Kelsen: O istocie i wartoœciach demokracji, Warszawa 1936, s. 97–99.

trolne i kontroli konstytucyjnoœci prawa³. Wies³aw Skrzyd³o podkreœla, ¿e „przyjêcie tej klasyfikacji funkcji pañstwa, wywodz¹cej siê z zasady trójpodzia³u w³adz, jest wy- soce przydatne, pozwala bowiem w ca³oœci i bez reszty dokonaæ podzia³u organów pañstwowych sk³adaj¹cych siê na ca³oœæ aparatu pañstwowego”⁴. Jej dodatkowym atu- tem jest to, ¿e odzwierciedla ona ogó³ funkcji wspó³czesnego pañstwa.

Konkluduj¹c nale¿y podkreœliæ, ¿e potrzebê wyodrêbnienia funkcji kontrolnej dostrzegano ju¿ przy konstruowaniu fundamentalnych za³o¿eñ trójpodzia³u w³adzy, pojawia³y siê jednak trudnoœci dotycz¹ce zaklasyfikowania do jednej z w³adz orga- nów kontroli. St¹d obecnie modyfikuje siê za³o¿enia Monteskiusza⁵ lub uznaje siê wystêpowanie organów, których nie mo¿na bezspornie zaliczyæ do ¿adnej z trzech zasadniczych w³adz, czego przyk³adem mog¹ byæ niektóre organy kontroli.

We wspó³czesnym pañstwie organy wykonuj¹ce funkcjê kontroln¹ stanowi¹ z³o-

¿on¹ i stale rozbudowuj¹c¹ siê kategoriê, w Polsce nazywan¹ kontrol¹ i ochron¹ pra- wa. W najszerszym ujêciu zalicza siê do niej organy kontroli nale¿¹ce do egzekuty- wy, s¹downictwa oraz podmioty, które nie mieszcz¹ siê w tradycyjnym trójpodziale w³adzy. Rozwój tej kategorii organów zwi¹zany by³ z przemianami ustrojowymi, których efektem by³o m. in. utworzenie takich instytucji kontroli, jak: Rzecznik Praw Obywatelskich, Naczelny S¹d Administracyjny, Trybuna³ Konstytucyjny, Trybuna³ Stanu, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Koncepcja kontroli i ochrony prawa ci¹gle jest doskonalona, o czym mog¹ œwiadczyæ reformy wymiaru sprawiedliwoœci w Polsce, w tym likwidacja kolegiów do spraw wykroczeñ i utworzenie dwuinstan- cyjnego s¹downictwa administracyjnego.

Szerokie ujêcie podmiotów kontroli i ochrony prawa w doktrynie bywa zawê¿a- ne i ograniczane. W œcis³ym znaczeniu, do omawianej kategorii nale¿¹: Najwy¿sza Izba Kontroli oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, zaliczane w Konstytucji⁶ do or- ganów kontroli pañstwowej i ochrony prawa. Organy te charakteryzuj¹ nastêpuj¹ce cechy: oddzielenie od w³adzy wykonawczej, s¹downiczej i ustawodawczej, przy zapewnieniu okreœlonych powi¹zañ z Sejmem; konstytucyjna i ustawowa regulacja pozycji ustrojowej; niezale¿noœæ i apolitycznoœæ; skoncentrowanie dzia³alnoœci na wykonywaniu funkcji kontrolnej; brak uprawnieñ do stosowania œrodków przymu- su; ochrona praworz¹dnoœci, ochrona interesu publicznego i interesu jednostki; re- alizacja funkcji informacyjno-sygnalizacyjnej. Trzeba zaznaczyæ, ¿e analizowana kategoria organów bywa modyfikowana, mo¿na tu powo³aæ siê na koncepcjê, która

3 R. M. Ma³ajny: Systematyka polskich organów pañstwowych i ich charakter prawny, „Studia Praw- nicze” nr 7/1989.

4 W. Skrzyd³o: Ustrój i struktura aparatu pañstwowego i samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1997, s. 14.

5 Zob. A. Sylwestrzak, Najwy¿sza Izba Kontroli a Konstytucja, „Kontrola Pañstwowa” nr 1/1998.

A. Sylwestrzak: W³adza czwarta – kontroluj¹ca, „Pañstwo i Prawo”, nr 7/1992.

6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483).

do organów kontroli i ochrony prawa oprócz NIK i RPO w³¹cza prokuratora⁷. Po- gl¹d ten sk³ania do refleksji.

Nale¿yte wykonywanie funkcji kontrolno-ochronnej wymaga prawnego zagwa- rantowania odpowiedniego statusu i kompetencji. St¹d te¿ analiza prokuratora jako organu kontroli i ochrony prawa opieraæ siê bêdzie na dwóch powy¿szych kryte- riach. Ponadto wymienienie prokuratora obok Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzeczni- ka Praw Obywatelskich sk³ania do poszukiwania podobieñstw i ró¿nic miêdzy tymi instytucjami.

Pozycja ustrojowa

Na wstêpie nale¿y przyj¹æ pewne za³o¿enia terminologiczne. Otó¿ ustawa o pro- kuraturze⁸ nie rozstrzyga jednoznacznie, czy organem pañstwa jest prokurator, czy prokuratura. Przypisuje ona cechy organu obu instytucjom. Prokuratura jest jednost- k¹ wyodrêbnion¹ organizacyjnie, natomiast okreœlone w ustawie zadania i upraw- nienia wykonuje prokurator. W doktrynie przewa¿a pogl¹d, ¿e to w³aœnie jego nale-

¿y uznaæ za organ i ta koncepcja zostanie przyjêta na potrzeby dalszych rozwa¿añ.

Najwa¿niejszym Ÿród³em prawa reguluj¹cym podstawy funkcjonowania organu pañstwa jest konstytucja. Polska ustawa zasadnicza w rozdziale IX wymienia trzy organy zajmuj¹ce siê kontrol¹ i ochron¹ prawa: Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, Rzeczni- ka Praw Obywatelskich i Krajow¹ Radê Radiofonii i Telewizji. Nie tylko nie ma wœród nich prokuratora, ale Konstytucja nie poœwiêca mu wiêkszej uwagi w pozo- sta³ych rozdzia³ach. Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e w porównaniu z poprzednimi pol- skimi ustawami zasadniczymi nast¹pi³a dekonstytucjonalizacja prokuratora. Takie rozwi¹zanie znajduje uzasadnienie historyczne. W okresie PRL prokuratura przez kilkadziesi¹t lat funkcjonowa³a na podstawie ustawy z 1950 r., nawi¹zuj¹cej do wzor- ców radzieckich. By³a to instytucja silnie zideologizowana i upolityczniona, o roz- leg³ych kompetencjach w³adczych (tzw. ogólnego nadzoru), stanowi¹ca swoisty seg- ment wymiaru sprawiedliwoœci. Podejmowane w latach osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych wysi³ki zmiany spo³ecznego wizerunku i pozycji ustrojowej prokuratury nie doprowadzi³y jednak do wypracowania nowego modelu tej instytu- cji w III Rzeczypospolitej. Mo¿na zatem s¹dziæ, ¿e dopiero po ukszta³towaniu usta- wowego modelu prokuratury zostan¹ podjête prace w kierunku odpowiednich zapi- sów konstytucyjnych. Za koniecznoœci¹ nowelizacji ustawy zasadniczej przemawiaj¹ równie¿ konstytucyjne wzmianki na temat prokuratora (np. art. 188, przyznaj¹cy

7 Podobne za³o¿enia przyjmuje program s³u¿by przygotowawczej do s³u¿by cywilnej.

8 Ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. DzU z 2002 r., nr 21, poz. 206, ze zm.).

Prokuratorowi Generalnemu prawo do wystêpowania z wnioskami do Trybuna³u Kon- stytucyjnego, czy art. 103, zakazuj¹cy prokuratorowi ³¹czenia jego stanowiska z man- datem poselskim). Na razie przepisy te s¹ sztuczne i fragmentaryczne, ale mog¹ staæ siê swoistym pomostem ³¹cz¹cym now¹ regulacjê statusu prokuratury i prokuratora z ca³¹ Konstytucj¹. Dzia³ania legislacyjne w tym kierunku powinno przyspieszyæ przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej. Zdecydowana wiêkszoœæ pañstw cz³on- kowskich UE okreœla pozycjê tego organu w konstytucjach. Zatem nowelizacja pol- skiej ustawy zasadniczej zrówna³aby status prokuratora z jego odpowiednikami w kra- jach zrzeszonych w Unii. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e brak konstytucyjnych unormowañ nie pozbawia bytu prawnego analizowanej instytucji, stanowi jednak os³abienie jej presti¿u i pozycji ustrojowej wobec organów kontroli i ochrony prawa, takich jak NIK i RPO.

Podstawowym aktem prawnym normuj¹cym status i zadania prokuratora jest ustawa o prokuraturze. Prokuratorzy s¹ organami dzia³aj¹cymi w okreœlonej struk- turze organizacyjnej. Sk³ada siê ona z trzech segmentów: prokuratury rejonowej, prokuratury wojskowej i prokuratorów Instytutu Pamiêci Narodowej – Komisji Œci- gania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 ust.1). Na czele ca³ej organi- zacji stoi Prokurator Generalny. Prokuraturê cechuje centralizm i hierarchizacja, co w wypadku prokuratury powszechnej przejawia siê w wystêpowaniu kilku szczebli organizacyjnych w postaci: prokuratury rejonowej (tworzonej co do zasady dla jed- nej lub wiêkszej liczby gmin), prokuratury okrêgowej (tworzonej dla obszaru w³a-

œciwoœci co najmniej dwóch prokuratur rejonowych), prokuratury apelacyjnej (obej- muj¹cej obszar w³aœciwoœci co najmniej dwóch prokuratur okrêgowych) oraz Prokuratury Krajowej. Ta ostatnia jednostka jest centralnym szczeblem prokuratury, wchodz¹cym w sk³ad Ministerstwa Sprawiedliwoœci, wspomagaj¹cym dzia³alnoœæ Prokuratora Generalnego. Zgodnie z przyjêtymi wy¿ej za³o¿eniami, wszyscy pro- kuratorzy dzia³aj¹cy w poszczególnych jednostkach organizacyjnych trzech wymie- nionych pionów prokuratury s¹ organami pañstwa. S¹ to organy jednoosobowe, nie- maj¹ce okreœlonej kadencji, w wiêkszoœci terenowe, scentralizowane, powo³ywane przez Prokuratora Generalnego (z wyj¹tkiem prokuratorów Prokuratury Krajowej).

Bior¹c pod uwagê kryterium organizacyjne, trudno poszukiwaæ jakichkolwiek po- dobieñstw miêdzy prokuratorem a Najwy¿sz¹ Iz¹ Kontroli czy Rzecznikiem Praw Obywatelskich.

Najwy¿szym zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów jest Prokurator Gene- ralny, bêd¹cy jednoczeœnie Ministrem Sprawiedliwoœci (art. 1 ust. 2). Po³¹czenie tych dwóch urzêdów wprowadzono w 1989 r., argumentuj¹c to paradoksalnie za- miarem odpolitycznienia prokuratury, co faktycznie wywo³a³o odwrotny skutek. To po³¹czenie stanowisk jest powszechnie krytykowane z uwagi na upolitycznienie i ogra- niczenie niezale¿noœci ca³ej prokuratury przez poddanie jej zwierzchnoœci naczelnego organu administracji rz¹dowej. Rozwi¹zanie to przes¹dza o uznaniu prokuratury za

czêœæ w³adzy wykonawczej, a prokuratorów za organy administracji rz¹dowej⁹. Taka pozycja ustrojowa prokuratora zdecydowanie odró¿nia go od Najwy¿szej Izby Kon- troli i Rzecznika Praw Obywatelskich, których umieszczenie nie tylko poza admini- stracj¹ rz¹dow¹, ale i w³adz¹ wykonawcz¹ jest bezsporne. Warto nadmieniæ, ¿e w kon- cepcjach reform prokuratury zdecydowanie podkreœla siê koniecznoœæ jej oderwania od administracji rz¹dowej, proponuj¹c jej powi¹zanie z Sejmem lub prezydentem pañstwa. Mog³oby to nast¹piæ przez rozdzielenie urzêdu Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwoœci oraz wprowadzenie takiego trybu powo³ania naczelnego organu prokuratury, jaki ma miejsce w wypadku prezesa NIK i RPO. Dodatkowym zabezpieczeniem niezale¿noœci Prokuratora Generalnego od wp³ywów politycznych mog³aby byæ kadencyjnoœæ jego urzêdu oraz prawne okreœlenie przes³anek odwo³a- nia ze stanowiska przed up³ywem kadencji – jak w wypadku prezesa Izby i rzeczni- ka. Ponadto bierze siê pod uwagê uczynienie z prokuratury swoistego pomostu miê- dzy egzekutyw¹ a s¹downictwem i utworzenie z niej instytucji znacz¹co wspieraj¹cej wymiar sprawiedliwoœci. Póki co pozycja prokuratora mo¿e budziæ w¹tpliwoœci co do zupe³nie apolitycznego wykonywania zadañ z zakresu kontroli i ochrony prawa.

Dodatkowe zagro¿enia niesie ograniczenie niezale¿noœci prokuratora. Cecha ta ma donios³e znaczenie w funkcjonowaniu organów kontroli i ochrony prawa. Obiek- tywne i skuteczne dzia³anie tych instytucji gwarantuje nie tylko brak powi¹zañ z pod- miotami kontrolowanymi, ale równie¿ niezale¿noœæ od innych organów w pañstwie.

Niezale¿noœæ ta wystêpuje w ró¿nych aspektach, np. w sferze politycznej, organiza- cyjnej, finansowej. W dzia³alnoœci dwóch najwa¿niejszych organów kontroli i ochro- ny prawa wyra¿a siê ona przede wszystkim w umieszczeniu NIK i RPO poza trójpo- dzia³em w³adzy i wyraŸnym okreœleniu ich powi¹zañ z parlamentem. Form¹ niezale¿noœci jest równie¿ immunitet prezesa NIK i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz obowi¹zuj¹cy wzglêdem nich incompatibilitas (art. 205, 206 i 209, 211 Kon- stytucji). Nale¿y równie¿ wspomnieæ, ¿e rzecznik w wykonywaniu swoich zadañ jest niezawis³y i odpowiada jedynie przed Sejmem. Z niezawis³oœci korzystaj¹ tak¿e cz³onkowie Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli (art. 22 ust. 3 ustawy o NIK¹⁰).

Niezale¿noœæ jest równie¿ cech¹ urzêdu prokuratorskiego. Zgodnie z art. 8 usta- wy o prokuraturze, prokurator w wykonywaniu okreœlonych prawem czynnoœci jest niezale¿ny. Z zasad¹ t¹ koresponduj¹ te¿ inne przepisy ustawy, zw³aszcza okreœlaj¹- ce prawa i obowi¹zki prokuratora, odpowiedzialnoœæ dyscyplinarn¹ i wymagania stawiane kandydatom na ten urz¹d. Wyrazem niezale¿noœci jest incompatibilitas i im- munitet. Zakaz ³¹czenia stanowisk i funkcji nie jest tak szczegó³owo okreœlony, jak wobec prezesa NIK i RPO. Prokurator nie mo¿e przynale¿eæ do partii politycznych

9 Zob. ustawa z 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej (t.j. DzU z 1999 r., nr 82, poz. 928, ze zm.); zob. te¿ J. Boæ (red.): Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 166.

10 Ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwy¿szej Izbie Kontroli (t.j. DzU z 2001 r., nr 85, poz. 937, ze zm.).

i prowadziæ dzia³alnoœci politycznej oraz zajmowaæ innego stanowiska, z wyj¹tkiem pracy naukowej i dydaktycznej, o ile nie koliduje ona z wype³nianiem jego obowi¹z- ków (art. 44 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy o prokuraturze). W tym kontekœcie w¹tpli- woœci rodzi pozycja prokuratora generalnego, który jako minister sprawiedliwoœci i cz³onek rz¹du reprezentuje okreœlon¹ opcjê polityczn¹. Ponadto prokuratorowi nie wolno wykonywaæ ¿adnych zajêæ, które by przeszkadza³y w realizacji jego obowi¹z- ków albo mog³y uchybiaæ godnoœci jego urzêdu lub podwa¿aæ zaufanie do jego bez- stronnoœci. Poza tym wykonywanie dodatkowych zajêæ wymaga zgody wskazanego w ustawie zwierzchnika (art. 49 ust. 3). Immunitet prokuratora przyznaje mu mniej- sz¹ ochronê w porównaniu z immunitetem prezesa NIK i rzecznika. Prokurator nie mo¿e byæ poci¹gniêty do odpowiedzialnoœci karnej bez zezwolenia w³aœciwego s¹du dyscyplinarnego ani zatrzymany bez zgody prze³o¿onego dyscyplinarnego. Nie do- tyczy to zatrzymania na gor¹cym uczynku pope³nienia przestêpstwa. Orzeczenie zezwalaj¹ce na poci¹gniêcie prokuratora do odpowiedzialnoœci mo¿na wydaæ, je¿eli zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie pope³nienia przez niego przestêp- stwa (art. 54). Ponadto, za wykroczenia oraz za nadu¿ycie wolnoœci s³owa przy wykonywaniu obowi¹zków s³u¿bowych prokurator odpowiada tylko dyscyplinar- nie. Wyrazem prokuratorskiej niezale¿noœci i ograniczeniem zjawisk o charakterze korupcyjnym jest obowi¹zek sk³adania oœwiadczeñ o stanie maj¹tkowym. Oœwiad- czenia te dotycz¹ zarówno maj¹tku odrêbnego, jak i objêtego ma³¿eñsk¹ wspólnot¹ maj¹tkow¹. Niezale¿noœæ prokuratora maj¹ równie¿ gwarantowaæ wymagania sta- wiane kandydatom na ten urz¹d. Obok warunków zwi¹zanych z obywatelstwem polskim, wykszta³ceniem, kwalifikacjami i wiekiem znajduje siê wymóg nieskazi- telnego charakteru. Nawi¹zuje do niego tak¿e odpowiedzialnoœæ dyscyplinarna, któ- r¹ ponosi prokurator za przewinienia s³u¿bowe, w tym za oczywist¹ i ra¿¹c¹ obrazê przepisów prawa i uchybienie godnoœci urzêdu. Odpowiedzialnoœæ wymierzaj¹ s¹dy dyscyplinarne, a najciê¿sz¹ sankcj¹ jest wydalenie ze s³u¿by prokuratorskiej (art. 66 i 67). Niezale¿noœæ prokuratora uzupe³niana jest zasad¹ bezstronnoœci i równego trak- towania wszystkich obywateli. Prokurator powinien w s³u¿bie i poza ni¹ strzec po- wagi sprawowanego urzêdu i unikaæ wszystkiego, co mog³oby mu przynieœæ ujmê i os³abiæ zaufanie do jego bezstronnoœci. Kieruj¹c siê powy¿szymi zasadami, proku- rator, po otrzymaniu informacji o naruszeniu prawa, powinien ingerowaæ – bez wzglê- du na to, czyje uprawnienia zosta³y naruszone.

Oprócz przytoczonych przyk³adów prokuratorskiej niezale¿noœci ustawodawca wprowadza istotne ograniczenia. Otó¿ w myœl art. 8 ust. 2, prokurator zobowi¹zany jest wykonywaæ zarz¹dzenia, wytyczne i polecenia prze³o¿onego prokuratora. Pole- cenia dotyczyæ mog¹ równie¿ treœci czynnoœci procesowej. Co prawda prokurator mo¿e ¿¹daæ zmiany polecenia lub wy³¹czenia go od wykonania okreœlonej czynno-

œci albo od udzia³u w sprawie, jednak¿e maj¹c na uwadze s³u¿bow¹ zale¿noœæ, po- wstaj¹ obawy co do faktycznego wykorzystania tych uprawnieñ.

Reasumuj¹c mo¿na stwierdziæ, ¿e ustawodawca przywi¹zuje du¿¹ wagê do tzw.

zewnêtrznej niezale¿noœci prokuratora, a wiêc niezale¿noœci wzglêdem podmiotów kontrolowanych, obywateli oraz innych organów pañstwa. Natomiast samodziel- noœæ w ramach struktury organizacyjnej doznaje daleko id¹cych ograniczeñ. Z ca³¹ pewnoœci¹ nie mo¿na mówiæ o niezawis³oœci prokuratora, lecz o podleg³oœci urzêd- niczej i aprobacie jego dzia³añ przez prze³o¿onego. Jeœli weŸmie siê pod uwagê hie- rarchizacjê i elementy upolitycznienia prokuratury, to pojawiaj¹ siê w¹tpliwoœci, czy w ogóle mo¿na mówiæ o prokuratorskiej niezale¿noœci.

Kompetencje

Kompetencje prokuratora unormowane zosta³y w wielu Ÿród³ach prawa. Podsta- wowe znaczenie ma ustawa o prokuraturze, a ponadto Kodeks postêpowania karne- go, Kodeks postêpowania administracyjnego, Kodeks postêpowania cywilnego i in- ne. Ju¿ tylko te przyk³adowe Ÿród³a wskazuj¹, jak ró¿norodne i rozleg³e zadania wykonuje analizowany organ. Jednoczeœnie mo¿na zaznaczyæ, ¿e integracja Polski z Uni¹ Europejsk¹ nie wprowadza zasadniczych zmian w statusie i kompetencjach prokuratora, choæ jest to dobry moment do zreformowania tej instytucji.

Prokurator bywa nazywany stró¿em prawa, rzecznikiem interesu publicznego, fachowym organem strzeg¹cym sprawiedliwoœci, organem powo³anym do czuwa- nia nad równym, prawid³owym i jednolitym stosowaniem prawa. Niemniej z okre-

œleñ tych nie wynika istota jego dzia³ania. W funkcjonowaniu Najwy¿szej Izby Kon- troli nadrzêdnym celem jest ochrona „publicznego grosza”, Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje siê ochron¹ praw i wolnoœci cz³owieka i obywatela, nato- miast krótkie i dosadne zdefiniowanie dzia³alnoœci prokuratora nie jest ³atwe. Wyni- ka to z ró¿norodnoœci ustawowych zadañ prokuratora, a tak¿e ze zró¿nicowanych metod i form postêpowania. Najogólniej mo¿na stwierdziæ, ¿e podstawowe dzia³a- nia prokuratora zmierzaj¹ do ochrony interesu podmiotu, którego prawa zosta³y na- ruszone przez organ lub inny podmiot.

Kompetencje prokuratora mo¿na dzieliæ w ró¿ny sposób, np. na: regulowane prawem karnym (zwi¹zane ze œciganiem przestêpstw) i objête regulacj¹ pozakarn¹;

zadania o charakterze pomocniczym w stosunku do organów wymiaru sprawiedli- woœci i zadania o charakterze egzekucji interesu publicznego lub pañstwowego;

uprawnienia wspomagaj¹ce dzia³alnoœæ s¹dów i uprawnienia do kontroli przestrze- gania prawa przekraczaj¹ce wymiar sprawiedliwoœci. Zgodnie z art. 2 ustawy o pro- kuraturze, do zadañ prokuratora nale¿y strze¿enie praworz¹dnoœci i czuwanie nad

œciganiem przestêpstw. Ochrona praworz¹dnoœci jest nadrzêdnym celem prokurato- ra, a wszystkie jego czynnoœci prowadz¹ do realizacji tego zadania. Istotê dzia³añ

omawianego organu podkreœla zasada czuwania nad przestrzeganiem prawa jako ca³oœci. Oznacza ona ochronê ca³ego porz¹dku prawnego przez prokuratora. Obej- muje on zakresem swego dzia³ania wszelkie naruszenia prawa, d¹¿¹c do ich usuniê- cia w formach przewidzianych przez ustawy.

Z konstrukcji art. 2 wynika, ¿e ustawodawca chcia³ w szczególny sposób wyeks- ponowaæ dzia³alnoœæ prokuratora w zakresie walki z przestêpczoœci¹. Ta kategoria za- dañ, bêd¹ca tylko pozornie odrêbn¹ sfer¹ dzia³ania, jest w istocie rzeczy równie¿ for- m¹ ochrony praworz¹dnoœci. Czuwanie nad œciganiem przestêpstw znajduje rozwiniêcie w wielu konkretnych uprawnieniach i obowi¹zkach, polegaj¹cych m.in. na: prowa- dzeniu i nadzorowaniu postêpowania przygotowawczego, pe³nieniu funkcji oskar¿y- ciela publicznego przed s¹dami, zaskar¿aniu orzeczeñ s¹dowych, udziale w postêpo- waniu wykonawczym, stosowaniu œrodków zapobiegawczych, koordynowaniu dzia³alnoœci w zakresie œcigania przestêpstw prowadzonej przez inne organy. Ponadto prokurator podejmuje wspó³pracê miêdzynarodow¹ dotycz¹c¹ œcigania przestêpczo-

œci, wspó³dzia³a z innymi podmiotami w zapobieganiu przestêpczoœci, prowadzi ba- dania w zakresie problematyki przestêpczoœci oraz jej zwalczania i zapobiegania. Na- le¿y zaznaczyæ, ¿e powy¿sze zadania – choæ bez w¹tpienia mieszcz¹ siê w kategorii ochrony prawa – nie wyra¿aj¹ wy³¹cznie, a czasem w ogóle, funkcji kontrolnej. O ile bowiem œrodki odwo³awcze sk³adane w postêpowaniu s¹dowym zawieraj¹ element kontroli sposobu rozstrzygniêcia, o tyle czynnoœci prokuratora w postêpowaniu przy- gotowawczym, dzia³alnoœæ badawcza czy szeroko rozumiana prewencja daleko wy- kraczaj¹ poza kontrolê, a z ca³¹ pewnoœci¹ poza kontrolê legalnoœci.

Warto zatem bli¿ej przyjrzeæ siê tym kompetencjom prokuratora, które ³¹cz¹ funk- cje kontroli i ochrony prawa. Ogóln¹ regulacjê w tym zakresie zawiera ustawa o pro- kuraturze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3, do prokuratora nale¿y podejmowanie œrod- ków przewidzianych prawem, zmierzaj¹cych do prawid³owego i jednolitego stosowania prawa w postêpowaniu s¹dowym, administracyjnym, w sprawach o wy- kroczenia oraz w innych postêpowaniach. Tak szeroko rozumian¹ kontrolê prokura- tor realizuje przez wytaczanie powództw w sprawach karnych, cywilnych oraz sk³a- danie wniosków i udzia³ w postêpowaniu s¹dowym w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeñ spo³ecznych, je¿eli tego wymaga ochrona praworz¹d- noœci, interesu spo³ecznego, w³asnoœci lub praw obywateli. Do uprawnieñ kontrol- nych prokuratora nale¿y równie¿ zaskar¿anie do s¹du niezgodnych z prawem decy- zji administracyjnych oraz udzia³ w postêpowaniu s¹dowym w sprawach badania zgodnoœci z prawem tych decyzji. Prokurator mo¿e tak¿e opiniowaæ projekty aktów normatywnych oraz podejmowaæ inne czynnoœci kontrolne przewidziane prawem.

Czynnoœci takie okreœla m.in. Kodeks postêpowania cywilnego¹¹. Rozszerza on wspo- mniane ju¿ w ustawie o prokuraturze uprawnienie do wytaczania powództw, a po-

11 Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postêpowania cywilnego (DzU nr 43, poz. 296, ze zm.).

nadto nak³ada na s¹d obowi¹zek zawiadomienia prokuratora o ka¿dej sprawie, w któ- rej jego udzia³ jest konieczny (art. 59). Prokurator mo¿e przy³¹czyæ siê do postêpo- wania cywilnego w ka¿dym jego stadium, mo¿e sk³adaæ oœwiadczenia, zg³aszaæ wnio- ski, przytaczaæ fakty i dowody na ich poparcie. Ponadto prokurator ma mo¿liwoœæ zaskar¿enia ka¿dego orzeczenia s¹dowego, od którego przys³uguje œrodek odwo-

³awczy (art. 60 k.p.c.).

Funkcja kontrolna znajduje szersze rozwiniêcie w Ÿród³ach i doktrynie prawa administracyjnego, gdzie mówi siê o kontroli prokuratorskiej nad administracj¹ pu- bliczn¹. Kontrola ta wykonywana jest w ramach postêpowania administracyjnego i poza tym postêpowaniem. Trzeba zaznaczyæ, ¿e prokuratorska kontrola przestrze- gania prawa by³a szeroko rozwiniêta w latach piêædziesi¹tych i szeœædziesi¹tych. Stop- niowo jednak ograniczano jej formy i intensywnoœæ¹², g³ównie przez przekazywanie uprawnieñ kontrolnych prokuratora innym organom, m.in. s¹dom i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Doprowadzi³o to do powolnego zanikania kontroli prokuratora nad aparatem administracji publicznej. Dziœ kontrola ta ma charakter szcz¹tkowy.

Udzia³ prokuratora w procesie administracyjnym przewiduje Kodeks postêpo- wania administracyjnego¹³, przypisuj¹c temu organowi status podmiotu na prawach strony. Je¿eli przepisy prawa przewiduj¹ obowi¹zek przeprowadzenia postêpowania administracyjnego w okreœlonej sprawie, a nakaz ten nie zosta³ wype³niony, to pro- kurator mo¿e zwróciæ siê do w³aœciwego organu administruj¹cego o wszczêcie po- stêpowania. Jednak¿e z tego uprawnienia mo¿e skorzystaæ tylko wtedy, je¿eli bez- czynnoœæ organu spowodowa³a stan niezgodnoœci z prawem. Wykonuj¹c zatem kontrolê, prokurator bêdzie bra³ pod uwagê wy³¹cznie naruszenie prawa, a wiêc bê- dzie stosowa³ kryterium legalnoœci. Miernik ten jest wykorzystywany przy realizacji drugiego prawa procesowego, jakim jest udzia³ w ka¿dym stadium postêpowania.

Z kompetencji tej prokurator mo¿e skorzystaæ w celu zapewnienia zgodnego z pra- wem przebiegu i rozstrzygniêcia postêpowania administracyjnego¹⁴. Warto zazna- czyæ, ¿e podobne uprawnienia kontrolne ma Rzecznik Praw Obywatelskich. RPO bierze udzia³ w postêpowaniu administracyjnym na prawach przys³uguj¹cych pro- kuratorowi, inne s¹ jednak kryteria i motywy kontroli.

Mo¿na stwierdziæ, ¿e prokuratorska kontrola postêpowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy zachodzi potrzeba ochrony legalnoœci dzia³ania. Fakt, ¿e prokurator nie jest stron¹ postêpowania, nale¿y z punktu widzenia kontroli oceniæ pozytywnie, poniewa¿ kontrola ta wolna jest od subiektywnych i emocjonalnych motywacji. Jednak¿e uznanie prokuratora za podmiot na prawach strony powoduje,

12 Por. S. Jêdrzejewski, H. Nowicki: Kontrola administracji publicznej, Toruñ 1995, s. 51.

13 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego (t.j. DzU z 1980 r., nr 9, poz. 26, ze zm.).

14 B. Adamiak: Podmioty na prawach strony, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 109.

¿e poza nielicznymi wyj¹tkami, nie przys³uguj¹ mu uprawnienia szersze od tych, którymi dysponuje strona. W zwi¹zku z tym znaczenie powy¿szej kontroli nie tkwi w œrodkach prawnych, ale w ogólnej pozycji prokuratora, a zw³aszcza w jego du¿ej wiedzy fachowej¹⁵ i niezale¿noœci od organu prowadz¹cego postêpowanie admini- stracyjne.

Warto dodaæ, ¿e prokuratorowi przys³uguje mo¿liwoœæ wniesienia dwóch œrodków zaskar¿enia decyzji administracyjnej: odwo³ania i sprzeciwu. Ponadto, uprawnienia kontrolne prokurator realizuje równie¿ w postêpowaniu s¹dowoadministracyjnym. Usta- wa – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi¹⁶ przewiduje udzia³ prokuratora w tym postêpowaniu na prawach strony, a tak¿e mo¿liwoœæ wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, za¿alenia oraz skargi na wznowienie postêpowania. Akt ten, w porównaniu z k.p.a, stwarza mo¿liwoœci bardziej wszechstronnej kontroli ad- ministracji przez rozwiniêcie mierników weryfikacji. Choæ podstawowe znaczenia ma nadal kryterium legalnoœci, to trzeba zaznaczyæ, ¿e prokurator korzystaj¹c z po- wy¿szych uprawnieñ, kieruje siê potrzeb¹ ochrony praworz¹dnoœci lub praw cz³o- wieka i obywatela. Mo¿na dodaæ, ¿e z analogicznych praw korzysta Rzecznik Praw Obywatelskich. Ustawa wyd³u¿a równie¿ (w porównaniu z uprawnieniami strony) termin wniesienia skargi do 6 miesiêcy od dorêczenia stronie rozstrzygniêcia lub wejœcia w ¿ycie aktu albo dokonania innej czynnoœci uzasadniaj¹cej wniesienie skargi.

Nale¿y jeszcze wspomnieæ o szczególnych kompetencjach Prokuratora Generalnego, polegaj¹cych na z³o¿eniu wniosku o wydanie uchwa³y przez Naczelny S¹d Administra- cyjny w sprawie wyjaœnienia w¹tpliwych przepisów i zagadnieñ prawnych (art. 264).

W posiedzeniach NSA poœwiêconych wydaniu uchwa³ przewidziany jest udzia³ Proku- ratora Generalnego, jego zastêpcy lub prokuratorów Prokuratury Krajowej.

Innym uprawnieniem kontrolnym prokuratora, niezwi¹zanym bezpoœrednio z po- stêpowaniem administracyjnym, jest mo¿liwoœæ kwestionowania aktów normatyw- nych wydanych przez terenowe organy administracji publicznej. Je¿eli uchwa³a or- ganu samorz¹du terytorialnego lub rozporz¹dzenie wojewody s¹ niezgodne z prawem, prokurator mo¿e zwróciæ siê do organu, który je wyda³ o ich zmianê lub uchylenie albo wyst¹piæ w tej sprawie do organu nadzoru lub s¹du administracyjnego (art. 5 ustawy o prokuraturze). Ponadto w sprawach, w których toczy siê postêpowanie administracyjne prokurator mo¿e ¿¹daæ nades³ania akt, dokumentów, pisemnych wyjaœnieñ, mo¿e przes³uchiwaæ œwiadków, zasiêgaæ opinii bieg³ych oraz przepro- wadzaæ oglêdziny na zasadach przewidzianych w k.p.a. Organy administracji pu- blicznej i inne podmioty maj¹ ustawowy obowi¹zek udzielania prokuratorowi po- mocy w realizacji jego zadañ.

15 J. Boæ (red.), op. cit., s. 421.

16 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1271).

Oprócz opisanych czynnoœci kontrolnych podejmowanych wobec administracji publicznej prokurator wykonuje równie¿ kontrolê poœredni¹. Pojawia siê ona przy okazji realizacji innych zadañ, zw³aszcza dotycz¹cych œcigania przestêpstw. Zdarza siê, ¿e przy prowadzeniu postêpowania przygotowawczego prokurator wykryje nie- prawid³owoœci w dzia³aniu organów, urzêdów czy innych instytucji publicznych.

Mo¿e wówczas wszcz¹æ odrêbne postêpowanie kontrolne, jeœli le¿y to w granicach jego kompetencji lub zasygnalizowaæ istnienie b³êdów w³aœciwym organom. W kon- troli poœredniej prokurator ma mo¿liwoœæ ocenienia dzia³alnoœci administracji z szer- szej perspektywy¹⁷, uwzglêdniaj¹c ró¿ne kryteria, nie tylko legalnoœæ.

Pozostaje do rozwa¿enia jeszcze jedno uprawnienie kontrolne prokuratora. Ma ono szczególny charakter, poniewa¿ przys³uguje wy³¹cznie Prokuratorowi General- nemu. Organ ten mo¿e wyst¹piæ do Trybuna³u Konstytucyjnego z wnioskami o zba- danie: konstytucyjnoœci i legalnoœci okreœlonych Ÿróde³ prawa, zgodnoœci z Konsty- tucj¹ celów lub dzia³alnoœci partii politycznych oraz skargi konstytucyjnej (art. 191 i art. 188 Konstytucji). Kontrola w obrêbie systemu Ÿróde³ prawa obejmuje przede wszystkim badanie zgodnoœci z Konstytucj¹ ustaw, umów miêdzynarodowych i ak- tów normatywnych wydanych przez centralne organy pañstwowe. Te ostatnie spraw- dzane s¹ te¿ pod k¹tem ich zgodnoœci z ustawami i ratyfikowanymi umowami miê- dzynarodowymi. Wœród aktów normatywnych znacz¹c¹ czêœæ stanowi¹ akty pochodz¹ce od naczelnych i centralnych organów administracji rz¹dowej, a z³o¿e- nie stosownego wniosku do Trybuna³u Konstytucyjnego jest kolejnym przyk³adem kompetencji kontrolnych prokuratora (jednak¿e tylko Prokuratora Generalnego) wobec administracji. I w tym wypadku jedynym stosowanym kryterium jest legal- noœæ, wniosek bowiem mo¿e dotyczyæ tylko zbadania zgodnoœci aktu normatywne- go z przepisem wy¿szej rangi.

Szczególny charakter omawianego uprawnienia kontrolnego polega równie¿ na tym, ¿e przys³uguje ono tylko kilku wybranym przez ustawodawcê organom, m.in.

Pierwszemu Prezesowi S¹du Najwy¿szego, Prezesowi Naczelnego S¹du Admini- stracyjnego oraz Prezesowi Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzecznikowi Praw Obywa- telskich. Wynika z tego, ¿e wystêpowanie z wnioskami do Trybuna³u Konstytucyj- nego przewidziane jest dla instytucji zajmuj¹cych najwy¿sze miejsce w systemie wymiaru sprawiedliwoœci oraz dla organów kontroli i ochrony prawa. Natomiast zaliczenie Prokuratora Generalnego do powy¿szej grupy uzasadnione jest zapewne potrzeb¹ ochrony praworz¹dnoœci, wspomaganiem wymiaru sprawiedliwoœci, zw³asz- cza s¹downictwa najwy¿szego szczebla oraz wykonywaniem funkcji kontrolnej.

Mimo przedstawienia wielu ró¿norodnych uprawnieñ kontrolnych, trzeba za- znaczyæ, ¿e maj¹ one ma³e znaczenie praktyczne i rzadko s¹ wykorzystywane, a fak- tyczna kontrola prokuratorska nad administracj¹ jest raczej symboliczna.

17 J. Jagielski: Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 253.

W podsumowaniu nale¿a³oby rozstrzygn¹æ ostatecznie, jakie miejsce zajmuje pro- kurator w systemie kontroli i ochrony prawa. Na pewno mo¿e byæ on zaliczony do szerokiej grupy organów, które wype³niaj¹ funkcje kontrolno-ochronne, natomiast umieszczenie go w w¹skiej kategorii takich organów jest kontrowersyjne. Wystêpuje niewiele cech, które ³¹cz¹ prokuratora z Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli i Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Mo¿na by do nich zaliczyæ: wykonywanie funkcji kontrolno-ochron- nej, stosowanie kryterium legalnoœci, strze¿enie praworz¹dnoœci, udzia³ w œciganiu przestêpstw, wystêpowanie z wnioskami do Trybuna³u Konstytucyjnego. Niemniej nie mo¿na tu mówiæ o analogiach, a jedynie podobieñstwach. Jeœli weŸmie siê pod uwagê cechy charakteryzuj¹ce organy kontroli i ochrony prawa – w œcis³ym znaczeniu, to uwidoczni siê wiele ró¿nic miêdzy NIK, RPO i prokuratorem. Nale¿y tu wskazaæ na zdecydowanie odmienn¹ pozycjê ustrojow¹ omawianych organów, na brak niezale¿- noœci i apolitycznoœci prokuratora, bez których to przymiotów nie ma w pe³ni obiek- tywnej kontroli. Zasadnicze odmiennoœci dotycz¹ te¿ samej funkcji kontrolnej. W dzia-

³alnoœci NIK i RPO zajmuje ona priorytetowe, niemal wy³¹czne miejsce, wykonywana jest g³ównie wobec organów administracji i innych instytucji publicznych, na podsta- wie wskazanych w ustawie kryteriów. Tymczasem wœród zadañ prokuratora kontrola zajmuje drugorzêdne miejsce. W praktyce czêœciej przejawia siê ona w czynnoœciach zwi¹zanych ze œciganiem przestêpstw i wówczas zastosowanie znajduj¹ zró¿nicowa- ne kryteria. Natomiast funkcja kontrolna w œcis³ym znaczeniu stanowi margines dzia-

³alnoœci prokuratora. Jest to g³ównie kontrola wykonywana wobec administracji przy u¿yciu kryterium legalnoœci. Trzeba zaznaczyæ, ¿e sporadycznoœæ tej kontroli ³¹czy siê g³ównie z obci¹¿eniami i ograniczeniami czasowymi, organizacyjnymi i finansowy- mi prokuratury. Niemniej rzadkie korzystanie z powy¿szych uprawnieñ przeczy mo¿- liwoœci zaliczenia prokuratora do œcis³ej kategorii organów kontroli i ochrony prawa.

Przemawiaj¹ za tym równie¿ inne ró¿nice oddzielaj¹ce prokuratora od NIK i RPO.

Organy te wykonuj¹ tzw. kontrolê czyst¹, pozbawione s¹ mo¿liwoœci stosowania œrod- ków przymusu. W dzia³alnoœci prokuratora mo¿na wyodrêbniæ elementy w³adztwa, zwi¹zane np. z wykonywaniem ró¿nych form nadzoru, o których wspomina ustawa o prokuraturze (nadzór nad postêpowaniem przygotowawczym, nad wykonywaniem postanowieñ o tymczasowym aresztowaniu). Warto równie¿ zaznaczyæ, ¿e Najwy¿sza Izba Kontroli i Rzecznik Praw Obywatelskich oprócz kontroli wykonuj¹ równie¿ funk- cjê informacyjn¹ wobec organów pañstwa i opinii publicznej. Dzia³alnoœæ ta wyra¿a siê g³ównie w publikowaniu i sk³adaniu Sejmowi rocznych sprawozdañ z dzia³alnoœci tych instytucji. Zadañ takich nie wype³nia prokurator, mo¿na tu jedynie wspomnieæ o przekazywaniu organom samorz¹du i wojewodzie informacji o stanie przestêpczo-

œci i jej zwalczaniu przez prokuratora okrêgowego i rejonowego (art. 9 ust. 2 ustawy o prokuraturze).

Konkluduj¹c nale¿y stwierdziæ, ¿e prokurator nie powinien byæ zaliczany do

œcis³ej kategorii organów kontroli i ochrony prawa. Jest on raczej organem ochrony

prawa, który czêœciowo zajmuje siê kontrol¹. Nawet zmiana modelu prokuratury i uregulowanie jej statusu w rozdziale IX Konstytucji nie uczyni z prokuratora in- stytucji kontroli i ochrony prawa, pozostanie on bowiem przede wszystkim organem

œcigania przestêpstw, a nie organem kontroli. Jednak bez w¹tpienia reforma polskiej prokuratury jest konieczna i mo¿na mieæ nadziejê, ¿e przyspieszy j¹ integracja z Uni¹ Europejsk¹. W zwi¹zku ze zmianami prawnymi i instytucjonalnymi spowodowany- mi przyst¹pieniem do Unii nale¿y postulowaæ wzmocnienie uprawnieñ kontrolnych prokuratora zarówno w przepisach, jak i w praktyce. Nie bêdzie to jednak mo¿liwe bez odpowiednich zmian organizacyjnych w systemie prokuratury.

dr Iwona Sierpowska Wy¿sza Szko³a Zarz¹dzania i Bankowoœci w Poznaniu J.U. Wroc³aw

ROZWÓJ STATYSTYKI PRACY A JAKOŒÆ INFORMACJI

Jakoœæ danych w procesie restrukturyzacji polskiej statystyki rynku pracy

Na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych, kiedy rozpocz¹³ siê proces restrukturyzacji polskiej statystyki rynku pracy, szczególn¹ uwagê zwracano na pe³n¹ i mo¿liwie szybk¹ harmonizacjê metodologii i zakresu badañ ze standardami miêdzynarodo- wymi. St¹d g³ówne prace zmierza³y wówczas do modyfikacji pod wzglêdem meto- dycznym wielu wczeœniej prowadzonych badañ oraz przygotowania i wdro¿enia nowych badañ, w pe³ni dostosowanych do potrzeb gospodarki rynkowej i zaleceñ miêdzynarodowych. Doœæ szybko okaza³o siê jednak, ¿e nieodzownym aspektem nowego systemu badania rynku pracy jest tak¿e dobra jakoœæ informacji statystycz- nej. Przy dynamicznych zmianach na rynku pracy w Polsce (praktycznie przez ca³y okres transformacji gospodarki) oczekiwania wobec statystyki by³y i s¹ znacznie wiêksze ni¿ w sytuacji stabilizacji gospodarczej. Doœwiadczy³a tego polska staty- styka pracy, od której oczekiwano przede wszystkim danych:

– opisuj¹cych nowe zjawiska gospodarki rynkowej (np. bezrobocie);

– umo¿liwiaj¹cych analizê i ocenê sytuacji w Polsce na tle innych krajów;

– pokazuj¹cych przestrzenne zró¿nicowanie dzia³ania mechanizmów rynku pracy;

– przedstawiaj¹cych usytuowanie ró¿nych grup ludnoœci na rynku pracy;

– umo¿liwiaj¹cych kompleksow¹ ocenê zmian na rynku pracy, a wiêc nie tylko prezentowania faktów, ale tak¿e ukazywania uwarunkowañ i konsekwencji zmian na rynku pracy.

Praktycznie wszystkie te oczekiwania mia³y i maj¹ zwi¹zek z szeroko rozumia- n¹ jakoœci¹ statystyki, g³ównie w zakresie merytorycznie istotnego znaczenia da- nych (relevance), terminowego dostêpu do danych (timeliness i accessibility), do- k³adnoœci i du¿ego stopnia szczegó³owoœci danych oraz kompleksowoœci informacji.

Te oczekiwania by³y w ró¿ny sposób akcentowane w poszczególnych okresach trans- formacji i dlatego mia³y wp³yw na kolejne etapy rozwoju (restrukturyzacji) statysty- ki pracy w Polsce. Pierwszy etap obejmowa³ przede wszystkim dostosowanie pol- skiej statystyki do standardów miêdzynarodowych, które wyznacza³y zakres i metodologiê badañ w gospodarce rynkowej. Drugi etap wi¹za³ siê z lepszym za- spokojeniem potrzeb krajowych, które wobec dynamicznych zmian na rynku pracy zwiêksza³y siê doœæ szybko. By³ to rezultat zapotrzebowania decydentów polityki makroekonomicznej i analityków rynku pracy na dodatkowe dane pokazuj¹ce spe- cyfikê polskiego rynku pracy. Zaistnia³a wiêc potrzeba poszerzenia zakresu badañ rynku pracy ponad zalecenia miêdzynarodowe. Trzeci wreszcie etap rozwoju staty- styki pracy wynika³ z potrzeby bardziej kompleksowego opisu zmian na rynku pra- cy, a zatem wymaga³ integracji wiedzy o rynku pracy na podstawie wielu Ÿróde³ informacji i badañ opisuj¹cych ró¿ne aspekty funkcjonowania tego rynku. By³ to w du¿ym stopniu naturalny proces rozwoju statystyki pracy, gdy¿ wynika³ z uœwia- domionych potrzeb analitycznych, kreowanych w du¿ym stopniu tak¿e przez statys- tykê publiczn¹.

Harmonizacja statystyki rynku pracy ze standardami miêdzynarodowymi

Pierwszy etap restrukturyzacji polskiej statystyki pracy, polegaj¹cy na jej dosto- sowaniu do statystyki miêdzynarodowej, by³ niezwykle wa¿ny i pilny, gdy¿ wraz z procesami transformacji gospodarki na rynku pracy pojawi³y siê nowe zjawiska i procesy, wczeœniej nieznane lub ma³o istotne w polskiej rzeczywistoœci. Gwa³tow- ny ubytek miejsc pracy oraz masowa skala bezrobocia to zjawiska, które wymaga³y wnikliwej analizy i oceny, a tym samym odpowiednich danych statystycznych. Klu- czowe znaczenie dla harmonizacji polskiej statystyki rynku pracy mia³o wdro¿enie Labour Force Survey (LFS), badania w pe³ni uwzglêdniaj¹cego ówczesne zalecenia Miêdzynarodowej Organizacji Pracy i Eurostat. Najwa¿niejszym atutem tego bada- nia by³a mo¿liwoœæ analizy na podstawie tego samego Ÿród³a danych trzech kategorii ludnoœci, istotnych z punktu widzenia rynku pracy: pracuj¹cych, bezrobotnych i  bier- nych zawodowo. Wczeœniej nie istnia³o w Polsce takie Ÿród³o danych, nie istnia³o tak-

¿e jawne bezrobocie.

Od pocz¹tku badanie to zosta³o zaprojektowane jako kwartalne, co umo¿liwia³o doœæ czêst¹ aktualizacjê wiedzy o procesach zachodz¹cych na rynku pracy. A z punktu widzenia diagnozy sytuacji na rynku pracy doœæ szczegó³owe informacje demogra- ficzne, spo³eczne i zawodowe o wszystkich trzech kategoriach ludnoœci by³y nie- zwykle wa¿ne i nieosi¹galne na bie¿¹co z innych badañ. Z kolei panelowy charakter tego badania pozwala³ dodatkowo analizowaæ przep³ywy ludnoœci pomiêdzy po-

szczególnymi kategoriami statusu na rynku pracy (pracuj¹cy, bezrobotni, bierni za- wodowo) i w ten sposób oceniaæ procesy mobilnoœci pracowniczej¹. Takich mo¿li- woœci nie dawa³a wczeœniej istniej¹ca statystyka pracy, a wobec du¿ych zmian na rynku pracy problematyka mobilnoœci pracowniczej zyska³a na znaczeniu, g³ównie ze wzglêdu na koniecznoœæ racjonalizacji zatrudnienia i poprawy efektywnoœci go- spodarowania zasobami pracy. W d³u¿szym okresie dodatkow¹ zalet¹ tego badania jest stabilna metodologia, dziêki czemu mo¿liwa jest analiza najwa¿niejszych tren- dów na rynku pracy.

Wa¿nym elementem nowego systemu statystyki rynku pracy by³o wprowadze- nie ju¿ na pocz¹tku transformacji polskiej gospodarki bie¿¹cej rejestracji bezrobot- nych. Rejestry te okaza³y siê bardzo wa¿nym Ÿród³em danych operatywnych o bez- robociu. Z uwagi na jednolite zasady rejestracji osób bezrobotnych w ca³ym kraju, na ich podstawie mo¿na by³o oceniaæ skalê bezrobocia rejestrowanego, jego prze- strzenne zró¿nicowanie, wystêpuj¹ce tendencje rozwojowe oraz charakteryzowaæ podstawowe cechy demograficzne i spo³eczno-zawodowe osób bezrobotnych. Trzy cechy tego Ÿród³a danych o bezrobociu s¹ szczególnie wa¿ne, a mianowicie: mie- siêczna czêstotliwoœæ informacji, mo¿liwoœæ dezagregacji danych do poziomu lo- kalnych rynków pracy oraz badanie „nap³ywu do bezrobocia” i „odp³ywu z bezro- bocia”. Stanowi ono wa¿ne uzupe³nienie wiedzy o rynku pracy uzyskiwanej na podstawie wyników LFS. Dane o bezrobociu rejestrowanym nie spe³niaj¹ jednak wszystkich zaleceñ statystyki miêdzynarodowej. Wynika to przede wszystkim z de- finicji osoby bezrobotnej, która jest zgodna z polsk¹ regulacj¹ prawn¹ w zakresie rynku pracy, ale odmienna od zalecanej przez ILO i Eurostat².

Z uwagi na dynamiczne zmiany w liczbie miejsc pracy, bardzo wa¿n¹ czêœci¹ statystyki rynku pracy sta³y siê na pocz¹tku transformacji badania pracuj¹cych. W tym zakresie wykorzystano w du¿ym stopniu system badañ dotychczas stosowany przez przedsiêbiorstwa. Jednak¿e w gospodarce rynkowej pojawi³y siê wiêksze trudnoœci z kompletnoœci¹ odpowiedzi z przedsiêbiorstw oraz pozyskaniem danych od mikro- podmiotów, których w tym czasie przybywa³o bardzo du¿o i szybko. Osi¹gniêciem ówczesnej statystyki, tak¿e w zakresie rynku pracy, by³o wdro¿enie rocznego bada- nia reprezentacyjnego ma³ych podmiotów. By³o to niezwykle trudne zadanie z uwa- gi na bardzo du¿¹ liczbê tego typu jednostek oraz znaczn¹ ich p³ynnoœæ (czêœæ tego typu zak³adów bankrutuje, na ich miejsce powstaj¹ nowe, a pewna czêœæ zawiesza dzia³alnoœæ lub zmienia jej rodzaj). W istotny sposób utrudnia to prowadzenie ak-

1 A. Szarkowski, J. Witkowski: The Polish Labour Force Survey, „Statistics in Transition”, vol. 1 No. 4, 1994.

2 Restructuring of Labour Statistics in Poland. First Results and Emerging Challenges, Paper at the ILO International Conference on Restructuring of Labour Statistics in Transition Countries, organized in co-operation with Ministry of Labour and Statistical Committee of the Republic of Belorussia, Minsk, August 31-September 2, 1994.

tualnego rejestru tych podmiotów, który jest niezbêdny jako operat losowania do badañ reprezentacyjnych. Badanie to jest systematycznie doskonalone, ostatnio tak-

¿e z wykorzystaniem danych z rejestrów podatkowych.

Je¿eli chodzi o poprawê jakoœci danych o ludnoœci pracuj¹cej, to wa¿nym kro- kiem by³o wprowadzenie analizy kompletnoœci badañ na podstawie specjalnie przy- gotowywanych raportów kompletnoœci, które okreœla³y przyczyny braku sprawoz- dañ z czêœci badanych podmiotów. Na tej podstawie opracowano zasady imputacji danych, z wykorzystaniem ró¿nych Ÿróde³ informacji, w tym tak¿e rejestru podmio- tów gospodarczych.

W gospodarce rynkowej wa¿ny parametr decyzyjny w zakresie przep³ywu kapi- ta³u, a tym samym maj¹cy tak¿e wp³yw na zmianê sytuacji na rynku pracy, stanowi¹ koszty pracy. Odgrywaj¹ one bardzo wa¿n¹ rolê tak¿e w polskiej gospodarce, w istot- ny sposób rzutuj¹c na liczbê pracuj¹cych i poziom bezrobocia. W tej sytuacji wie- dza o kosztach pracy sta³a siê istotnym elementem systemu informacji o rynku pra- cy. Wdro¿enie tego badania w Polsce wi¹za³o siê tak¿e z harmonizacj¹ polskiej statystyki pracy, gdy¿ badania te s¹ prowadzone we wszystkich krajach Unii Euro- pejskiej. Jego walory polegaj¹ na tym, ¿e szczegó³owo mo¿emy scharakteryzowaæ sk³adniki kosztów ponoszonych przez pracodawcê na pracowników. Z punktu wi- dzenia ogólnej charakterystyki kosztów pracy istotna jest mo¿liwoœæ ich analizy w podziale na p³acowe i pozap³acowe koszty wed³ug rodzajów dzia³alnoœci pod- miotów, wielkoœci jednostki oraz sektora w³asnoœci, a tak¿e ocenê jednostkowych kosztów pracy (na 1 osobê zatrudnion¹, na 1 godzinê op³acon¹ i na 1 godzinê prze- pracowan¹). Pe³na harmonizacja tego badania z metodologi¹ zalecan¹ przez Euro- stat pozwala tak¿e na analizê porównawcz¹ kosztów pracy w Polsce i innych kra- jach³. W pe³ni zharmonizowane s¹ tak¿e prace zwi¹zane z opracowaniem metodologii liczenia indeksu kosztów zatrudnienia. W okresach miêdzy badaniami kosztów pra- cy s¹ one bardzo wa¿nym Ÿród³em informacji o cenie pracy. Zgodnie z zaleceniami Eurostat, s¹ one systematycznie liczone z czêstotliwoœci¹ kwartaln¹.

W pocz¹tkowym okresie transformacji polskiej gospodarski szczególnie wa¿- nym zadaniem statystyki w ogóle, a statystyki rynku pracy w szczególnoœci, by³o mo¿liwie szybkie udostêpnianie danych. Wynika³o to zarówno z koniecznoœci szyb- kiego opisu zmian na rynku pracy, jak i swoistego procesu edukacji u¿ytkowników informacji o rynku pracy, dla których du¿a czêœæ nowego systemu informacji o tym rynku by³a ma³o znana. W istocie statystyka publiczna rynku pracy takie zadanie edukacyjne postawi³a przed sob¹ i wykonywa³a je przez odpowiednio dostosowany system udostêpniania danych. Obejmowa³ on wiele form, ale przede wszystkim pu- blikacje i wspó³pracê z mediami. W celu u³atwienia korzystania z wyników badañ rynku pracy postanowiono, ¿e bêd¹ one generalnie prezentowane w publikacjach

3 Koszty pracy w gospodarce narodowej w 2000 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2001.

statystycznych (tabele statystyczne uzupe³nione uwagami metodologicznymi), rapor- tach analitycznych, zawieraj¹cych nie tylko dane statystyczne, ale tak¿e szerok¹ anali- zê zjawisk i procesów, oraz tzw. monitoringach, które zawieraj¹ albo syntetyczne wy- niki badañ, albo zestawienie wskaŸników charakteryzuj¹cych ró¿ne aspekty funkcjonowania rynku pracy. Ka¿da z publikacji mia³a swoich zwolenników, ale wszyst- kie odegra³y wa¿n¹ rolê informacyjn¹ w upowszechnianiu wyników badañ rynku pra- cy, w tym edukacyjn¹ z uwagi na popularyzowanie nie tylko samych danych staty- stycznych, lecz tak¿e sposobów analizy i konkretnych wniosków dotycz¹cych tego rynku. Obecnie system upowszechniania danych o rynku pracy trochê siê zmieni³, inne s¹ bowiem oczekiwania u¿ytkowników danych statystycznych oraz bardziej nowo- czesne metody przekazu informacji. Nadal jednak dane te s¹ zamieszczane w bie¿¹cej informacji o sytuacji spo³eczno-gospodarczej kraju oraz prezentowane na comiesiêcz- nych konferencjach prasowych. Uruchomiony zosta³ tak¿e system obs³ugi i wspó³pra- cy z u¿ytkownikami danych, którzy zg³aszaj¹ zapotrzebowanie na bardziej wyspecja- lizowane dane o rynku pracy. Dziêki temu uda³o siê znacznie poprawiæ (timeliness) udostêpnianie informacji, co jest – jak wiadomo – wa¿nym atrybutem jej jakoœci.

Doskonalenie statystyki pracy na rzecz zaspokojenia potrzeb krajowych

Przebudowana statystyka pracy odegra³a wa¿n¹ rolê w monitorowaniu zmian na rynku pracy w pierwszych latach transformacji i u³atwi³a formu³owanie zadañ ak- tywnej polityki w tym zakresie. Doœæ szybko okaza³o siê jednak, ¿e standardowy zakres badañ tej statystyki nie wystarcza do pe³nej diagnozy rynku pracy. Zaistnia³y bowiem zjawiska, które w innych krajach nie mia³y takiego znaczenia i nie znajdo- wa³y odzwierciedlenia w statystyce tego rynku. Kolejnym wiêc etapem doskonale- nia polskiej statystyki pracy by³o wdro¿enie dodatkowych badañ, g³ównie jako mo- du³owe do LFS. Z punktu widzenia u¿ytkowników i decydentów gospodarczych w istocie oznacza³o to poprawê jakoœci statystyki pracy. Kilka badañ wdro¿onych z myœl¹ o zaspokojeniu krajowych u¿ytkowników mia³o donios³e znaczenie, a nie- które by³y wrêcz pionierskie.

Jednym z nich by³o badanie wiejskiego rynku pracy, który jest nietypowy z uwagi na odmienn¹ sytuacjê ludnoœci rolniczej i bezrolnej, co w du¿ym stopniu wi¹¿e siê ze specyfik¹ polskiego rolnictwa indywidualnego. By³o to pierwsze w okresie trans- formacji badanie umo¿liwiaj¹ce bardzo wszechstronn¹ analizê i ocenê sytuacji lud- noœci wiejskiej na rynku pracy, ze szczególnym uwzglêdnieniem ludnoœci rolniczej⁴. Jednym z walorów tego badania by³a udana próba oszacowania bezrobocia ukryte-

4 Sytuacja na wiejskim rynku pracy ze szczególnym uwzglêdnieniem ludnoœci zwi¹zanej z rolnic- twem indywidualnym, Raport z badania modu³owego, GUS, Warszawa 1994.

go w rolnictwie indywidualnym, czyli rozmiarów zbêdnego – z punktu widzenia potrzeb produkcyjnych gospodarstwa rolnego – zatrudnienia w rolnictwie indywi- dualnym. Metodyka badania bezrobocia ukrytego na wsi zastosowana w tym bada- niu zosta³a nastêpnie wykorzystana w dwóch spisach rolnych (w 1996 r. i 2002 r.) oraz w „Narodowym spisie powszechnym ludnoœci i mieszkañ 2002”. Badanie to mia³o zatem nie tylko walor poznawczy, ale tak¿e metodologiczny dla kolejnych badañ rynku pracy na wsi.

Jednym z powa¿nych problemów polskiego rynku pracy od pocz¹tku transfor- macji by³o wysokie bezrobocie m³odzie¿y, wynikaj¹ce z trudnoœci jej przejœcia po zakoñczeniu szkó³ do pracy. Du¿a czêœæ absolwentów ró¿nych typów szkó³ natrafia-

³a na bariery w natychmiastowym podjêciu pracy, a tak¿e w zdobyciu jej po kilku miesi¹cach. Praktycznie niewiele wówczas wiedziano o losach zawodowych absol- wentów oraz przyczynach ich trudnej sytuacji. Wiedzê na ten temat w istotny spo- sób uzupe³ni³o badanie losów zawodowych absolwentów. Badanie to œledzi³o sytu- acjê absolwentów od chwili ukoñczenia szko³y do momentu badania. By³o to badanie retrospektywne, objê³o wszystkich absolwentów szkó³ od pocz¹tku transformacji, dziêki czemu mo¿na by³o oceniæ zmianê ich sytuacji na rynku pracy w kolejnych latach przebudowy polskiej gospodarki. Badanie absolwentów umo¿liwi³o analizê trzech niezwykle istotnych problemów: poziomu i typu wykszta³cenia absolwen- tów, poszukiwania i podjêcia pierwszej pracy oraz dalszej drogi zawodowej po za- koñczeniu pierwszej pracy. Badanie uwzglêdni³o wiele informacji umo¿liwiaj¹cych ocenê stopnia dopasowania kwalifikacji absolwentów do potrzeb rynku pracy i ich zachowañ w pierwszym kontakcie z tym rynkiem⁵. Z uwagi na ogromne walory po- znawcze badania, a tak¿e zainteresowanie instytucji zajmuj¹cych siê polityk¹ rynku pracy oraz polityk¹ edukacyjn¹, zosta³o ono jeszcze powtórzone dla kolejnych rocz- ników absolwentów.

Pogarszaj¹ca siê sytuacja na rynku pracy by³a szczególnie trudna dla tych grup ludnoœci, które nie by³y w pe³ni przygotowane do nowych warunków. Z ró¿nych wzglêdów w szczególnie trudnej sytuacji znalaz³y siê osoby niepe³nosprawne. Zain- spirowa³o to polityków spo³ecznych (rz¹d) do podjêcia dzia³añ wspomagaj¹cych tê grupê ludnoœci, tak¿e w promowaniu ich zatrudnienia. Warunkiem podjêcia kon- kretnych dzia³añ by³a mo¿liwie kompleksowa diagnoza ich sytuacji z ró¿nego punktu widzenia, w tym po³o¿enia na rynku pracy. Naprzeciw tym potrzebom wysz³o kolej- ne badanie, jakim by³o badanie sytuacji na rynku pracy osób niepe³nosprawnych.

Mimo i¿ g³ównym celem tego badania by³a ocena sytuacji tej grupy ludnoœci na rynku pracy, to w istocie by³o ono bardzo szeroko zakrojone i obejmowa³o wszyst-

5 Losy zawodowe absolwentów w latach 1989-1994, Studia i analizy statystyczne, GUS, Warszawa 1995; A. Kowalska, J. Witkowski: Professional life of the school-leavers in the period of transition in Poland, Monitoring Rynku Pracy, GUS, Departament Pracy i Dochodów Ludnoœci, kwiecieñ 1995 r., s. 25,

kie najwa¿niejsze sfery ¿ycia osób niepe³nosprawnych, w tym rodzaje schorzeñ, warunki ¿ycia itp.⁶ Przez kilka lat by³o to jedyne Ÿród³o informacji o osobach nie- pe³nosprawnych w Polsce, wielokrotnie wykorzystywane przez decydentów. Zachê- ci³o to statystyków do powtórzenia tego badania po kilku latach.

Najbardziej spektakularne badanie w zakresie rynku pracy, wdro¿one z myœl¹ o zaspokojeniu potrzeb krajowych, by³o poœwiêcone pracy nierejestrowanej. Ogromny ubytek miejsc pracy, gwa³towny i masowy przyrost bezrobocia spowodowa³y, ¿e ju¿

w pierwszych latach transformacji na du¿¹ skalê rozwinê³a siê szara gospodarka.

Oferowa³a ona znaczn¹ liczbê miejsc pracy, które nie by³y uwzglêdniane w oficjal- nej statystyce rynku pracy. Potrzeba bardziej precyzyjnej oceny rzeczywistej sytu- acji na rynku pracy sk³oni³a nas do podjêcia najpierw próby szacowania liczby pra- cuj¹cych w szarej strefie, a nastêpnie przeprowadzenia badania modu³owego do LFS, dotycz¹cego pracy w szarej strefie (zwanego w Polsce badaniem pracy nierejestro- wanej). Wyniki tego badania mia³y du¿e znaczenie dla poda¿owej i popytowej ana- lizy rynku pracy, ale tak¿e by³y i s¹ wykorzystywane do szacowania szarej gospo- darki w rachunkach narodowych. Uwzglêdnia³o ono bowiem nie tylko liczbê osób pracuj¹cych w szarej gospodarce, ale umo¿liwia³o spo³eczno-demograficzn¹ i za- wodow¹ charakterystykê osób pracuj¹cych „na czarno”, ustalenie najczêœciej wyko- nywanych rodzajów pracy nierejestrowanej, ocenê miesiêcznych dochodów uzyski- wanych z tej pracy, charakterystykê gospodarstw domowych korzystaj¹cych z us³ug osób wykonuj¹cych pracê „na czarno”, a tak¿e poznanie opinii o przyczynach podej- mowania pracy nierejestrowanej⁷. Ze wzglêdu na walory poznawcze, badanie to zosta-

³o przeprowadzone dwukrotnie, a w tym roku bêdzie zrealizowane po raz trzeci.

Na uwagê zas³uguje tak¿e badanie popytu na pracê, które od 1996 r. jest prowa- dzone systematycznie co dwa lata. Jedn¹ z wa¿niejszych informacji o sytuacji na rynku pracy jest bowiem wielkoœæ zapotrzebowania ró¿nych segmentów gospodarki na pracowników. By³a to wyraŸna luka w systemie informacji o rynku pracy w Pol- sce, doœæ dotkliwie odczuwana przez wielu u¿ytkowników danych statystycznych.

Nie chodzi³o przy tym wy³¹cznie o dane dotycz¹ce wielkoœci popytu na pracê, lecz przede wszystkim o strukturê tego popytu z punktu widzenia kwalifikacji i zawo- dów. Z tego powodu zakres badania obejmuje liczbê zwolnieñ i przyjêæ w badanym roku, g³ówne przyczyny zmian liczby pracuj¹cych, zawody, w jakich najwiêcej przy- jêto i zwolniono pracowników oraz napotkano najwiêcej trudnoœci ze znalezieniem

6 S. Kostrubiec: Osoby niepe³nosprawne na rynku pracy w 2000 roku, Studia i analizy statystyczne, GUS, Warszawa 2001.

7 M. Ka³aska, J. Witkowski: Hidden labour [w:] Research Bulletin, vol. 5, 1996 No. 1, Research Centre for Economic and Statistical Studies of the Central Statistical Office and the Polish Academy of Sciences, s. 9–34; M. Ka³aska, J. Witkowski: Hidden labour [w:] Underground Economies in Transition.

Unrecorded sctivity, tax evasion, corruption and organized crime, edited by Edgar L. Feige, Katarina Ott, Ashgate 1999, s. 245–274.

pracowników, umiejêtnoœci pracowników najbardziej po¿¹dane, liczbê wolnych miejsc pracy i ich strukturê wed³ug zawodów oraz liczbê nowo utworzonych miejsc pracy. W ramach tego badania pojawi³a siê tak¿e okazja do poznania przewidywa- nych zmian w liczbie pracuj¹cych w perspektywie najbli¿szego roku, bowiem bada- nie uwzglêdnia przewidywan¹ liczbê zwolnieñ i przyjêæ oraz zawody, w których zak³ada siê najwiêkszy ruch pracowników⁸. Mo¿na wiêc przyj¹æ, ¿e w pewnym stop- niu badanie to ma tak¿e walor krótkookresowej projekcji zmian zatrudnienia we- d³ug kwalifikacji.

Drugi etap doskonalenia polskiej statystyki rynku pracy mia³ wiêc g³ównie cha- rakter rozszerzaj¹cy zakres badañ, które dostarcza³y w trybie bie¿¹cym dodatkowych informacji o wa¿nych aspektach funkcjonowania rynku pracy. By³ to wa¿ny etap rozwoju statystyki pracy z punktu widzenia jej jakoœci dla u¿ytkownika.

Integracja wiedzy o rynku pracy

Opisane wczeœniej kierunki doskonalenia statystyki rynku pracy zmierza³y przede wszystkim do harmonizacji badañ pod wzglêdem metodologicznym oraz wypraco- wania takiego ich zakresu, który jest niezbêdny z punktu widzenia potrzeb statysty- ki miêdzynarodowej oraz u¿ytkowników krajowych. Jednak¿e ich celem by³o przede wszystkim dostarczenie informacji o faktach, które mia³y miejsce na rynku pracy (liczba i struktura pracuj¹cych, bezrobotnych i biernych zawodowo). W ma³ym stop- niu badania te uwzglêdnia³y czynniki determinuj¹ce oraz konsekwencje zmian na rynku pracy. Tymczasem w miarê rozwoju gospodarki rynkowej w Polsce, a tak¿e znacz¹cych wahañ sytuacji na rynku pracy, zaistnia³a potrzeba jego kompleksowej analizy i oceny. Przede wszystkim chodzi³o o próbê objaœnienia przyczyn czêsto nie- typowych zmian na polskim rynku pracy. Jest ona niezbêdna z uwagi na fakt, ¿e w³aœnie tu ujawniaj¹ siê ekonomiczne i spo³eczne konsekwencje funkcjonowania gospodarki. Rynek pracy jest bowiem silnie powi¹zany z ró¿nymi dziedzinami ¿y- cia spo³eczno-gospodarczego, które wp³ywaj¹ zarówno na poda¿ si³y roboczej, jak i popyt na pracê.

Kompleksowa analiza rynku pracy jest na ogó³ wykonalna przy wykorzystaniu ró¿nych Ÿróde³ informacji. Bardzo przydatne pod tym wzglêdem s¹ administracyjne

Ÿród³a danych (rejestry, bazy danych). W Polsce Ÿród³a danych nie s¹ jeszcze rozbu- dowane na tyle, aby mo¿na z nich korzystaæ dla wzbogacenia tego typu analizy.

W wiêkszoœci wiêc s³u¿¹ temu liczne (ró¿ne) badania prowadzone przez statystykê

8 M. Ka³aska, J. Witkowski: Badanie popytu na pracê w praktyce G³ównego Urzêdu Statystycznego [w:] Popyt na pracê w Polsce. Teoria i praktyka, pod red. J. Mellera i E. Dolnego, Uniwersytet Miko³aja Kopernika, Wojewódzki Urz¹d Pracy w Toruniu, Toruñ 1997, s. 23–33.

publiczn¹. Jednak¿e korzystanie z wielu Ÿróde³ statystycznych wymaga sprowadze- nia ich do porównywalnoœci, do czego najbardziej przydatna jest metodologia (kon- cepcja) rachunków narodowych. W Polsce s¹ prowadzone tego typu prace i najbar- dziej s¹ one zaawansowane przy szacowaniu danych o rynku pracy dla rachunków narodowych. Jest to jednak nadal wa¿ne zadanie na przysz³oœæ dla polskiej statysty- ki pracy.

Jednym z czynników determinuj¹cych zmiany na rynku pracy s¹ wynagrodze- nia. Jednak do opisu zale¿noœci miêdzy wynagrodzeniami i sytuacj¹ na rynku pracy nie wystarcz¹ jedynie syntetyczne informacje o poziomie przeciêtnych wynagro- dzeñ w ró¿nych segmentach gospodarki czy nawet rozk³ady zatrudnionych wed³ug wysokoœci wynagrodzenia, ale niezbêdne s¹ bardziej szczegó³owe informacje o czyn- nikach determinuj¹cych poziom wynagrodzeñ. Tego typu dane mo¿na pozyskaæ tyl- ko jako dane indywidualne (na poziomie pojedynczego pracownika) i takie w³aœnie badanie jest realizowane od kilku lat, z czêstotliwoœci¹ dwuletni¹. Jest to badanie struktury wynagrodzeñ wed³ug zawodów, ale z uwzglêdnieniem wielu wa¿nych cech pracowników: p³eæ, wiek, poziom wykszta³cenia, sta¿ pracy, wykonywany zawód oraz cech charakteryzuj¹cych zak³ady pracy tych osób: rodzaj dzia³alnoœci, sektor w³asnoœci, wielkoœæ zak³adu⁹.

Wieloaspektowa analiza i ocena sytuacji na rynku pracy wymaga tak¿e korzy- stania z wyników badañ prowadzonych w innych, ni¿ statystyka pracy, obszarach badañ statystyki publicznej. Jest ich wiele, ale niektóre s¹ szczególnie wa¿ne. Z punktu widzenia poda¿y si³y roboczej najbardziej przydatna jest statystyka demograficzna, w tym prognozy demograficzne. Du¿y zakres danych o ludnoœci jest wprost wyko- rzystywany do analizy uwarunkowañ rynku pracy, ale z punktu widzenia przysz³ych zmian na tym rynku szczególnie przydatne s¹ prognozy zasobów pracy. Takie pro- gnozy s¹ w Polsce wykonywane i stanowi¹ wa¿n¹ przes³ankê dla polityki rynku pracy w perspektywie kilku czy nawet kilkunastu lat¹⁰.

Jednym z wa¿niejszych aspektów funkcjonowania rynku pracy jest aspekt za- wodowy. Ma on swoje odbicie zarówno po stronie poda¿y si³y roboczej, jak i po stronie popytu na pracê. Wszystkie bowiem osoby zg³aszaj¹ce gotowoœæ do pracy (poda¿) charakteryzuj¹ siê okreœlonymi kwalifikacjami zawodowymi, a na ka¿dym stanowisku pracy (popyt) wymagane s¹ œciœle sprecyzowane oczekiwania na kwali- fikacje. Stopieñ dopasowania struktury zawodowej poda¿y i popytu na pracê ma

9 Structure of wages and salaries by occupation in October 2002, Information and statistical pa- pers, Central Statistical Office, Warsaw 2003.

10 J. Witkowski: Population and labour force projections in Poland. Case study: Poland [w:]

Europe’s population and labour market beyond 2000, vol 2: Country case studies, A. Punch and D.L.Pearce (editors), “Population Studies” No. 34, Council of Europe Publishing, 2000; A. Zgierska:

Forecast of labour force in Poland to the year 2020. Methodology and results, “Polish Population Review” No. 9, 1996, Warsaw, Polish Demographic Society, Central Statistical Office.

istotny wp³yw na sytuacjê na rynku pracy. Z tego wzglêdu analiza tego rynku z punktu widzenia zgodnoœci zawodowej i kwalifikacyjnej poda¿y i popytu mo¿e dostarczyæ wa¿nych przes³anek w zakresie polityki edukacyjnej i doskonalenia zawodowego.

Polityka edukacyjna i dostosowanie systemu edukacji do zmieniaj¹cych siê potrzeb rynku pracy ma znaczenie przede wszystkim dla osób wkraczaj¹cych na ten rynek.

Dlatego analiza systemu edukacji i struktury absolwentów ró¿nych typów szkó³ (sta- tystyka edukacji) spe³nia wa¿n¹ rolê informacyjn¹, ale tak¿e decyzyjn¹. Z tego po- wodu wykorzystywanie statystyki edukacji dla potrzeb analizy rynku pracy jest nie- zwykle u¿yteczne. Jednak¿e wspó³czeœnie coraz wiêkszego znaczenia nabiera gotowoœæ i umiejêtnoœæ kszta³cenia siê i doskonalenia zawodowego przez ca³e ¿y- cie. Prowadzenie polityki w tym zakresie wymaga zatem dobrej wiedzy o skali, for- mach i czêstotliwoœci uczestniczenia w doskonaleniu zawodowym. Statystyka kszta³- cenia ustawicznego i jej wykorzystanie do analizy rynku pracy bêdzie wiêc odgrywaæ coraz wiêksz¹ rolê w integracji wiedzy o tym rynku. W Polsce statystyka edukacji wype³nia oczekiwania zwi¹zane z analiz¹ rynku pracy, z kolei statystyka kszta³ce- nia ustawicznego jest obecnie intensywnie rozwijana.

Wa¿nym aspektem kompleksowej analizy rynku pracy jest ocena konsekwencji dokonuj¹cych siê zmian. Na ogó³ tego typu ocen dokonuje siê poœrednio, wniosku- j¹c o sytuacji spo³eczno-zawodowej i ekonomicznej ró¿nych kategorii ludnoœci.

Dobr¹ ilustracj¹ jest ocena zasiêgu ubóstwa wœród ludnoœci o ró¿nym statusie na rynku pracy, zw³aszcza osób bezrobotnych. Dla takiej oceny bardzo potrzebne s¹ jednak badania, które wprost zajmuj¹ siê ocen¹ konsekwencji zmian na rynku pracy.

W Polsce przeprowadzono tego typu badanie, a jego celem by³o rozpoznanie spo-

³eczno-ekonomicznych konsekwencji bezrobocia. Dotyczy³o ono kwestii warunków

¿ycia gospodarstw domowych dotkniêtych bezrobociem, ich problemów finanso- wych i emocjonalnych, sytuacji dzieci w tych gospodarstwach, aktywnoœci bezro- botnych w poszukiwaniu pracy, obecnego trybu ¿ycia bezrobotnych¹¹. Badanie po- zwoli³o poznaæ najwa¿niejsze problemy ¿yciowe ludnoœci bezrobotnej, ale tak¿e oceniæ trudnoœci, z jakimi spotykaj¹ siê te osoby na rynku pracy.

Trzeci etap doskonalenia statystyki pracy w Polsce zmierza wiêc do wzbogace- nia wiedzy o mechanizmach funkcjonowania rynku pracy przez integracjê wyników badañ z ró¿nych dziedzin. W przewa¿aj¹cej czêœci ta integracja dokonuje siê na po- ziomie analiz, ale potrzebne s¹ tak¿e specjalistyczne badania, które bardziej kom- pleksowo opisuj¹ uwarunkowania i konsekwencje zmian na rynku pracy. W istocie jest to niekoñcz¹ce siê zadanie statystyki pracy.

11 Spo³eczno-ekonomiczne po³o¿enie bezrobotnych. Raport z badania modu³owego, GUS, Warszawa 1994.