Świadczenia społeczne – aspekt prognostyczny

Zgodnie z prognozami GUS, do 2030 r. liczba osób w wieku 60+ wzrośnie z niecałych 7 mln do ponad 10 mln przy prawie niezmienionej liczbie osób w wieku 50–59 lat i spada-jącej liczbie osób w wieku najwyższej aktywności zawodowej.

Tablica 1. Ludność w starszym wieku według 5-letnich grup wieku (w tys. osób)

2011 2015 2030 50–54 2914 2375 2929 55–59 2857 2795 2537 60–64 2327 2691 2102 65–69 1356 2137 2055 70–74 1357 1195 2233 75–79 1146 1109 1902 80–84 806 815 1222

pow. 85 520 668 783

Źródło: GUS.

Niezależnie od faktycznych zmian dotyczących stanu zdrowia osób starszych, spowo-duje to wzrastającą presję na przyznawanie świadczeń, których głównym kryterium uzy-skania jest wiek, w tym przede wszystkim emerytur i świadczeń przedemerytalnych.

W zależności od konstrukcji konkretnego świadczenia zwiększona liczba beneficjentów może powodować:

● albo wzrost łącznych wydatków na transfery do osób je pobierających (z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wysokość świadczenia nie jest aktuarialnie zbilansowana, co

oznacza zbyt wysoki strumień wypłat w porównaniu z faktycznie odprowadzonym strumieniem składek),

● albo automatyczne zmniejszenie wielkości świadczenia przysługującego każdemu z emerytów (w systemach, w których wysokość świadczenia określa się z wykorzysta-niem rachunku aktuarialnego).

Obecne wydatki na świadczenia z systemów o charakterze aktuarialnie niezbilansowa-nym stanowią w Polsce prawie 4% PKB. W razie braku zmian instytucjonalnych wynikają-ce z prowynikają-cesów demograficznych zwiększenie liczby beneficjentów tych świadczeń dopro-wadzi w przyszłości do wzrostu wydatków. Będzie je trzeba finansować w postaci wyższych podatków i składek opłacanych przez osoby pracujące.

Spośród świadczeń o charakterze aktuarialnie niezbilansowanym największą pod względem obecnej wysokości wydatków grupę stanowią:

● wcześniejsze emerytury z powszechnego systemu emerytalnego (1,46% PKB),

● emerytury rolnicze (0,91% PKB),

● emerytury służb mundurowych (0,6% PKB)

● emerytury górnicze (0,5% PKB).

Pierwszym i najważniejszym etapem reformy systemów aktuarialnie niezbilansowa-nych była realizacja uchwalonej w 1998 r. regulacji prawnej, która dotyczyła wygaszenia wcześniejszych emerytur i zastąpienia ich emeryturami pomostowymi. Przysługują one wyłącznie osobom wykonującym pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym cha-rakterze, które pracę tę rozpoczęły przed wejściem w życie reformy emerytalnej. Zmiany te zostały uchwalone pod koniec 2008 r., a weszły w życie 1 stycznia 2009 r. Pozwolą one na zwiększenie zatrudnienia i zapobieżenie drastycznemu wzrostowi wydatków publicznych, zwłaszcza w latach 2014–2029. W przyszłości podobne zmiany powinny dotyczyć pozosta-łych subsystemów oferujących świadczenia na zasadach korzystniejszych niż w systemie powszechnym.

Dzięki przeprowadzonej w 1999 r. reformie w powszechnym systemie emerytalnym, począwszy od 2014 r., wysokość nowo przyznawanych emerytur automatycznie dostoso-wuje się do sytuacji demograficznej. Mechanizmem pozwalającym na sfinansowanie świad-czeń dla coraz większej grupy emerytów jest konstrukcja formuły emerytalnej, która uza-leżnia wysokość miesięcznej emerytury od wysokości zgromadzonego kapitału

emerytalnego oraz prawdopodobnej liczby miesięcy życia osób osiągających wiek emery-talny.

Oznacza to, że przy innych czynnikach niezmienionych, wraz z wydłużaniem się ocze-kiwanej długości życia przeciętna wysokość emerytury będzie stopniowo spadać. Proces ten będzie postępował jednak stosunkowo łagodnie. O ile w 2005 r. miesięczna wysokość emerytury (obliczona zgodnie z formułą nowego systemu) dla przechodzącej na emeryturę w danym wieku osoby, która zgromadziła określonej wysokości kapitał, wyniosłaby 100, o tyle w 2030 r., w związku z wydłużeniem przeciętnego okresu wypłat, będzie to nieco mniej, gdyż około 96.

Drugą niezwykle istotną cechą nowego systemu emerytalnego jest zapewnienie możli-wości indywidualnego wpływu na wysokość emerytury. Decydujące znaczenie mają przy tym dwa elementy. Po pierwsze, długość okresu gromadzenia kapitału emerytalnego oraz oczekiwany okres przyszłych wypłat. Obie te wielkości zależą od długości okresu aktywno-ści zawodowej i momentu przejaktywno-ścia na emeryturę. Wydłużenie okresu aktywnoaktywno-ści zawo-dowej i opóźnienie momentu przejścia na emeryturę o 5 lat powoduje zwiększenie emery-tury niemal o 60%. Brak odpowiedniego stażu pracy może natomiast prowadzić do tego, że wysokość przysługującego zabezpieczenia emerytalnego będzie minimalna, co może mieć istotne znaczenie dla polityki społecznej.

Po drugie, choć w mniejszym stopniu, istotne znaczenie mają stopa i długość okresu gromadzenia dodatkowych oszczędności emerytalnych. Dla osoby o dochodach odpowia-dających przeciętnemu wynagrodzeniu w gospodarce opłacanie przez cały okres aktywno-ści zawodowej dodatkowej składki w wysokoaktywno-ści 5% wynagrodzenia brutto powoduje zwiększenie wysokości emerytury o kolejne 25 punktów procentowych, a wraz z pięciolet-nim wydłużeniem okresu aktywności zawodowej 40 punktów procentowych.

W obliczu niskiej dzietności oraz wydłużania się trwania życia, w ciągu nadchodzących 20–30 lat należy oczekiwać stopniowego spadku liczby ludności oraz zmian w sferze jej struktury wiekowej (starzenia się). Postępujący proces starzenia się ludności stwarza ko-nieczność znacznego wydłużenia okresu aktywności zawodowej Polaków.

Jest to uzasadnione tym bardziej, że – jak pokazują badania – kondycja zdrowotna pol-skich seniorów jest relatywnie dobra (przeciętna liczba lat spędzanych w złym zdrowiu na-leży w Polsce do najniższych wśród krajów UE) i powinna ulegać dalszej poprawie w przy-szłości.

Jednym z kluczowych warunków zwiększenia aktywności zawodowej i zatrudnienia zarówno osób starszych, jak i młodszych, jest odpowiednio zaprojektowany system emery-talny.

Wprowadzany od 1999 roku powszechny system emerytalny ma wbudowane mecha-nizmy zachęcające do wydłużania aktywności zawodowej, a począwszy od 2014 r. zapewni automatyczne dostosowanie wydatków na nowo przyznawane świadczenia emerytalne do zmieniających się warunków demograficznych. Od systemu tego istnieje jednak wiele wyjątków w postaci subsystemów oferujących świadczenia aktuarialnie niezbilansowane.

Ich reformowanie w kierunku wytyczonym przez system powszechny jest nie tylko ko-niecznym warunkiem dalszej modernizacji Polski, lecz także nieuniknionym następstwem zachodzących procesów demograficznych.

Kluczem do sprostania wyzwaniom demograficznym w perspektywie najbliższych de-kad jest przede wszystkim aktywizacja zawodowa prowadząca do maksymalnego wyko-rzystania dostępnych zasobów pracy. Wymaga to, by wraz z wydłużaniem się oczekiwanej długości trwania życia, podwyższeniu ulegał efektywny wiek wychodzenia z rynku pracy.

Zachowanie obecnego status quo doprowadzi natomiast do nieuchronnego pogorsze-nia się tej relacji w wyniku postępujących zmian w strukturze wiekowej populacji. Ko-nieczność zwiększenia aktywności zawodowej oraz zatrudnienia dotyczy w szczególności seniorów, których liczba będzie istotnie wzrastać w związku z zachodzącymi przemianami demograficznymi.

Została podjęta przez rząd eliminacja elementów systemu emerytalno-rentowego, któ-re umożliwiają wczesną dezaktywizację zawodową. Najważniejszym krokiem w tym kierunku było uchwalenie ustawy o emeryturach pomostowych¹⁶, której wejście w życie od 2009 r. prowadzi do stopniowego ograniczenia liczby osób uprawnionych do wcześniej-szych świadczeń z powszechnego systemu emerytalnego.

W dalszej kolejności reforma powinna objąć specjalne podsystemy branżowe, oferujące możliwość dezaktywizacji zawodowej w wieku o 5–15, a nawet 20–25 lat niższym niż po-wszechny system emerytalny.

Części zmian ograniczających przywileje emerytalne, dotyczące w szczególności pra-cowników sektora publicznego (służby mundurowe), powinny towarzyszyć regulacje zwiększające konkurencyjność wynagrodzeń pracowników objętych nowymi zasadami.

16 Dz.U. z 2008 r. nr 237, poz. 1656.

Wraz z ograniczeniem możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury wzrasta znaczenie transferów kierowanych do osób w wieku przedemerytalnym, takich jak przy-sługujące wdowom i wdowcom renty rodzinne czy świadczenia przedemerytalne. W kon-tekście postępujących zmian w strukturze wiekowej ludności również konstrukcja tych instrumentów powinna się zmienić w taki sposób, by zminimalizować ich negatywny wpływ na opłacalność podejmowania zatrudnienia.

W perspektywie najbliższych lat stopniowemu wydłużeniu powinien ulec wiek emery-talny, w tym zwłaszcza kobiet, które charakteryzują się zarówno wyższą oczekiwaną dłu-gością życia (prawie 80 lat), jak i oczekiwaną dłudłu-gością życia w zdrowiu (prawie 70 lat – co jest jednym z najlepszych wyników wśród państw UE). Poza wzrostem liczby pracujących pozwoli to na istotny wzrost świadczeń emerytalnych pobieranych przez kobiety, co z kolei powinno prowadzić do ograniczenia ryzyka ubóstwa wśród osób starszych.

Dla zwiększenia zatrudnienia seniorów niezwykle ważne jest ponadto zreformowanie istniejących podsystemów emerytalnych, by w przypadku osób zatrudnionych w górnic-twie, wymiarze sprawiedliwości czy służbach mundurowych wysokość otrzymywanej emerytury zależała, podobnie jak w systemie powszechnym, od kwoty składek zgromadzo-nych w okresie aktywności zawodowej. Uspójnienie podsystemów specjalzgromadzo-nych z systemem powszechnym nie tylko pozwoli zmniejszyć wskaźnik obciążenia demograficznego, lecz będzie także sprzyjać wyższej mobilności zawodowej, a przez to adaptacyjności całej go-spodarki. Z tego właśnie względu działania reformatorskie muszą objąć również najwięk-szy spośród niezbilansowanych aktuarialnie podsystemów emerytalnych, tj. system ubez-pieczenia emerytalno-rentowego rolników.

Wraz z reformami systemu podatkowego, mającymi na celu preferowanie dochodów z pracy w stosunku do dochodów uzyskiwanych ze świadczeń społecznych, powinno to prowadzić do istotnego zwiększenia finansowej opłacalności kontynuowania zatrudnienia po osiągnięciu wieku emerytalnego. Instytucjonalną zachętą do wydłużania okresu zatrud-nienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, może być dodatkowo wprowadzenie możliwości pobierania częściowej emerytury przez osoby, które osiągnęły ustawowy wiek emerytalny, a które chciałyby kontynuować pracę.