Jeśli nie zmienimy się na czas, czas zmieni nas.
W
STÊPNiemieckie leśnictwo może pochwalić się udokumentowanymi ponad dwo-ma stuleciami trwałej gospodarki leśnej. Heinrich Cotta (1763-1844), Georg Lu-dwig Hartig (1764-1832) i Wilhelm Leopold Pfeil (1783-1859) są najsłynniej-szymi przedstawicielami „pokolenia założycieli” – leśników wprowadzających trwałą gospodarkę leśną w Niemczech.
W procesie tym dominowały lasy należące do korony, przekształcone później w państwowe. Nadzór ze strony rządowej administracji leśnej nad własnością prywatną, należącą do indywidualnych właścicieli, wspólną, należącą do róż-nych grup, lub lasami w posiadaniu miast lub gmin był bardzo ścisły. Opis ten podsumowuje 200-letni okres, rozpoczynający się pod koniec XVIII w., a sięga-jący do późnych lat XX w.
Leśnictwo w Niemczech po raz pierwszy doświadczyło kryzysu ekonomicz-nego na początku lat 70. XX w., który trwał do lat 90. W deficycie pogrążyły się szczególnie krajowe administracje leśne. Gwałtowny wzrost kosztów, zwłaszcza płac, nie mógł być zrównoważony wzrostem cen surowca drzewnego.
W odpowiedzi na rozwój sytuacji odbyła się szeroka debata i ostatecznie wprowadzono poważną restrukturyzację i reorganizację wszystkich krajowych administracji leśnych. Jedną grupę stanowią zakłady prawa publicznego (Anstalt
1 Tłumaczył: Adam Kaliszewski
öffentlichen Rechts) – niezależne jednostki, pozostające pod nadzorem władz krajowych, ale niebędące częścią krajowej administracji publicznej. Do drugiej grupy należą gospodarstwa landowe (Landesbetriebe), wciąż będące częścią ad-ministracji publicznej, ale wydzielone i zaprojektowane na potrzeby funkcjono-wania jako instytucje wolnorynkowe lub konkurencyjne przedsiębiorstwa.
W ramach obu form można odnaleźć wiele zadań. Na przykład w Bawarii jednostka lasów krajowych jedynie i wyłącznie zarządza gruntami leśnymi nale-żącymi do kraju związkowego. W Dolnej Saksonii jednostka zarządza obszarami leśnymi, ale świadczy też usługi w zakresie zagospodarowania lasu dla innych właścicieli lasów.
W Meklemburgii-Pomorzu Przednim i Turyngii jednostki leśne zarządzają la-sami państwowymi i świadczą innym właścicielom lasów usługi związane z zago-spodarowaniem, a także są jednostkami administracji, egzekwującymi prawo leśne.
Ta różnorodność form ma zastosowanie również do gospodarstw leśnych.
W Saksonii gospodarstwo leśne zarządza krajowymi gruntami leśnymi i działa jako organ administracji leśnej i łowieckiej. W Saksonii-Anhalt gospodarstwo wyłącznie zarządza gruntami leśnymi.
W Nadrenii-Palatynacie, Hesji i Nadrenii Północnej-Westfalii gospodarstwa zarządzają gruntami leśnymi, świadczą usługi z zakresu zagospodarowania lasu i pełnią obowiązki administracji leśnej.
Niniejszy referat skupia się nie tyle na kwestiach organizacyjnych, co na za-chodzących zmianach w przywództwie, współpracy i pracy zespołowej.
W pierwszej połowie XIX w. amerykańscy badacze F.J. Roethlisberger oraz W.J. Dickson wykazali, że wzrost wydajności pracy wynika nie tylko z fizycznych warunków pracy, ale także znacząco z efektów psychologicznych, takich jak sym-patia i emsym-patia (tzw. efekt Hawthrone). W połowie XX w. utrwaliły to fundamental-ne badania K. Lewina. Opracował on tzw. trójfazowy model wyjaśniający metody zmiany procesów w przedsiębiorstwach (model zarządzania zmianą).
W ostatnich dekadach XX w. termin „zarządzanie zmianą” ewoluował. Pod tym pojęciem przedstawia się szereg elementów mających na celu potrzebną zmianę, przekształcenie lub adaptację, służącą długookresowej konkurencyj-ności i sukcesowi przedsiębiorstwa, uwzględniającą ponadto potrzeby, men-talność, podłoże społeczne, specyfikę kulturową siły roboczej i pracowników przedsiębiorstwa.
O
GÓLNA CHARAKTERYSTYKA LASÓW WN
IEMCZECH I WH
ESJILasy w Niemczech zajmują powierzchnię ponad 11,4 mln ha, co stanowi 32% powierzchni kraju. W strukturze własnościowej dominują lasy prywatne (48%). Lasy państwowe stanowią 33%, z czego większość (29%) to lasy krajów związkowych, a 4% – lasy federalne.
Hesja jest krajem związkowym położonym w zachodniej części Niemiec. Le-sistość landu sięga 42%, co jest najwyższym wskaźnikiem wśród niemieckich krajów związkowych.
O
RGANIZACJA LASÓW PAÑSTWOWYCH I ADMINISTRACJI LEÄNEJ WN
IEMCZECH I WH
ESJIOgólny podział jednostek lasów państwowych (na przedsiębiorstwa i gospo-darstwa) oraz zakres realizowanych przez nie zadań w wybranych krajach związ-kowych Niemiec został przedstawiony w poniższej tabeli.
Przedsiębiorstwa
publiczne Gospodarstwa lasów państwowych Kraj związkowy
Zadania
Bawaria Dolna Saksonia Turyngia Meklemburgia-Pomorze Przednie Nadrenia Północna-Westfalia Badenia-Wirtembergia Nadrenia-Palatynat Saksonia Hesja Saksonia-Anhalt
Zagospodarowanie
lasów państwowych X X X X X X X X X X
---Usługi z zakresu zagospodarowa-nia dla właścicie-li lasów prywatnych i komunalnych
--- X X X X X X --- X --- X
Zadania organów
ad-ministracji publicznej --- --- X X X X X X X ---
---Wyodrębnione trzy ogólne zadania zawsze wchodziły w zakres zaintereso-wań publicznych organizacji leśnych. Z tabeli wynika, że na lasach państwowych w Niemczech spoczywają różne obowiązki. Na przykład w Dolnej Saksonii jednostce zarządzającej lasami krajowymi powierzono głównie zagospodaro-wanie tych lasów i zapewnianie niektórych usług z zakresu zagospodarowania
właścicielom lasów prywatnych i komunalnych. Z kolei w Bawarii jednostka ma za zadanie wyłącznie zagospodarowanie lasów państwowych. W Dolnej Saksonii organizacja lasów państwowych jest faktycznie właścicielem gruntów, podczas gdy w Bawarii jest inaczej – tam jednostka publiczna nie jest właścicielem grun-tów, jest nim nadal kraj związkowy Bawaria.
W Hesji przekazano wszystkie trzy kategorie zadań krajowemu gospodar-stwu leśnemu, ale w tej grupie jednostek również widać różnice: np. w Saksonii--Anhalt – żadna z organizacji nie pełni zadań organu administracji publicznej;
jedno gospodarstwo zarządza gruntami państwowymi, a drugie świadczy usługi z zakresu zagospodarowania dla właścicieli lasów prywatnych i komunalnych.
Głównym czynnikiem powodującym zmianę w publicznych administracjach leśnych w ciągu ostatnich 30-40 lat były kwestie ekonomiczne. Deficyt zaczął się w latach 80. XX w., a jego wysokość stała się w latach 90. przedmiotem debaty.
Niemniej jednak są również inne kwestie dopełniające ten obraz.
Na przykład w latach 80. w Republice Federalnej Niemiec po raz pierwszy pojawiły się problemy ekonomiczne, co skutkowało znaczącym wzrostem bezro-bocia. Politycy uznali wówczas, że bardzo dobrym sposobem rozwiązania prob-lemu rosnącego bezrobocia będzie stworzenie miejsc pracy w sektorze usług publicznych. W Hesji wiązało się to między innymi ze zwiększeniem liczby ro-botników leśnych. Już wówczas było jasne, że taka liczba roro-botników leśnych nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego. Wspominam o tym, bo jest to jeden z aspektów dopełniających obraz. Niemniej jednak najważniejszym czynnikiem kształtującym potrzebę zmian na początku obecnego stulecia były problemy bu-dżetowe, ale jednocześnie ważne stawały się także inne czynniki. Należy tu wy-mienić kwestie związane z ochroną środowiska i ochroną przyrody. Występowa-ły na pewnym etapie równolegle, ale jednocześnie miaWystępowa-ły okresy nasilenia.
Organizację państwowej administracji leśnej w Hesji w 1999 r. przedstawio-no na diagramie poniżej.
W Hesji istniały trzy szczeble administracji leśnej: ministerstwo, trzy rejen-cje oraz 85 urzędów leśnych z ok. 660 leśnictwami. Administracja była prowa-dzona głównie w oparciu o wytyczne szczebla rejencji.
Co sprawiało, że analizy funkcjonowania organów administracji leśnej wska-zywały na nieefektywność i niewystarczalność tego modelu? Ówczesne nadleś-nictwa były kierowane przez administrację rejencyjną, przy wykorzystaniu na-stępujących instrumentów:
■ budżet zorientowany na nakłady – należało wydać przydzieloną określoną kwotę pieniędzy,
■ nieelastyczne działy budżetu – brak możliwości przesunięć środków między pozycją wynagrodzeń a pozycjami usług i innymi,
■ bardzo szczegółowe, całkowicie nieelastyczne planowanie,
■ bardzo liczne wymagania, których należało przestrzegać w trakcie realizacji procesu gospodarowania w lesie,
■ brak zachęt do przekraczania celów określonych w budżecie – brak motywa-cji do ograniczania wydatków i poprawy realizamotywa-cji zadań w lesie,
■ występowanie tzw. „grudniowej gorączki” – zbędne wydawanie pod koniec roku pozostałych środków finansowych, bez sensu z punktu widzenia prowa-dzonej działalności,
■ odpowiedzialność za zarządzanie zasobami ludzkimi.
Z
MIANY W STRUKTURZE LASÓW PAÑSTWOWYCH I ADMINISTRACJI LEÄNEJ WH
ESJIŁatwo zauważyć, że w opisanych powyżej warunkach brakowało określenia celów i dążenia do ich osiągnięcia oraz podejmowania starań służących poprawie wyników działalności. Z dniem 1 stycznia 2001 r. utworzono Gospodarstwo Lan-dowe HessenForst (Landesbetrieb HessenForst). Cele utworzenia gospodarstwa były następujące:
■ zwiększenie orientacji gospodarczej państwowej administracji i gospodarki leśnej,
■ poprawa oraz harmonizacja procedur i procesów gospodarczych na całym obszarze Hesji m.in. przez skoncentrowanie się na dwóch poziomach imple-mentacji (ministerstwo – HessenForst) oraz przekazanie zadań operacyjnych z trzech rejencji i ministerstwa Zarządowi HessenForst.
Przyjęto założenie, że Gospodarstwo HessenForst pozostaje w strukturach kraju związkowego: wszystkie przychody i wydatki są uwzględniane w budżecie, jednak gospodarstwo może z części nadwyżek tworzyć własne rezerwy, co w przypadku gospodarstwa leśnego ma zasadnicze znaczenie dla jego rentowności i trwałości.
Poniżej przedstawiono obecną organizację państwowej administracji leśnej.
W 2001 r. było 85 urzędów leśnych i 664 leśnictwa, a obecnie istnieje 41 nadleś-nictw z 434 leśnadleś-nictwami. W tym okresie nastąpiła redukcja zatrudnienia z 3 do 2 tys.
pracowników.
Jedną z istotnych zmian było przekazanie przez ministerstwo pewnych zadań i zakresu odpowiedzialności Gospodarstwu HessenForst. Obecnie zadania mini-sterstwa obejmują sprawowanie nadzoru nad gospodarstwem. W szczególności do zadań ministerstwa należy:
■ zatwierdzanie i nadawanie statutu Gospodarstwu HessenForst,
■ powoływanie i odwoływanie Dyrektora Generalnego gospodarstwa,
■ zatwierdzanie planu rocznego i bilansu,
■ podejmowanie decyzji politycznych o znaczeniu państwowym.
Ministerstwo nie ingeruje w operacje gospodarcze HessenForst, a tym sa-mym wiele zadań zostało przekazanych Gospodarstwu (zdecentralizowanych), włączając w to kwestie pracownicze.
Przekazywaniu zadań z ministerstwa do Gospodarstwa HessenForst i nadleś-nictw towarzyszyły następujące działania:
■ gospodarowanie w lasach państwowych przekazano Gospodarstwu i 41 nad-leśnictwom,
■ znacząco ograniczono zatrudnienie pracowników zajmujących się sprawami leśnictwa w ministerstwie (o ok. 50%),
■ wprowadzono określanie przez ministerstwo jasnych rocznych celów przy-rodniczych i finansowych dla HessenForst,
■ ograniczono ingerencję władz wyższego szczebla w sprawy administracji niższego szczebla,
■ wprowadzono realistyczne planowanie budżetowe dla Gospodarstwa Hessen-Forst,
■ nadano Gospodarstwu swobodę gospodarczą, zamknięto w jednej pozycji planu budżetowego kraju związkowego (strata lub zysk),
■ odpowiedzialność za wyniki gospodarowania przekazano Gospodarstwu HessenForst,
■ wprowadzono realistyczne okresowe sprawozdania z realizacji wybranych wskaźników,
■ wprowadzono te same zasady kierownictwa od Dyrektora Generalnego Hessen-Forst do 41 nadleśnictw.
Do istotnych zmian należy zaliczyć ograniczenie i uproszczenie obowiązują-cych regulacji (deregulacja). Obecnie gospodarstwo zarządza lasami kraju związ-kowego w oparciu o kilka ogólnych regulacji z jasnymi i mierzalnymi celami. Są to w szczególności:
■ Wytyczne zagospodarowania lasów państwowych (2002, 2012),
■ Zasady hodowli lasu, ochrony lasu oraz ochrony przyrody w lasach państwo-wych,
■ Wytyczne łowiectwa i gospodarowania zwierzyną w lasach państwowych,
■ Wytyczne ochrony przyrody i różnorodności biologicznej w lasach pań-stwowych.
Cele zagospodarowania państwowych gruntów leśnych w Hesji przedstawia-ją się następuprzedstawia-jąco:
Ogólny cel
Zachowanie i rozwijanie ekosystemów leśnych oraz optymalnego połączenia ich wpływu w celu jak największego oddziaływania na warunki środowisko-we, gospodarcze i bytowe
W operacjach leśnych są uwzględniane liczne oddziaływania.
Cele muszą być rozpatrywane łącznie.
W przypadku konfliktów priorytetem są funkcje ochronne.
Nadzór oznacza koordynację celów określanych dla HessenForst i kon-trolę wyników pod kątem prawidłowości, wyniku finansowego i zasadności.
Za wyniki odpowiada kierownictwo gospodarstwa, nie ministerstwo. Nadzór odnosi się do wszystkich zadań, które zostały przekazane do HessenForst, w szczególności:
■ produkcji drewna i niedrzewnych użytków leśnych, rezultatów w zakresie za-gospodarowania lasu, wyników finansowych oraz stanu majątku należącego do państwa,
■ ochrony i odbudowy lasów państwowych i zachowania funkcji ochronnych w ramach szczególnych zobowiązań wobec społeczeństwa; obejmuje to kwe-stie ochrony przyrody, np. wynikające z ustanowienia obszarów Natura 2000.
W nadchodzących latach planowana jest redukcja zatrudnienia w Gospodar-stwie z 1 900 osób w 2013 r. do 1 550 osób w 2025 r. Zmniejszenie zatrudnienia ma na celu:
■ ograniczenie kosztów osobowych przez powiększenie leśnictw i ogranicze-nie ich liczby z 430 do 350, a także redukcję liczby robotników leśnych,
■ wzmocnienie szczebla wykwalifikowanych robotników („mistrzów”, Forst-wirtschaftsmeister),
■ utworzenie w przyszłości zespołów realizujących zadania w leśnictwach (2 000 ha), składających się z 1 leśniczego i 1 mistrza,
■ stworzenie możliwości rozwoju zawodowego dla robotników leśnych.
Zmiany te nie spowodują ograniczenia zakresu realizowanych zadań w leśni-ctwach (cel polityczny). Powyższe cele będą możliwe do osiągnięcia dzięki udo-skonaleniu realizowanych procesów.
Obok zmian w organizacji Gospodarstwa, wprowadzana jest również racjo-nalizacja działań gospodarczych w lesie. Polega ona m.in. na: nadaniu priorytetu odnowieniom naturalnym (buk), wprowadzaniu zmieszania gatunkowego, termi-nowej realizacji cięć pielęgnacyjnych, kontroli liczebności zwierzyny oraz uni-kaniu stosowania pestycydów.
Główne rekomendacje odnośnie do zarządzania zmianami w administracji la-sów państwowych sprowadzają się do:
■ wyraźnego rozdzielenia zadań poszczególnych szczebli organizacji, unikania nakładania się zadań i kompetencji,
■ wytyczania jasnych i możliwych do zmierzenia celów, unikania sprzeczności w poszczególnych celach,
■ kompetencji i odpowiedzialności załogi,
■ kontroli wyników, również w terenie,
■ określania jasnych celów na wyższych poziomach organizacyjnych, praca w niezhierarchizowanych zespołach.
Trzeba brać pod uwagę fakt, że zmiany te mają charakter permanentny i nale-ży podnosić kwalifikacje personelu, aby był on w stanie poradzić sobie z wyzwa-niami i adaptacją do nowej sytuacji.
Najważniejsze jest obserwowanie lasów: jak wyglądają, czy są stabilne, wie-lofunkcyjne i odporne, czy w każdym aspekcie spełniają oczekiwania społe-czeństwa. Inwentaryzacje lasu prowadzone w ciągu ostatnich 30 lat pokazują, że wszystkie te cele zostały osiągnięte, przy jednoczesnej przebudowie administra-cji leśnej i redukadministra-cji zatrudnienia. Ocena osiągnięć z punktu widzenia Niemieckie-go Towarzystwa LeśneNiemieckie-go jest satysfakcjonująca.
P
ODSUMOWANIENa początku XXI wieku w publicznym sektorze leśnym w Niemczech za-szły istotne zmiany. Przejawiają się one w reorganizacji, zmianie form prawnych, innowacjach czy odmienionych systemach budżetowych i księgowych. Zmiany zaszły również w zarządzaniu zasobami ludzkimi, przywództwie i współudziale specjalistów leśnych w służbie publicznej.
Główną siłą napędową był kryzys gospodarstw publicznych. Zestawienie efektów i wyników Gospodarstwa HessenForst w latach 2001-2016 pokazuje, że gospodarka w lasach państwowych (340 tys. ha, przyrost 10,5 m3/ha rocznie, po-zyskanie 8,5 m3/ha rocznie) dała nadwyżkę od 0,1 mln € do 10,2 mln € rocznie.
Dopłaty z budżetu kraju związkowego, służące zapewnieniu innych usług ze strony HessenForst, zostały zmniejszone z 50 mln € w 2001 r. do 35 mln € w 2005 r. i 20 mln € w 2016 r. Gospodarstwo mogło uzyskać ten wynik bez niczenia poziomu realizacji zadań. Celem Gospodarstwa HessenForst jest ogra-niczenie wydatków o kolejne 20 mln € do 2025 r.
Summary
Carsten Wilke
German Forest Society
Carsten.Wilke@umwelt.hessen.de