-WÁ DRZEWOSTANU ZNISZCZONEGO W WYNIKU KLÊSKI ËYWIOÔOWEJ W treści decyzji wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze (dalej zwane SKO) wskazywane jest (decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.12/D-16/7/16; decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19
wrześ-nia 2016 r., sygn. akt: 403.13/D-16/7/16), że w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o lasach starosta powinien, w ramach realizowanych przez siebie obowiązków, zapewnić możliwość i dołożyć wszelkiej staranności, aby dysponować środkami z budżetu państwa na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony, związanych z odno-wieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej.
Wynika to z faktu, że starosta, zgodnie z przywołanym przepisem, wykonuje te czynności w ramach zadań z zakresu administracji rządowej.
Należy zauważyć, że wskazywany pogląd SKO wynika z interpretacji pojęcia
„finansowane z budżetu państwa” zawartego w art. 12 ustawy o lasach, zgodnie z którym z budżetu państwa finansuje się nie wszystkie koszty związane z uprawa-mi leśnyuprawa-mi, lecz tylko koszty zagospodarowania i ochrony odnowienia lub prze-budowy drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej.
Jednocześnie należy podkreślić, że w treści tego przepisu nie została określo-na przesłanka konieczności uprzedniego pokrycia tych kosztów przez właścicie-la właścicie-lasu. Pogląd przeciwny w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu norm art. 12 ustawy o lasach.
K
WESTIA MOËLIWOÄCI ZASTOSOWANIA ART. 393 K
ODEKSUCYWILNEGO
(D
Z.U.
Z2017
R.,
POZ459,
Z PÓÉN.
ZM.)
W ZAKRESIE ROZLICZENIA KOSZTÓW OKREÄLONYCH W ART
. 12
USTAWY O LASACH
SKO orzekając w przedmiocie funkcjonowania art. 12 ustawy o lasach, pod-niosło (decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.12/
D-16/7/16; decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt:
403.13/D-16/7/16), że uwzględniając obowiązek starosty dołożenia wszelkiej staranności, aby dysponować środkami z budżetu państwa w celu finansowania kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudo-wą drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej, brak jest zasadności w uwzględnieniu możliwości zastosowania instytucji prawa cywilnego uregulo-wanej w art. 393 k.c. SKO podkreśliło, że są to instrumenty prawa cywilnego, zaś ustawodawca uregulował kwestie zawarte w art. 12 ustawy o lasach, korzystając z narzędzi właściwych prawu administracyjnemu.
Twierdzenie to nie tylko budzi liczne wątpliwości, ale wręcz nie należy się z nim zgodzić. Jest to uzasadnione tym, że administracyjny tryb postępowania nie wyłącza działania administracji publicznej w formach dla niej przewidzia-nych, tj. np. czynności cywilnoprawprzewidzia-nych, w celu osiągnięcia zamierzonego re-zultatu. Jedną z form działania administracji publicznej jest zawieranie umów regulowanych przepisami prawa cywilnego. Z reguły ma to miejsce wówczas, gdy organy administracji dokonują działań związanych ze świadczeniami na
rzecz społeczeństwa. Jednocześnie zasadnie wskazywane jest w nauce prawa, że działania administracji publicznej właściwe prawu cywilnemu pozwalają niekiedy administracji spełniać jej rolę świadczącą. Swoistość umowy, jako formy działania administracji, wynika stąd, że organ administracji używa umo-wy jako prawnej formy działania w celu umo-wykonania swoich zadań (…) (por.
Ochendowski 2002).
Należy także zauważyć, że starosta działając w ramach swoich kompetencji, jako organ ochrony środowiska (art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Pra-wo ochrony środowiska, Dz.U. z 2016 r. poz. 672), wykonuje zadania z zakre-su ochrony środowiska, a więc realizuje tym samym cel publiczny, jakim jest ochrona środowiska. Należy w tym kontekście odnieść się do norm konstytu-cyjnych, tj. do art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że „władze publicz-ne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowi-ska” (konstytucyjna norma zadaniowa). Zasadnie wskazuje się w nauce prawa, że w ramach obowiązku wspierania obywateli mieści się także obowiązek wspierania finansowego, a w szczególności zapewniania środków finansowych w budżetach oraz stawiania tych środków do dyspozycji obywateli (Garlicki (red.) 2003). Koniecznym jest podkreślenie, że czym innym jest posiadanie środków w dyspozycji organu administracji, a czym innym pozostawianie tych środków do dyspozycji obywateli. Takie rozumienie wsparcia obywateli przez organy administracji publicznej na rzeczy ochrony i poprawy środowiska two-rzy po stronie organów administracji publicznej obowiązek wyrażający się w tym, aby podejmowali oni działania sprzyjające obywatelom, uwzględnia-jące ich rzeczywiste potrzeby. Normy zadaniowe określają treść administracji przez bezpośrednie odniesienie do wartości uznanych przez prawodawcę, które przyjmuje postać nałożonego na organ administracji publicznej normatywnego obowiązku działania nakierowanego na ich realizację i nie jest związane z po-jawieniem się konkretnego stanu faktycznego. Dalej wskazywane jest, że zada-nia są działazada-niami o charakterze celowym (Cieślak 1999).
Przepis art. 12 ustawy o lasach ustanawia kompetencję organu admini-stracji do wydawania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia co do przy-znania środków. Jednocześnie nie narzuca on formy, w jakiej środki te mogą być przekazane wnioskodawcy. Tym samym nie można wykluczyć możliwo-ści zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, w tym tremożliwo-ści art. 393 k.c., w celu wykreowania takich stosunków prawnych, które uczyniłyby możli-wym pokrycie przedmiotowych kosztów, a tym samym realizację przez sta-rostę zadania, jakim jest ochrona środowiska. Dalsze wywody w zakresie możliwości praktycznego zastosowania wskazywanej konstrukcji prawnej wymagają odrębnej na tyle obszernej analizy, że należy uznać, iż przekroczy-łaby ona ramy prowadzonych rozważań i nadmiernie zdominowałyby główny przedmiot opracowania.
P
ROBLEMY INTERPRETACYJNE W ZAKRESIE ZNACZENIASFORMUÔOWANIA„
POKRYCIE KOSZTÓW”
ZAWARTEGO W ART. 12
USTAWY O LASACHW praktyce stosowania prawa możemy odnaleźć stanowiska zarówno samo-rządowego kolegium odwoławczego jak i starosty (decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.12/D-16/7/16; decyzja SKO w Białymsto-ku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.13/D-16/7/16, decyzja Starosty Biel-skiego w Bielsku Podlaskim z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: AŚ.6164.9.1.2016, decyzja Starosty Bielskiego w Bielsku Podlaskim z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn.
akt: AŚ.6164.9.2.2016), uznające, że sformułowanie „pokrycie kosztów” zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o lasach należy rozumieć w ten sposób, że najpierw muszą powstać nakłady po stronie właściciela lasu, które po spełnieniu przez tego właści-ciela warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach, powinien sfinansować Skarb Państwa. Zdaniem SKO (decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.12/D-16/7/16; decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.13/D-16/7/16), na gruncie powoływane-go rozstrzygnięcia, „koszt” w analizowanym przepisie ma znaczenie ekonomicz-ne (księgowe) i oznacza wydatki poniesioekonomicz-ne w związku z wykorzystywaniem zasobów (jak wskazało SKO, w takim ujęciu postrzegane są przez ustawodawcę w prawie daninowym). Dalej SKO zauważa, że skoro ustawodawca nie określił w przepisie, że pokrycie kosztów powinno nastąpić przed poniesieniem wydat-ków przez właściciela lasu, tym samym nie można uznać za błędne stanowiska, że z budżetu państwa będą przyznawane środki na pokrycie kosztów już ponie-sionych. SKO jako uzasadnienie wskazało konieczność kontroli wysokości re-fundowanych kosztów i ich późniejsze rozliczenie, która zdaniem SKO byłyby niemożliwa w przypadku pokrycia kosztów jeszcze nieponiesionych przez właś-ciciela zniszczonego drzewostanu.
W mojej opinii krytycznie należy się odnieść do tak sformułowanego stano-wiska SKO. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zakres przedmiotowy ustawy o lasach nie obejmuje zagadnień dotyczących zasad księgowości i nie jest on zbieżny z prawem daninowym. Prawo daninowe, zgodnie ze stanowi-skiem wyrażonym w nauce prawa, należy bowiem rozumieć jako zbiór unor-mowań dotyczących obowiązku świadczeń pieniężnych, nakładanych przez wła-dze publiczne na pewnych adresatów (podatki, cła, opłaty). Daniny publiczne są świadczeniami pieniężnymi, przymusowymi, bezzwrotnymi i nieekwiwalentny-mi (por. Buczek A. i in. 2006, s. 1-2). Należy także wskazać, że z treści art. 12 ustawy o lasach nie wynika zakaz przyznawania z budżetu państwa środków na pokrycie kosztów jeszcze nieponiesionych.
Jednocześnie definicję legalną kosztu odnajdziemy w ustawie z dnia 29 wrześ-nia 1994 r. o rachunkowości (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047). W myśl przepisów tego aktu normatywnego, koszt to uprawdopodobnione zmniejszenia w okre-sie sprawozdawczym korzyści ekonomicznych, o wiarygodnie określonej
wartości, w formie zmniejszenia wartości aktywów albo zwiększenia warto-ści zobowiązań i rezerw, które doprowadzą do zmniejszenia kapitału własnego lub zwiększenia jego niedoboru w inny sposób niż wycofanie środków przez udziałowców lub właścicieli (art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy o rachunkowości). Na-leży jednak podkreślić, że przedmiot tej ustawy nie obejmuje swoim zakresem stosunków prawnych będących przedmiotem regulacji art. 12 ustawy o lasach.
Ustawa o rachunkowości dotyczy zasad rachunkowości, trybu badania sprawo-zdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania dzia-łalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (art. 1 usta-wy o rachunkowości).
Uwzględniając powyżej poczynione uwagi, należy uznać, że brak jest uza-sadnienia, aby w zakresie norm art. 12 ustawy o lasach odwoływać się do pra-wa daninowego i do pojęcia „kosztu” w znaczeniu ekonomicznym. Nie może budzić wątpliwości, że w zakresie treści regulacji art. 12 ustawy o lasach usta-wodawca nie poddał unormowaniu kosztów w rozumieniu wskazywanym wy-żej. Za takim wnioskiem przemawia rozbieżność przedmiotów regulacji obu powoływanych aktów normatywnych. Z uwagi na to, w mojej opinii, zasadne jest tu posłużenie się wykładnią językową pojęcia „koszt”. Zgodnie ze Słow-nikiem języka polskiego „koszt” oznacza de facto „sumę pieniędzy na kupno lub opłacenie czegoś” (źródło: sjp.pl) W tym kontekście warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się w art. 12 ustawy o lasach pojęciem „finan-sowanie”, które zgodnie z wykładnia językową należy rozumieć jako „dostar-czanie pieniędzy na coś” (źródło: sjp.pl).
Co więcej, SKO nie uzasadniło w dalszych wywodach zawartych w treści de-cyzji, dlaczego jego zdaniem kontrola przyznanych środków byłaby niemożliwa i z jakich względów organ administracji musiałby wymuszać na właścicielu, aby środki te wydatkował na cel na nie przeznaczony.
W kontekście wskazywanego zagadnienia należy zwrócić uwagę chociaż-by na możliwość zastosowania instytucji nienależnego świadczenia uregulo-wanej na gruncie art. 410 § 2 k.c. W normie tej wskazane zostało, że świad-czenie jest nienależne m.in., jeżeli „zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty”. Zatem wskazywana konstrukcja prawna może mieć zastosowa-nie np. w sytuacjach, gdy świadczący (starosta) spełnił świadczezastosowa-nie ze wzglę-du na prawny lub gospodarczy skutek, który miał w przyszłości zaistnieć jako cel świadczenia, albo dążąc do uzyskania innego pożądanego zachowania przyj-mującego świadczenie, o czym wiedział i co akceptował przyjmujący świadcze-nie (najpóźświadcze-niej w momencie świadczenia), a cel ten świadcze-nie został osiągnięty (zob.
wyrok SN z 12 stycznia 2006 r., II CK 342/2005, LexisNexis nr 399418, OSNC 2006, nr 10, poz. 170). Jednocześnie w innym swym orzeczeniu Sąd Najwyż-szy wskazał, że cel świadczenia, którego nieosiągnięcie spowoduje powstanie roszczenia, nie może być tożsamy z zamiarem wykonania zobowiązania (zob.
wyrok SN z 16 czerwca 2016 r. V CSK 581/15, Lex nr 2107108). Jednocześ-nie, jak wskazywane jest w doktrynie prawa, podstawą do spełnienia świad-czenia może być decyzja administracyjna (art. 410 § 1 w zw. z art. 405 Kodek-su cywilnego) (K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, t. 1, 2011, s. 405)
W świetle powyżej poczynionych uwag należy przyjąć, że jeżeli organ admi-nistracji publicznej decyzją administracyjną przekazałby określoną sumę pienię-dzy na ściśle wskazany cel, uprawniony podmiot mógłby korzystać ze swojego prawa tylko w graniach wyznaczonych w decyzji. Jego nadużycie wiązałoby się z ewentualną koniecznością poniesienia konsekwencji prawnych wynikłych cho-ciażby z zastosowania konstrukcji nienależnego świadczenia.
I
STOTA ËÁDANIA OKREÄLONEGO W ART. 12
USTAWY O LASACHNegatywnie należy oceniać stanowiska starostów czy samorządowych ko-legiów odwoławczych (decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.12/D-16/7/16; decyzja SKO w Białymstoku z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt: 403.13/D-16/7/16, decyzja Starosty Bielskiego w Bielsku Podlaskim z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: AŚ.6164.9.1.2016, decyzja Sta-rosty Bielskiego w Bielsku Podlaskim z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt:
AŚ.6164.9.2.2016), zgodnie z którymi sposób naprawienia szkody na grun-cie przypadków określonych w normach art. 12 ustawy o lasach nie polega na restytucji i nie jest też odszkodowaniem, zaś polega, w ich opinii, na po-kryciu kosztów przeznaczonych na ściśle określony cel. Negatywna ocena ta-kich poglądów wynika z tego, że na gruncie przepisów art. 12 ustawy o lasach nie należy mówić ani o odszkodowaniu, ani też o naprawieniu szkody poprzez przywrócenie do stanu zgodnego z prawem czy odpowiedzialności odszkodo-wawczej w innej formie.
Wniosek, składany w oparciu o treść art. 12 ustawy o lasach, w swej tre-ści nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwotre-ści. Jego istotą jest ubieganie się przez wnioskodawców o pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu. Za nieznajdujące uzasadnienia należy zatem uznać stanowisko prezentowane przez administrację, że wnio-sek składany w oparciu o art. 12 ustawy o lasach zawiera żądanie strony o wy-płatę odszkodowania. Jednocześnie należy zauważyć, że treść wskazywanego wniosku powinna być tak formułowana, aby wynikało z niego w sposób jed-noznaczny, że wnioskodawca żąda pokrycia kosztów. Przepisy art. 12 ustawy o lasach nie dają podstawy od żądania odszkodowania bądź naprawienia szko-dy poprzez przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wskazywane instrumenty prawne przynależne są bowiem prawu cywilnemu. Nie powinno budzić wąt-pliwości, że ustawodawca uregulował kwestie zawarte w art. 12 ustawy o la-sach, korzystając z narzędzi prawnych właściwych prawu administracyjnemu.
Ustawodawca pomija tutaj reżimy odpowiedzialności uregulowane na gruncie Kodeksu cywilnego, tj. odpowiedzialność na zasadzie winy, ryzyka czy słusz-ności (art. 415 i nast. k.c.). Zatem nie należy przyjmować na gruncie normy art.
12 ustawy o lasach istnienia odpowiedzialności odszkodowawczej organów ad-ministracji publicznej.