W
STÊPOd początku 1992 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 28 wrześ-nia 1991 r. o lasach, przestały obowiązywać dualistyczne rozwiązawrześ-nia, dotyczące odrębnie państwowej oraz prywatnej własności leśnej. Od tego czasu zaprzestano również różnicowania celów i priorytetów polityki leśnej ze względu na formę własności. Zakres stosowania ustawy o lasach został wyznaczony przy wykorzy-staniu kryterium przedmiotowego, tj. lasu, a nie podmiotowego, tj. osoby użytku-jącej ten las. W konsekwencji przyjęto rozwiązania prawne, mające powszechne zastosowanie do wszystkich lasów, a osiąganie założonych celów polityki leśnej zabezpieczono dobranymi instrumentami oddziaływania na gospodarkę prowa-dzoną przez właścicieli lasów. W założeniu teoretycznym osiągnięto więc swego rodzaju równoważne rozwiązania odnoszące się do jedności gospodarki leśnej.
Wskazana równowaga stopniowo zaczęła ulegać zacieraniu na korzyść większe-go brata, jak można obrazowo określić Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (PGL LP). Oczywiście nie można mieć pretensji do PGL LP o to, że ustawodawca dość hojnie obdarzał Skarb Państwa PGL LP kolejno wprowadza-nymi uprawnieniami. Istotnym jest jedynie, aby zachować równość praw i obo-wiązków poszczególnych podmiotów użytkujących lasy. Wszystkie lasy, jako dobra publiczne, powinny być użytkowane w sposób odpowiadający uznanym w danej społeczności wartościom społecznym, kulturalnym i estetycznym. Mu-szą być ustanowione prawa i środki ich egzekwowania, zapewniające etyczne użytkowanie lasów, co w syntetyczny sposób wyrażają paradygmaty zrówno-ważonego rozwoju: typ rozwoju społeczno-gospodarczego, koncepcja między-pokoleniowa, proces integrujący wszystkie działania człowieka, prowadzące do
maksymalnego zrównania możliwości zaspokojenia potrzeb wszystkich miesz-kańców Ziemi. Właściciele i użytkownicy lasów są poddawani oddziaływaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uregulowanej w art. 31 ust. 3 Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwiającej ograniczenie prawa własności ze względu na cele ochrony środowiska. Do celów tych bezsprzecznie można zali-czyć prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej w lasach wszystkich form własności.
W ostatnim czasie wprowadzono kilka zmian w przepisach ustawy o lasach, które – w intencji ustawodawcy – miały usprawnić prowadzenie gospodarki leś-nej w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Warto więc przyjrzeć się bliżej tym zmianom.
F
UNDUSZ LEÄNY DLA LASÓW NIESTANOWIÁCYCH WÔASNOÄCIS
KARBUP
AÑSTWA ORAZ DLA REALIZACJI CELÓW OCHRONY PRZYRODYNa podstawie art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2016 r. o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 422) zmieniono art. 57 i 58 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), dalej jako: „u.o l.”, w zakresie wydatkowania środków funduszu leś-nego, pochodzących z wyłączenia z produkcji lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz lasów znajdujących się w użytkowaniu wieczystym parków narodowych. W zamierzeniu ustawodawcy jednym z głównych celów wprowa-dzonych zmian było stworzenie możliwości przeznaczania środków z funduszu leśnego na sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niesta-nowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, co pozwoliłoby starostom na usunięcie zaległości w tym zakresie.
Pierwsza ze zmian odnosi się do korekty art. 57 ust. 2 i art. 58 ust. 3 pkt 4 u.o l.
– w dotychczasowym brzmieniu – w części dotyczącej zarządu parków narodo-wych, która nie była zgodna z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, gdyż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 224 poz. 1337), tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. – parki narodowe, z mocy prawa, nabyły prawo użytko-wania wieczystego nieruchomości oddanych im dotychczas w trwały zarząd. Zmiana ta ma zatem charakter korekcyjny i nie powinna budzić żadnych wątpliwości.
Druga ze zmian dotyczy rozszerzenia puli przedsięwzięć finansowanych przez parki narodowe ze środków funduszu leśnego o:
■ tworzenie infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej;
■ ochronę przyrody w lasach, realizowaną metodami gospodarki leśnej.
Idea wprowadzonych zmian jest słuszna, choć wprowadzone udogodnienia były możliwe do skonsumowania już w poprzednio obowiązującym stanie praw-nym. Mianowicie zarówno wcześniej, jak i obecnie, obowiązywała regulacja
(art. 58 ust. 2 pkt 6 u.o l.) umożliwiająca finansowanie z środków funduszu leś-nego dla parków narodowych „innych zadań z zakresu gospodarki leśnej w la-sach”. Bardzo szeroki zakres pojęciowy „innych zadań z zakresu gospodarki leśnej w lasach” umożliwia odnalezienie w nim desygnatów dotyczących zarów-no tworzenia infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej, jak i ochrony przyrody w lasach, realizowanej metodami gospodarki leśnej. Można zatem zakwalifikować wprowadzone zmiany jako rozszerzenie wykładni tego, co już obowiązywało. Nie umniejsza to oczywiście wartości tych zadań, które po-winny być finansowane z środków funduszu leśnego.
Trzecia z wprowadzonych zmian dotyczy możliwości przeznaczenia środ-ków funduszu leśnego na:
■ działania niezbędne dla ochrony przyrody, realizowanej metodami gospodar-ki leśnej, polegające na:
□ wykupie przez parki narodowe na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w granicach parku,
□ tworzeniu infrastruktury;
■ sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowią-cych własności Skarbu Państwa, ale tylko tych, które należą do osób fizycz-nych i wspólnot gruntowych.
Zastanawiające jest, czy zawężenie podmiotów do osób fizycznych i wspólnot gruntowych jako tych, dla których można domagać się współfinansowania sporzą-dzania uproszczonych planów urządzenia lasu (na zlecenie starostów) ze środków funduszu leśnego było celowe, czy jedynie przypadkowe. Wskazane uprawnienie nie dotyczy bowiem wszelkich innych osób prawnych, spółdzielni czy organiza-cji kościelnych. Jednakże samo pominięcie tych podmiotów z możliwości objęcia urządzania użytkowanych przez nich lasów współfinansowaniem ze środków fun-duszu leśnego może nie mieć aż tak istotnego znaczenia, biorąc pod uwagę ilość środków kierowanych do funduszu leśnego, jak i ustawowo określoną ich prioryte-towość. W szczególności, środki funduszu leśnego związane z wyłączeniem z pro-dukcji lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz lasów znajdujących się w użytkowaniu wieczystym parków narodowych gromadzi się na odrębnym, rachunku bankowym Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych. Finanse te pocho-dzą z należności, kar i opłat związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów leś-nych, a także z należności wynikających z odszkodowań z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obligatoryjne sformułowanie w art. 58 ust. 3 u.o l. „środki funduszu przeznacza się na” wskazuje na priorytetowość działania. Natomiast zachowania podejmowane w oparciu o art. 58 ust. 3a u.o l. odnoszą się jedynie do możliwości wydatkowania tych funduszy. Zakres zadań obligatoryjnie finansowanych ze środ-ków funduszu leśnego jest dość rozbudowany, gdyż odnosi się do:
■ zalesiania gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa;
■ realizacji zadrzewień na gruntach niestanowiących własności Skarbu Państwa;
■ innych prac związanych z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospo-darki w lasach niepaństwowych;
■ określonych celów, ale tylko w lasach znajdujących się w użytkowaniu wie-czystym parków narodowych, dotyczących:
□ badań naukowych,
□ tworzenia infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej,
□ ochrony przyrody w lasach, realizowanej metodami gospodarki leśnej,
□ innych zadań z zakresu gospodarki leśnej w lasach;
■ celów realizacji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej przez Lasy Pań-stwowe w zakresie:
□ inicjowania, koordynowania i prowadzenia okresowej oceny stanu lasów i zasobów leśnych oraz prognozowania zmian w ekosystemach leśnych,
□ sporządzania okresowych wielkoobszarowych inwentaryzacji stanu la-sów oraz aktualizacji stanu zasobów leśnych,
□ prowadzenia banku danych o zasobach leśnych i stanie lasów.
Dopiero w dalszej kolejności predestynowane będą wydatki – jako te fakul-tatywne – dotyczące:
■ działań niezbędnych dla ochrony przyrody realizowanej metodami gospodar-ki leśnej, polegających na:
□ wykupie przez parki narodowe na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w granicach parku,
□ tworzeniu infrastruktury;
■ sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowią-cych własności Skarbu Państwa, znajdująniestanowią-cych się w użytkowaniu określo-nych osób.
Zgodnie z intencją ustawodawcy biorąc pod uwagę, że parki narodowe – jako państwowe osoby prawne i najwyższa forma ochrony przyrody w Polsce – w ostatnich latach nie dysponowały dostatecznymi środkami finansowymi na realizację nałożonych na nie zadań, to wprowadzone rozwiązania legislacyjne umożliwią realne rozszerzenie wsparcia parków narodowych przez fundusz leś-ny. Uwzględniając istniejącą ogromną skalę potrzeb parków narodowych – wy-kupywanie przez nie nieruchomości położonych w granicach parków, tworzenie infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej, ochronę przyrody w lasach realizowaną metodami gospodarki leśnej czy prowadzenie badań na-ukowych, trudno zakładać, że pozostaną jeszcze wolne środki funduszu leśnego, które będzie można swobodnie przeznaczać na sporządzanie uproszczonych pla-nów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Mało przekonywujące jest więc zapewnienie projektodawcy informującego w uza-sadnieniu do ustawy zmieniającej, że wskazana propozycja wychodzi naprze-ciw wielokrotnie zgłaszanym przez starostów problemom związanym z przezna-czaniem środków finansowych na tworzenie uproszczonych planów urządzenia lasu. Niestety będzie też to miało negatywne następstwa w przyszłości przy
opracowywaniu leśnych gospodarstw węglowych, w których de facto nie będą mogli aktywnie uczestniczyć użytkownicy lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Dla potwierdzenia tego stanowiska, warto przywołać regula-cję § 12 ust. 2 pkt 2 Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie realizacji w formie wspólnego przedsię-wzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych projektu rozwojowego o charakterze pilotażowym pod nazwą „Leśne Gospodarstwa Węglowe” (znak:
05.011.10.2.2017), wskazującą, że prawo do uczestniczenia w realizacji wspól-nego przedsięwzięcia jako wytwórca wspierający mają te podmioty, których lasy wykorzystywane do prowadzenia gospodarki leśnej są objęte uproszczonym pla-nem urządzenia lasu, wytworzonym przy współfinansowaniu środkami związa-nymi z funduszem leśnym.
Warto jeszcze nadmienić, że obecne uregulowanie dotyczące możliwości wspie-rania parków narodowych z środków funduszu leśnego – jakkolwiek cenne zarów-no ze względu na cele ochrony przyrody, jak i realizację wartości środowiskowych – może budzić wątpliwości w świetle niezachowania równości wobec prawa. Ze środków funduszu leśnego nie mogą bowiem korzystać regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, nadzorujący rezerwaty przyrody, a także inne organy nad-zorujące pozostałe formy ochrony przyrody. Oczywiście nie jest moim zamiarem umniejszanie rangi ochrony przyrody, realizowanej przez parki narodowe.
C
ELE I ZASADY GOSPODARKI LEÄNEJ W ÄWIETLE WPROWADZONYCH ZMIANNa podstawie art. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochro-nie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2249) uzupełniono prze-pisy ustawy o lasach o art. 14b). Istota tej regulacji odnosi się przede wszystkim do trzech kwestii.
Po pierwsze, właściciele lasów mają realizować cele i zasady gospodarki leś-nej wskazane w ustawie o lasach, w szczególności wypełniać obowiązki, o których mowa w art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 4 u.o l., w sposób przez siebie okre-ślony, chyba że sposób wypełniania danego obowiązku został ustalony przez prze-pisy prawa. Obowiązki właścicieli lasów uregulowane w art. 9 ust. 1 u.o l. dotyczą kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych i podnoszenia naturalnej odpor-ności drzewostanów w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów. Zadania ure-gulowane w art. 13 ust. 1 u.o l. odnoszą się do trwałego utrzymywania lasów i za-pewnienia ciągłości ich użytkowania, natomiast obowiązki unormowane w art. 14 ust. 4 u.o l. dotyczą konieczności zalesiania gruntów pozbawionych drzewosta-nów przez właścicieli lasów lub użytkowników wieczystych. Sposób wykony-wania tych obowiązków został w zasadzie już określony przez przepisy prawne.
W szczególności, zadania z zakresu powszechnej ochrony lasów, jak również
dotyczące trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowa-nia, powinny wynikać z dokumentacji urządzeniowej w postaci uproszczonych planów urządzenia lasów bądź decyzji wydawanych na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zalesianie gruntów leśnych pozbawionych drzewostanu odbywa się natomiast na podstawie planów zalesieniowych. Dodatkowo właścicielom lasów jest udzielane doradztwo z zakresu zalesiania i gospodarki leśnej. Trudno więc odnaleźć realne sytuacje dotyczące pełnej swobody właścicieli lasów niepań-stwowych przy realizacji celów i zasad gospodarki leśnej wskazanych w ustawie o lasach. Jedyna sytuacja odnosi się do możliwości samodzielnego wykonywania tzw. zadań samoistnych, uregulowanych w art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.o l., bez istnienia dokumentacji urządzeniowej, tj. uproszczonego planu urządzenia lasu bądź decyzji inwentaryzacyjnej. Niemniej jednak, wskazana praktyka jest mocno krytykowana przez skrupulatnych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli, sprawdzających, czy każde zadanie z zakresu gospodarki leśnej jest wykonywane ściśle według litery prawa (w rozumieniu zgodności z określoną wykładnią lite-ralną bądź stanowiskiem przedstawicieli doktryny). Przy takim sformułowaniu nie można zatem ustalić, jaki jest zakres swobody właścicieli lasów.
Po drugie, minister właściwy do spraw środowiska został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, modelu sposobu realizacji celów i zasad gospodarki leśnej, w postaci kodeksu dobrych praktyk w zakresie gospodarki leśnej, uwzględniając: cele określone w art. 7 ust. 1 u.o l., w tym potrzebę za-chowania wszystkich zasobów, tworów i składników przyrody w odpowiednim stanie, w szczególności gatunków, które są przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej, a także uwarunkowania gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy lokalne. Cele określone w art. 7 ust. 1 u.o l. odnoszą się do zasad pro-wadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej według m.in. uproszczone-go planu urządzenia lasu. Trwale zrównoważonej uproszczone-gospodarki leśnej nie można natomiast prowadzić – w świetle wykładni literalnej wskazanego art. 7 ust. 1 u.o l. – na podstawie decyzji inwentaryzacyjnej lub jako zadania samoistne-go określonesamoistne-go w art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.o l. Nie wiadomo więc, czy kodeks dobrych praktyk w zakresie gospodarki leśnej będzie odnosił się jedy-nie do trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, samej gospodarki leśnej bądź również do zadań samoistnych właścicieli lasów, których swobodne wykony-wanie jest obecnie powszechnie krytykowane. Ponadto, jak wskazuje dotych-czasowa praktyka legislacyjna, samo zawarcie delegacji ustawowej do uregu-lowania kodeksu dobrych praktyk w zakresie gospodarki leśnej nie oznacza, że takie rozporządzenie zostanie wydane. Przykładowo, w art. 52a) ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.), dalej jako: „u.o p.”, uregulowano możliwość określenia przez mi-nistra właściwego do spraw rybołówstwa w porozumieniu z ministrem właści-wym do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia, właści-wymagań dobrej prakty-ki w zakresie gospodarprakty-ki rybacprakty-kiej, prakty-kierując się potrzebą zachowania gatunków
chronionych we właściwym stanie ochrony, w szczególności gatunków będą-cych przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej i chronionych gatunków ptaków, uwzględniając wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne. Jednakże wskazane rozporządzenie nie zostało dotychczas wydane, co być może wynika z możliwości, a nie obowiązku działania wska-zanego ministra. Swoją drogą warto odnotować, że już w poprzednio obowią-zującym stanie prawnym, w art. 52 a) ust. 3 u.o p. zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do fakultatywnego określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leś-nej, kierując się potrzebą zachowania gatunków chronionych we właściwym stanie ochrony, w szczególności gatunków będących przedmiotem zaintereso-wania UE i chronionych gatunków ptaków, uwzględniając wymogi gospodar-cze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne. Jednakże nie wyda-no wówczas wskazanego rozporządzenia.
Po trzecie, w art. 14 b) ust. 3 u.o l. uregulowano, że gospodarka leśna wyko-nywana na podstawie kodeksu dobrych praktyk nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności prze-pisów art. 51 i art. 52 u.o p. Wskazane przepisy ustawy o ochronie przyrody od-noszą się do możliwości wprowadzenia określonych zakazów w stosunku do dzi-ko występujących roślin, grzybów lub dzidzi-ko występujących zwierząt – gatunków objętych ochroną gatunkową. Niemniej jednak, z uwagi na brak sformułowania w przepisach powszechnie obowiązujących kodeksu dobrych praktyk, zakres tej regulacji pozostaje obecnie martwym przepisem prawnym.
Nie jest moim zamiarem antycypowanie powstania określonych negatyw-nych zdarzeń w postaci braku stworzenia kodeksu dobrych praktyk w leśni-ctwie czy braku możliwości stworzenia uproszczonych planów urządzenia la-sów. Przedstawione dygresje obrazują jedynie istnienie stanu niepewności co do możliwości realizacji określonych zadań z zakresu gospodarki leśnej na obszarze lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa.