Alokacja środków publicznych według kryterium funkcji

Każde państwo przez politykę fiskalną, operując wydatkami i dochodami publicz‑

nymi, oddziałuje na wysokość i strukturę popytu krajowego, który jest głównym determinantem wzrostu gospodarczego . Władze wykorzystują zarówno automatyczne stabilizatory, jak i dyskrecjonalną politykę fiskalną, przy czym słabnącej roli auto‑

matycznych stabilizatorów zazwyczaj towarzyszy aktywniejsza polityka dyskrecjo‑

nalna – co było szczególnie widoczne w czasie ostatniego kryzysu . Z punktu widzenia makroekonomicznego głównym celem jest stabilizowanie rozwoju gospodarczego . Dość powszechnie przyjmuje się bowiem, że im większe są wahania produkcji, inwestycji, zatrudnienia, a tym samym PKB, tym trudniejsze i bardziej kosztowne jest wyjście z kryzysu .

Przez wydatki na określone cele władze zmierzają do dostarczenia społeczeństwu dóbr i usług publicznych oraz społecznych . Przeznaczona na nie część środków wyraża faktyczny udział sektora publicznego w produkcie społecznym . Część wydat‑

ków natomiast, głównie takich jak pomoc socjalna, subsydia, jest transferowana do sektora prywatnego . Rola finansów publicznych w tym przypadku polega na realo‑

kowaniu środków w ramach sektora, które wpływają na dochody jednostek będących beneficjentami tych transferów .

W Polsce od 1992 r . nie odnotowano ujemnej dynamiki realnego PKB . W anali‑

zowanych latach średni roczny jego wzrost osiągał poziom 4,5 % . Udział wydatków w PKB wahał się od 51,4 % w 1992 r ., przekraczając tylko dwukrotnie połowę wytwo‑

rzonego produktu (1993 r . i 1996 r .), do 42,2 % PKB w 2007 r . i 2012 r . Od 1995 r . udział wydatków sektora general government w PKB był w Polsce niższy – z wyjątkiem jednego roku, w którym był o 0,3 punktu procentowego wyższy niż średni w UE‑27 . W badanych latach 2003–2011 udział ten był o ok . 4 punkty procentowe niższy, a w 2012 r . różnica ta wynosiła już powyżej 7 punktów procentowych PKB . Kierunek i zakres zmian w wydatkach publicznych służących realizacji poszczególnych funkcji jest w Polsce zróżnicowany, co obrazuje tabela 1 .

tabela 1. struktura wydatków według cOfOG w Polsce w latach 2003–2011 (w %)

Wyszczególnienie 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Wydatki ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Działalność ogólnopaństwowa 14,1 14,8 14,5 13,7 13,3 12,5 13,0 13,0 13,4

Obrona narodowa 2,5 2,1 2,3 2,5 3,3 3,2 2,5 2,9 2,8

Bezpieczeństwo publiczne 3,8 3,8 3,9 4,1 4,3 4,4 4,5 4,2 4,1

Sprawy gospodarcze 7,6 8,0 9,0 10,3 11,1 11,6 12,3 12,8 12,9

Ochrona środowiska 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,6 1,5 1,6

Gospodarka mieszkaniowa,

komunalna 3,4 3,3 3,5 3,0 2,8 2,8 2,7 1,8 2,1

Ochrona zdrowia 9,6 9,9 10,1 10,5 10,7 11,6 11,4 11,0 10,8

Rekreacja, kultura, religia 2,2 2,3 2,3 2,5 2,6 3,0 2,9 3,1 3,0

Edukacja 13,6 13,4 14,1 13,7 13,5 13,2 12,6 12,3 12,7

Ochrona socjalna 42,1 41,3 39,2 38,5 37,0 36,1 36,8 37,2 36,6

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostatu z 11 .02 .2014 .

W celu dokładniejszej identyfikacji czynników determinujących wysokość i struk‑

turę wydatków publicznych na podstawie kryterium dynamiki PKB analizowane lata podzielono na dwa podokresy:

pierwszy – dynamicznego rozwoju w latach 2003–2007 ze średniorocznym wzro‑

• stem PKB w Polsce 5,2 %, przy średniej unijnej 2,6 % rocznie;

drugi – spowolnienia gospodarczego wywołanego globalnym kryzysem finan‑

• sowym i gospodarczym obejmujący lata 2008–2011 (i dwa kolejne), w których wzrost PKB w Polsce wynosił średniorocznie 3,8 %, przy średniej unijnej ujemnej dynamice –0,1% .

W obu tych podokresach różne były reakcje w obszarze wydatków publicznych na przebieg cyklu koniunkturalnego tak w zakresie działania automatycznych sta‑

bilizatorów koniunktury, jak i skutków dyskrecjonalnej polityki władz fiskalnych . Miarą, jakiej użyto w tym badaniu, są zmiany dynamiki PKB oraz zmiany udziału w nim wydatków publicznych w kolejnych latach wyrażone w punktach procento‑

wych . Wykorzystano w nim także porównania z wartościami średnimi dla UE‑27 . W latach 2003–2007:

w Polsce skumulowanej dodatniej zmianie dynamiki PKB o 5,4 punktu procen‑

• towego towarzyszyła ujemna zmiana udziału wydatków w PKB o 2,1 punktu procentowego,

w UE‑27 skumulowanej dodatniej zmianie PKB o 1,9 punktu procentowego

• odpowiadał spadek udziału w nim wydatków o 1,1 punktu procentowego . W latach 2008–2011 odpowiednio parametry te wynosiły:

w Polsce zmiana dynamiki PKB o 2,3 punktu procentowego łączyła się ze wzro‑

• stem udziału wydatków o 1,2 punktu procentowego,

w UE‑27 ujemnej skumulowanej zmianie PKB w wysokości –1,5 punktu pro‑

• centowego odpowiadała dodatnia zmiana wydatków publicznych o 3,5 punktu procentowego .

Skumulowane zmiany udziału wydatków w PKB ponoszonych na poszczególne funkcje przedstawia tablica 2 .

tabela 2. skumulowane zmiany udziału wydatków według kryterium funkcji w PKB w różnych fazach cyklu koniunkturalnego w Polsce i ue‑27

Wyszczególnienie

Działalność ogólnopaństwowa –0,4 0,2 –0,2 –0,5 0,5 0,0

Obrona narodowa 0,2 –0,2 0,0 –0,1 0,0 –0,1

Bezpieczeństwo publiczne 0,3 0,0 0,3 0,0 0,1 0,1

Sprawy gospodarcze 1,2 0,9 2,1 –0,2 0,2 0,0

Ochrona środowiska 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1

Gospodarka mieszkaniowa i komunalna –0,4 –0,3 –0,7 0,0 –0,1 –0,1

Ochrona zdrowia 0,1 0,2 0,3 0,3 0,6 0,9

Rekreacja, kultura, religia 0,0 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0

Edukacja –0,4 –0,2 –0,6 –0,1 0,2 0,1

Ochrona socjalna –2,7 0,3 –2,4 –0,7 2,1 1,4

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu z 10 .02 .2014 .

Analiza danych zawartych w powyższej tabeli wskazuje na większą wrażliwość wydatków na wahania koniunktury w UE‑27 niż w Polsce, przy czym przez wrażli‑

wość wydatków rozumiem procentową zmianę udziału w PKB wydatków publicz‑

nych, przy zmianie PKB o 1 punkt procentowy . Co więcej, między Polską i UE‑27 występują także różnice między wrażliwością wydatków w czasie dobrej koniunktury w porównaniu z latami kryzysu . W tym pierwszym podokresie wzrost PKB o 1 punkt procentowy wiązał się w Polsce z ujemną zmianą wydatków o ok . 0,4 punktu procen‑

towego, w UE‑27 zaś z ich spadkiem o prawie 0,6 punktu procentowego . W czasie dekoniunktury reakcja po stronie wydatków na zmianę PKB o 1 punkt procentowy w Polsce oznaczała ich wzrost o przeszło 0,5 punktu procentowego . W UE‑27 nato‑

miast towarzyszyła mu dodatnia zmiana wydatków o ponad 2 punkty procentowe . W świetle tych porównań mówienie o procykliczności wydatkowej polityki władz publicznych w odniesieniu do zarówno Polski, jak i do UE‑27 byłoby nadużyciem intelektualnym . Przy dodatniej zmianie dynamiki PKB mieliśmy do czynienia z ujemną zmianą udziału w nim wydatków, w okresie ujemnej zmiany PKB wzra‑

stał w nim udział wydatków . Odrębną sprawą jest adekwatność skali zmniejszenia

wydatków w okresie dobrej koniunktury . W mniejszym stopniu – ale również – ta dysproporcja jest widoczna w odniesieniu do ich wzrostu w latach silniejszej eks‑

pozycji polskiej gospodarki na transmisję negatywnych skutków kryzysu pocho‑

dzących głównie z Europy Zachodniej . Jej wynikiem (chociaż nie tylko) był szybki wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce w latach 2009–2011, wynoszący odpowiednio 7,4 %, 7,9 % i 5,0 % PKB . Oceniając politykę fiskalną polskich władz publicznych, należy jednak uwzględnić fakt, że już w 2008 r . Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu, co oczywiście zobowiązy‑

wało do konsolidacji finansów publicznych . Jednocześnie zaś kryzysy zawsze impli‑

kują negatywne konsekwencje, tak w sferze realnej, jak i w finansach publicznych . Rodzą one skutki po stronie dochodów i wydatków . Wywołane spowolnieniem lub wręcz spadkiem wytworzonego produktu obniżenie dochodów determinuje także wydatki władz publicznych . Jednak w okresach recesji dostosowanie wydatkowe jest nie tylko bardzo trudne, ale i często niecelowe, może bowiem prowadzić do jej pogłębienia .

Porównanie udziałów wydatków sektora general government według kryterium funkcji w PKB w Polsce ze średnimi dla wszystkich członków Unii Europejskiej w dwóch krańcowych latach omawianego dziewięciolecia przedstawia tabela 3 . tabela 3. udział wydatków sektora general government w procencie PKB Polski i ue‑27

w latach 2003 i 2011

Wyszczególnienie 2003 2011

Polska UE‑27 Polska – UE‑27 Polska UE‑27 Polska – UE‑27

Wydatki ogółem 44,7 47,2 –2,5 43,4 49,0 –5,6

Działalność ogólnopaństwowa 6,3 6,5 –0,2 5,8 6,6 –0,8

Obrona narodowa 1,1 1,6 –0,5 1,2 1,5 –0,3

Bezpieczeństwo publiczne 1,7 1,8 –0,1 1,8 1,9 –0,1

Sprawy gospodarcze 3,4 4,0 –0,6 5,6 4,0 1,6

Ochrona środowiska 0,6 0,8 –0,2 0,7 0,9 –0,2

Gospodarka mieszkaniowa

i komunalna 1,5 1,1 0,4 0,9 0,9 0,0

Ochrona zdrowia 4,3 6,6 –2,3 4,7 7,3 –2,6

Rekreacja, kultura, religia 1,0 1,1 –0,1 1,3 1,1 0,2

Edukacja 6,1 5,3 0,8 5,5 5,3 0,2

Ochrona socjalna 18,8 18,5 0,3 15,9 19,6 –3,7

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostatu z 10 .02 .2014 .

Analiza powyższych danych wskazuje na zwiększenie różnicy w udziale wydat‑

ków w PKB między Polską i UE‑27 z –2,5 punktu procentowego w 2003 r . do –5,6 punktu procentowego w 2011 r . Szczególne kontrowersje mogą rodzić te spadki, które

dotyczą wydatków o charakterze rozwojowym, a do nich niewątpliwie należą środki służące realizacji takich funkcji państwa, jak: edukacja, opieka zdrowotna, ochrona socjalna, sprawy gospodarcze, ochrona środowiska, nakłady na badania i rozwój . To są te funkcje, w których obszarze powinny zachodzić wyraźniejsze korelacje ze wskaźnikami służącymi pomiarowi postępu w dochodzeniu do zrównoważonego rozwoju . Oczywiste jest to, że dla zintegrowanego społecznie, ekonomicznie i eko‑

logicznie rozwoju ważny jest również stan i sposób realizacji takich funkcji, jak:

bezpieczeństwo publiczne i obrona narodowa, sprawność sądownictwa oraz jakość i formuła funkcjonowania rządzących elit .

Najwięcej środków publicznych wymagała i nadal wymaga realizacja ochrony socjalnej, i to zarówno w Polsce, jak i w UE‑27 . Zasadnicza różnica polega jednak na tym, że o ile jeszcze w 2003 r . ich udział w PKB był bardzo zbliżony (wynosił odpo‑

wiednio 18,8 % i 18,5 %), o tyle w 2011 r . w Polsce spadł do ok . 16 % PKB, a średnio w krajach UE‑27 przekroczył 19,5 % PKB, przy skumulowanej dodatniej zmianie dynamiki PKB w latach 2003–2011, wynoszącej odpowiednio w Polsce 3,1 punktu procentowego i 0,4 punktu procentowego w UE‑27 . Wydatki socjalne są jednym z instrumentów zmniejszających nadmierne rozpiętości dochodowe i różnice w jako‑

ści życia . Ich skuteczność zależy jednak od struktury wydatków . W Polsce dominują wydatki emerytalno ‑rentowe przy mniejszym udziale środków na wspieranie bez‑

robotnych oraz zapobieganie wykluczeniu społecznemu .

Bardzo ważne w kontekście nie tylko jakości życia, ale także wydajności i innowacyjności całej gospodarki są wydatki na ochronę zdrowia . Udział tych wydatków wzrósł w Polsce co prawda o 0,4 punktu procentowego, lecz w UE‑27 zmiana ta wynosiła 0,7 punktu procentowego . W efekcie średnio kraje UE w 2011 r . przeznaczały w relacji do PKB przeszło 50 % środków publicznych więcej . Łączne wydatki na zdrowie i ochronę socjalną u nas stanowią przeszło 47 % ogólnych wydat‑

ków sektora general government, średnio w UE‑27 natomiast prawie 55 % .

Szczególne znaczenie dla zintegrowanego rozwoju ma funkcja edukacyjna . Udział wydatków na edukację był w 2011 r . w Polsce wyższy niż średni w UE‑27 o 0,2 punktu procentowego i wynosił 5,5 % PKB, ale w stosunku do 2003 r . został obniżony o 0,6 punktu procentowego . Tymczasem edukacja wyrównuje szanse i przyczynia się do większej spójności społecznej . Wydatki na nią są więc inwestycją w zasoby ludzkie, która determinuje wydajność pracy, a tym samym wzrost gospodarczy i ograniczanie nierówności społecznych .

Kolejna – najbardziej znacząca – różnica między wydatkami w Polsce i UE‑27, obok ochrony socjalnej i opieki zdrowotnej, dotyczy wydatków na sprawy gospodar‑

cze, a więc: komunikację, transport, rolnictwo, przemysł itd . Ich znaczenie zaczęło wzrastać wraz z akcesją Polski do Unii Europejskiej . Na tę funkcję skierowano w Polsce w 2011 r . 5,6 % PKB, przekraczając średnią unijną o 1,6 punktu procentowego, chociaż

w 2003 r . ich udział był o 0,6 punktu procentowego niższy niż w UE‑27 . Przyczyną pojawienia się tej różnicy są przede wszystkim inwestycje drogowe .

Funkcja określana jako działalność ogólnopaństwowa obejmuje bardzo różne wydatki, np . na organy wykonawcze, ustawodawcze, badania podstawowe i prace badawczo ‑rozwojowe i koszty obsługi długu . Średnio w krajach UE w obu krańco‑

wych latach stanowiła ona 6,6 % PKB, w Polsce natomiast 6,0 % PKB w 2003 r . i 5,8 % PKB w 2011 r .

W całym dziewięcioleciu wydatki ogółem w relacji do PKB w Polsce malały, w przeciwieństwie do średnich ich wartości w UE‑27, które wykazywały tenden‑

cję rosnącą . Ujemne skumulowane ich zmiany wystąpiły w nakładach na ochronę socjalną, edukację oraz gospodarkę mieszkaniową i komunalną . Wzrosty odnotowano natomiast w odniesieniu do spraw gospodarczych, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego . W Unii Europejskiej spadki były znacząco mniejsze i dotyczyły zaledwie dwóch funkcji – obrony narodowej i gospodarki mieszkaniowej . Dodatnie zmiany udziału wydatków w PKB dotyczyły aż pięciu funkcji, w tym w największym stopniu ochrony socjalnej i opieki zdrowotnej oraz edukacji .